Chƣơng 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.1. Lý thuyết phân quyền: khái niệm, lịch sử hình thành, phát triển và nội dung
2.1.1. Một số khái niệm cơ bản
- Nhà nước pháp quyền
Thuật ngữ “Nhà nước pháp quyền” lần đầu tiên được sử dụng bởi hai nhà
luật học người Đức là K.T Vancơ và R.F Môn vào năm 1813. Các ông cho rằng, Nhà nước pháp quyền là nhà nước đảm bảo các nguyên tắc tính tối cao của pháp luật; chủ quyền nhân dân thông qua cơ quan đại diện; mọi công dân đều bình đẳng
trước pháp luật; mục tiêu quan trọng hơn hết cả của Nhà nước pháp quyền là: “làm
thế nào để tổ chức được đời sống nhân dân sao cho mỗi thành viên trong đó nhận được sự giúp đỡ và khuyến khích sự phát triển tự do tối đa và hoàn thiện năng lực
tổng hợp của mình” [134, tr.18].
Nhà triết học cổ điển Đức Imanuel Kant (1724-1804) cho rằng: “ở nơi mà nhà
nước hoạt động trên cơ sở quyền lập hiến và phù hợp với ý chí chung của nhân dân, ở đó nhà nước mang tính pháp quyền, ở đó không thể có sự hạn chế quyền của công
dân trong lĩnh vực tự do cá nhân” [118, tr.56]. Từ đó, có thể thấy mô hình Nhà nước
pháp quyền theo Kant có những đặc điểm: tính tối cao của Hiến pháp và pháp luật; chủ quyền nhân dân và sự tôn trọng, bảo vệ các quyền công dân và quyền con người. Ông cho rằng, mối quan hệ giữa các cơ quan trong Nhà nước pháp quyền với công dân được trực tiếp thể hiện thông qua sự phân quyền (quyền lập pháp thuộc về Nghị viện, quyền hành pháp thuộc về Chính phủ và quyền tư pháp thuộc về Toà án) và ông đã cho rằng ở đâu áp dụng nguyên tắc phân quyền thí ở đó có Nhà nước pháp quyền. Như vậy, Nhà nước pháp quyền là một tổ chức pháp lý có sự phân quyền.
Theo quan điểm của V.F Heghen (1770-1831), Nhà nước pháp quyền đã được hiện thực hoá trong lý trí và thực tiễn cuộc sống hàng ngày của con người. Theo ông:
“Nhà nước cũng là pháp luật, là pháp luật phong phú, sâu sắc và phát triển nhất, là toàn bộ hệ thống pháp luật” [118, tr.57]. Nhà nước là một tổ chức hoàn thiện nhất
của đời sống xã hội - một xã hội mà tất cả mọi thứ trong nó đều được xây dựng trên nền tảng là pháp luật, qua pháp luật mà thể hiện sự thống trị của tự do. Quan điểm của ông về nhà nước có một giá trị hết sức quan trọng là ở chỗ nó hạn chế chức năng bạo lực, cưỡng chế mà đề cao tính định hướng, tính lý trí và lợi ích của nó đối với xã hội cũng như với mỗi công dân. Như vậy, ông đã sử dụng tư tưởng về nhà nước của mình để chống lại chủ nghĩa cực quyền lẫn chủ nghĩa vô chính phủ.
Sau Cách mạng Tháng Mười, nước Nga Xô viết ra đời, những tư tưởng về xây dựng Nhà nước kiểu mới, Nhà nước XHCN, trong đó có một tư tưởng nổi bật, là tư tưởng về pháp chế XHCN và các nhà khoa học Xô viết đề cập đến Nhà nước pháp quyền trên hai khía cạnh cơ bản là:
Thứ nhất, về mặt hình thức, Nhà nước pháp quyền là sự thống trị tối cao của
pháp luật; nhà nước, các cơ quan nhà nước, nhân viên của bộ máy nhà nước, mọi cá nhân, tổ chức trong xã hội đều bị rằng buộc bởi pháp luật.
Thứ hai, về mặt bản chất, pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành không phải một sản phẩm của sự tự do duy ý chí, không phải từ ý muốn của người làm luật, mà nó phải phản ánh thực tại khách quan của xã hội, nhằm đáp ứng các yêu cầu của sự tiến bộ xã hội.
Ở nước ta, thuật ngữ “Nhà nước pháp quyền” được nêu ra lần đầu tiên tại Hội
nghị Tư pháp toàn quốc năm 1989: Hiện nay trên thế giới đang trở lại khái niệm Nhà
nước pháp quyền mà nội dung quan trọng của nó là thừa nhận sự thống trị của pháp
luật đối với xã hội. Và khái niệm “Nhà nước pháp quyền” được Đảng ta chính thức
sử dụng tại Hội nghị Trung ương giữa nhiệm kỳ khóa VII (1994). Vậy, Nhà nước pháp quyền là gì? Nhà nước pháp quyền có những đặc trưng cơ bản nào?.
Từ điển Xã hội học của Nguyễn Khắc Viện viết: “Nhà nước pháp quyền xây
dựng trên cơ sở dân chủ, đối lập với nhà nước độc tài, chuyên chế toàn trị... Nhà nước pháp quyền không đồng nghĩa với nhà nước cai trị bằng pháp luật... Nhà nước pháp quyền xây dựng trên cơ sở xã hội công dân... pháp luật là thước đo của
tự do” [140, tr.135]. Như vậy, theo quan niệm này, Nhà nước pháp quyền này sẽ đối
mạnh hai điểm cơ bản là đảm bảo dân chủ và tự do nhưng chưa phản ánh được tính tối thượng của pháp luật, vai trò của pháp luật đối với xã hội.
Theo tác giả Đào Trí Úc: “Nhà nước pháp quyền là một khái niệm có thể
được hiểu ở hai mức độ, với tính cách là học thuyết, là tư tưởng và với tính cách là thực tiễn tổ chức quyền lực nhà nước, thực thi dân chủ.... Chủ điểm của các tư tưởng, quan niệm, quan điểm về Nhà nước pháp quyền đều là vấn đề giá trị của
pháp luật được thừa nhận đến đâu trong xã hội” [135, tr.33-34]. Như vậy, tác giả
nêu ra việc phân định hai mức độ về lý luận và thực tiễn trong quan niệm về Nhà nước pháp quyền, trong đó nhấn mạnh khía cạnh giá trị của pháp luật được thừa nhận đến đâu trong xã hội, nghĩa là bản chất của Nhà nước pháp quyền quy định nội dung của hệ thống pháp luật.
Tác giả Nguyễn Đăng Dung cho rằng:“Nhà nước pháp quyền là nhà nước
được tổ chức và vận hành trên cơ sở các quyền tự nhiên, mọi chủ thể trong đó có cả nhà nước phải đặt mình dưới pháp luật... Bản chất của Nhà nước pháp quyền được quy định bởi hệ thống luật ...” [28, tr.26, 28]. Như vậy theo tác giả, giá trị của Nhà nước pháp quyền là tôn trọng tự do, những quyền cơ bản của con người, mang tính nhân văn. Bản chất của Nhà nước pháp quyền quy định bởi Hiến pháp và pháp luật.
Nhóm tác giả công trình nghiên cứu KX.04.01/01-05 cho rằng: “Nhà nước
pháp quyền đó là một nhà nước tồn tại, phát triển và vận hành trong môi trường pháp luật, coi pháp luật là tối thượng” [111, tr.89].
Như vậy, khi đưa ra quan điểm về Nhà nước pháp quyền, mỗi học giả có một cách tiếp cận và thức lập luận cũng như cách khai thác những giá trị của Nhà nước pháp quyền khác nhau, nhưng chung quy lại, Nhà nước pháp quyền là khái niệm bao hàm những nội dung rất phong phú, chứa đựng những đặc trưng, những mặt cơ bản, ghi nhận một trạng thái phát triển, một trình độ phát triển của nhà nước và tiến bộ xã hội. Các ý kiến thường lấy các dấu hiệu đặc trưng để xác định nội hàm của khái niệm Nhà nước pháp quyền, như:
Thứ nhất, pháp luật giữ vị trí tối thượng.
Các tư tưởng về Nhà nước pháp quyền ra đời đã thay đổi căn bản mối liên hệ giữa nhà nước và pháp luật, từ chỗ pháp luật là công cụ do nhà nước ban hành để
quản lý xã hội, quản lý các thần dân đến chỗ pháp luật còn thống trị ngay cả bản
thân nhà nước. “Nhà nước pháp quyền về mặt lý thuyết tự đặt mình dưới pháp luật
mà không phải đứng ngoài hay đứng trên pháp luật. Pháp luật không chỉ là công cụ để duy trì và phát triển xã hội mà còn là công cụ để duy trì sự tồn tại của ngay chính bản thân nhà nước. Chức năng, quyền hạn của nhà nước chỉ nằm trong
khuôn khổ pháp luật” [134, tr.34].
Thứ hai, tổ chức theo nguyên tắc phân định quyền lực, dùng quyền lực kiểm
tra và giám sát quyền lực (nguyên tắc phân quyền).
Các nhà tư tưởng đều nhất trí rằng, tiêu chí cơ bản để phân định Nhà nước pháp quyền với các hình thức nhà nước khác là phải có sự phân định chức năng, quyền hạn giữa bộ ba cơ quan nhà nước (cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp). Bất cứ cơ quan nhà nước nào nào cũng không được thâu tóm quyền lực, lấn át, làm thay chức năng quyền hạn của cơ quan khác. Sự phân chia quyền lực đảm bảo cho các cơ quan nhà nước tránh sự chồng chéo, có thể kiểm soát lẫn nhau, đảm bảo sự độc lập của mỗi cơ quan trong quá trình thực hiện chức năng của mình. Thực tiễn lịch sử cho thấy rằng các cá nhân hay tổ chức nắm giữ quyền lực nhà nước đều có xu hướng muốn lạm quyền, bởi vậy, một đặc trưng của Nhà nước pháp quyền là quyền lực phải được phân định thành lập pháp, hành pháp và tư pháp, với mục đích chính là để bảo đảm quyền lực do nhân dân ủy nhiệm không bị lợi dụng. Do đó, Nhà nước pháp quyền là nhà nước mà quyền lực của nó được giới hạn để tránh sự xâm phạm các quyền và tự do của công dân và phân quyền được coi là một
trong những đặc trưng “không thể thiếu” của Nhà nước pháp quyền.
Thứ ba, tôn trọng, bảo vệ quyền công dân, quyền con người và bảo đảm và
phát huy dân chủ.
Cùng với sự ra đời của tư tưởng Nhà nước pháp quyền và sự hình thành thực sự của Nhà nước pháp quyền tư sản, lần đầu tiên con người bước từ địa vị nô lệ trong xã hội thần dân lên địa vị một người chủ trong xã hội công dân. Người công dân ấy trong mối quan hệ với nhà nước là một con người mà những quyền lợi cơ bản và thiêng liêng của họ như quyền được sống, quyền được tự do, quyền sở hữu
tài sản, quyền mưu cầu hạnh phúc... được nhà nước và pháp luật bảo vệ. Với nguyên tắc cơ bản là công dân có quyền làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm, người dân có cơ hội để phát triển và hoàn thiện bản thân. Đồng nghĩa với việc, các quyền của con người và công dân càng được mở rộng bao nhiêu thì quyền hạn của nhà nước càng bị giới hạn và kiểm soát chặt chẽ bấy nhiêu.
Đồng thời, dân chủ vừa là mục tiêu, vừa là điều kiện của Nhà nước pháp quyền. Trong Nhà nước pháp quyền, bởi quyền lực thuộc về nhân dân, nên với pháp luật là ý chí chung của mình, nhân dân tham gia quản lý nhà nước - đó là biểu hiện của dân chủ. Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thuộc về mình bằng hai hình thức cơ bản trực tiếp và gián tiếp/đại diện. Bầu cử là một trong những hình thức quan trọng nhất để thực hiện sự tín nhiệm của nhân dân trong việc thành lập ra bộ máy nhà nước, cho phép nhân dân tham gia vào việc điều hành đất nước, nó được ghi nhận trong Hiến pháp và pháp luật. Qua hình thức bầu cử, nhân dân có thể chọn người đại diện mà mình tín nhiệm tham gia vào bộ máy nhà nước để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Do đó, bầu cử chính là hình thức thể hiện nguồn gốc và bản chất dân chủ của nhà nước, thể hiện quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Hay bỏ phiếu tín nhiệm, bãi nhiệm đại biểu và các chức danh khác của cơ quan nhà nước chính là sự hạn chế quyền lực nhà nước. Các đại biểu và những người đảm nhiệm các chức danh khác trong cơ quan nhà nước được nhân dân bầu ra luôn phải chịu sự giám sát của nhân dân, bị nhân dân bãi miễn nếu không được nhân dân tín nhiệm.
Như vây, dân chủ cũng chỉ có thể đạt được đến đúng nghĩa của nó trong xã hội
Nhà nước pháp quyền. Do đó, ta có thể khẳng định: “hạt nhân của lý luận Nhà nước
pháp quyền là vấn đề dân chủ” [134, tr.32].
Thứ tư, có nền tư pháp độc lập.
Nội dung trọng tâm của Nhà nước pháp quyền là chính quyền nhà nước phải tuân thủ pháp luật, mỗi hành vi của chính quyền phải có cơ sở pháp lý. Pháp luật phải có vị trí tối thượng trong việc điều chỉnh các hoạt động của nhà nước và xã hội. Tuy nhiên, trong quá trình thực thi quyền lực luôn luôn có hiện tượng không tuân thủ. Vì pháp luật do con người làm ra, là thực thể vô tri không có khả năng tự bảo vệ mình. Do
đó, cần có một thiết chế được giao quyền bảo đảm việc thực thi pháp luật. Đó là một thiết chế của bộ máy nhà nước được tổ chức riêng rẽ gọi là Tòa án.
Độc lập tư pháp không những quan trọng cho việc bảo tồn mức tối thượng của Hiến pháp và hệ thống kiểm soát và cân bằng quyền lực hợp hiến, mà còn quan trọng trong việc bảo vệ các quyền cá nhân. Các phán quyết của Tòa án không nằm dưới sự kiểm soát của bất kỳ cơ quan hành chính nào và họ cũng không bị giới hạn bởi ý muốn tạm thời của quần chúng. Nhiều khi quyết định của Tòa án thông qua các Thẩm phán còn có thể đi ngược lại ý muốn của quần chúng [29, tr.71].
Từ đó, có thể đi đến quan niệm về Nhà nước pháp quyền: là một thể chế nhà
nước dân chủ được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền và hoạt động trên cơ sở pháp luật, trong đó mọi chủ thể kể cả nhà nước đều phải tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật - một hệ thống pháp luật có tính phổ biến cao (đề cao tính tối thượng của Hiến pháp và luật), phù hợp với ý chí, thể hiện đầy đủ những giá trị cao cả nhất của xã hội, của con người.
Như vậy, Nhà nước pháp quyền và các nguyên lý của nó là kết tinh cao nhất của trí tuệ con người trong lĩnh vực khoa học chính trị - pháp lý. Việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở tất cả các nước dân chủ đều được xem là mục tiêu hàng đầu và quan trọng nhất để đảm bảo một xã hội công bằng, nhân đạo và nhân văn.
Tuy nhiên, với mỗi chế độ chính trị có hình thức biểu hiện của Nhà nước pháp quyền không giống nhau. Nhà nước pháp quyền XHCN là Nhà nước pháp quyền của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; bảo đảm quyền lực thuộc về Nhân dân, bảo đảm dân chủ XHCN. Theo đó, có thể đi đến quan niệm về Nhà nước pháp
quyền XHCN: là một nhà nước vừa phải thể hiện được các giá trị phổ biến của Nhà
nước pháp quyền, vừa khẳng định được bản sắc đặc thù của riêng mình.
- Bộ máy nhà nước
Thời xa xưa, người ta thường cho rằng Nhà nước là do “Chúa trời” hay “Thượng đế” sáng tạo ra để bảo vệ trật tự chung, duy trì con người trong những trật
tự mà Thượng đế mong muốn, do vậy, mọi người đều phải phục tùng quyền lực nhà nước như là sự cần thiết và tất yếu.
Một số ý kiến khác lại cho rằng: Vua chính là Nhà nước; Nhà nước là tòa tháp (trên đỉnh tháp là Vua, tiếp đến là các quan đại thần… dưới chân tháp là dân). Nhà nước và bộ máy nhà nước là kết quả phát triển của gia đình (một hình thức tổ chức tự nhiên của cuộc sống con người). Nếu trong mỗi gia đình nhỏ đều có người đứng đầu gia đình để thực hiện việc quản lý, điều hành các công việc của gia đình, thì tương tự như vậy, cả xã hội là một gia đình lớn nên trong xã hội phải có người đứng đầu đất nước cùng những người giúp việc cho người đứng đầu đất nước để quản lý, điều hành các công việc của đất nước (gia đình lớn).
Những người tiến bộ hơn cho rằng: Nhà nước là một tổ chức được hình thành từ một khế ước (hợp đồng) được ký kết trước hết giữa những con người sống trong trạng thái tự nhiên không có Nhà nước. Nói cách khác, Nhà nước do nhân dân thành lập khi xã hội có sự phát triển không đều (trong xã hội có kẻ giàu, người nghèo…). Vì vậy, bộ máy nhà nước là do nhân dân lập nên để phục vụ nhân dân, bảo vệ lợi ích của nhân dân. Nhà nước khi này là một trọng tài công minh đứng trên xã hội để bảo vệ lợi ích của tất cả mọi người trong xã hội.