Chƣơng 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
4.2. Các giải pháp tiếp tục hoàn thiện bộ máy Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam
4.2.2. Đảm bảo sự phân công, phối hợp, kiểm soát có hiệu quả giữa các cơ quan
quan nhà nước cấp trung ương với địa phương
4.2.2.1. Nhận thức đúng đắn sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước cấp trung ương với địa phương
Hiến pháp năm 2013 đã quy định những vấn đề có tính nguyên tắc về phân quyền, phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương, bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của trung ương, đồng thời phát huy tính năng động, sáng tạo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, để đảm bảo xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam, còn rất nhiều vấn đề đặt ra cần được giải quyết trong cơ chế phân quyền, phân cấp thực hiện quyền lực nhà nước giữa trung ương và địa phương.
Trước hết, cần phải nhận thức rằng, sự thống nhất giữa các cơ quan cấp trung ương và địa phương trong các điều kiện của Nhà nước pháp quyền XHCN chính là ở chỗ, dù là cơ quan trung ương hay cơ quan địa phương cũng đều phải phục tùng và chịu sự điều chỉnh, giám sát của pháp luật. Sự tối cao của Hiến pháp, của các đạo
luật, sự thống nhất của hệ thống pháp luật với tính cách là cơ sở pháp lý căn bản cho hoạt động của toàn bộ hệ thống các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương đều phải được mọi tổ chức và các nhân tôn trọng, phục tùng.
Đồng thời, trong giai đoạn hiện nay cần tiếp tục nhận thức đúng đắn về phân cấp, phân quyền nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, phục vụ tốt hơn nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và của mỗi địa phương. Nên phân định và xác định rõ chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Cần tiếp tục phân quyền, phân cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương, nhất là tăng cường tính tự quản cho HĐND để phát huy khả năng sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền. Đồng thời, không nên quan niệm tập trung là xấu, phân cấp là tốt hay ngược lại, mà vấn đề là ở chỗ phải tập trung những gì, phân cấp những gì, đến đâu cho phù hợp với tình hình và điều kiện hiện nay là quan trọng nhất.
Vấn đề quan trọng nhất ở nước ta hiện nay là phân quyền, phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn gì? cho cấp nào? phân công đến đâu là phù hợp… để rồi từ đó tổ chức hợp lý bộ máy chính quyền mỗi cấp, mỗi đơn vị để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đó. Về nguyên tắc, trung ương phải nắm các vấn đề quan trọng, có ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia, dân tộc, những vấn đề chiến lược lớn, còn địa phương phải giải quyết những vấn đề cụ thể có ý nghĩa địa phương, trực tiếp cung ứng những dịch vụ công cho nhân dân một cách tốt nhất. Do vậy, trung ương nên tập trung vào xây dựng chính sách vĩ mô, pháp luật, đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất về mặt thể chế, còn mỗi địa phương được quyền chủ động, sáng tạo trong việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn được trao.
Phân quyền, phân cấp phải bảo đảm nguyên tắc việc của cấp này không được trùng lặp với cấp khác, việc của trung ương không trùng với việc của địa phương. Cần có quan niệm đúng về vị trí, vai trò, chức năng của HĐND - cơ quan quyết nghị và giám sát những loại việc được phân cấp ở địa phương, giám sát việc thực hiện Hiến pháp và pháp luật ở địa phương để có những giải pháp củng cố thiết chế dân chủ này ở các địa phương.
Về nguyên tắc, nếu địa phương hay cấp dưới đủ năng lực để tiến hành các hoạt động nhà nước nào đó có hiệu quả hơn so với trung ương, so với cấp trên thì cần mạnh dạn hơn trong việc phân cấp cho địa phương, cho cấp dưới để trung ương, cấp trên có điều kiện giải quyết các vấn đề vĩ mô, mang tính chất chiến lược cho đất nước, không mất nhiều công sức, thời gian vào những công việc mà trung ương hoặc cấp trên giải quyết ít hiệu quả. Đa dạng hóa việc tổ chức chính quyền địa phương (phân biệt giữa cơ quan chính quyền ở thành thị, nông thôn, hải đảo, vùng núi…).
Phải bảo đảm sự quản lý thống nhất từ trung ương tới cơ sở tạo ra chính
quyền thống nhất, tránh hiện tượng “không kiểm soát” được đối với sự phát triển
của địa phương, của chính quyền địa phương. Quá trình phân cấp phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa trung ương với địa phương theo chiều dọc và giữa các ngành theo chiều ngang. Giữa trung ương và địa phương, giữa các ngành và các cấp chính quyền phải luôn có sự phối hợp, giúp đỡ lẫn nhau, kiểm tra, giám sát lẫn nhau để cùng phát triển vì mục tiêu chung dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh. Việc phân cấp giữa trung ương với địa phương, giữa cấp trên với cấp dưới tất yếu sẽ dẫn đến tranh chấp về thẩm quyền, về lợi ích. Vì vậy, cần phải có cơ chế rõ ràng để giải quyết những mâu thuẫn, tranh chấp trong quá trình phân cấp.
4.2.2.2. Đổi mới tổ chức, phân định rõ chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước cấp trung ương với địa phương
Thứ nhất, phân định rõ chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước cấp
trung ương và địa phương
Cùng với việc sắp xếp lại về mặt tổ chức đơn vị hành chính thì cũng phải quy định lại nhiệm vụ quyền hạn cho chính quyền mỗi cấp. Trong giai đoạn vừa qua, các phương tiện thông tin đại chúng đã nói nhiều đến tình trạng quan liêu, ôm đồm, bao biện trong hoạt động quản lý nhà nước, nghĩa là các cơ quan cấp cao hơn có quyền giải quyết nhưng lại không có khả năng giải quyết tốt, còn các cơ quan cấp dưới là cấp sát với cuộc sống, sát với Nhân dân nhất, nắm bắt nhiều thông tin nhất nhưng lại không có thẩm quyền giải quyết. Với những quy định như vậy nên trong giai đoạn vừa qua đã có tình trạng các cơ quan, đơn vị cấp trên thường phải ủy
quyền cho cơ quan, đơn vị cấp dưới thực hiện hộ một phần những chức năng, nhiệm vụ mà họ không có điều kiện thực hiện tốt. Để tránh hiện tượng quan liêu, ôm đồm, bao biện, đồng thời giảm bớt các hiện tượng ách tắc trong việc giải quyết công việc nhà nước, phương án tốt nhất phải phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn, mạnh hơn cho địa phương (chủ yếu là những nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến việc tổ chức, thực hiện pháp luật), kết hợp chặt chẽ quản lý theo ngành và theo lãnh thổ. Phải phân định rõ vai trò, chức năng và nhiệm vụ của chính quyền địa phương các cấp phù hợp với yêu cầu đổi mới sự phân cấp quản lý hành chính giữa trung ương và địa phương, gắn với các bước phát triển của cải cách kinh tế theo hướng tinh gọn, hiệu quả và khắc phục sự chồng chéo, trùng lặp. Tăng quyền hạn, đồng thời cũng có nghĩa là tăng trách nhiệm và lợi ích cho chính quyền địa phương.
Về nguyên tắc Trung ương phải nắm các vấn đề quan trọng có ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia, dân tộc, những vấn đề chiến lược lớn, địa phương phải giải quyết những vấn đề cụ thể có ý nghĩa địa phương, trực tiếp cung cấp những dịch vụ công cho Nhân dân một cách tốt nhất. Vì vậy, Trung ương cần tập trung xây dựng chính sách vĩ mô bảo đảm sự đồng bộ, thống nhất về mặt thể chế còn mỗi địa phương phải được quyền chủ động sáng tạo thực thi nhiệm vụ được trao. Đối với nước ta hiện nay, phải tiếp tục phân quyền, phân cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương các cấp, nhất là tăng cường tính tự quản cho cơ sở để phát huy khả năng sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của Nhân dân và chính quyền cấp cơ sở. Đồng thời, nếu chính quyền địa phương có đủ năng lực để thực hiện có hiệu quả hơn nhiệm vụ nào so với Trung ương, thì cần mạnh dạn phân quyền, phân cấp quản lý cho địa phương để Trung ương tập trung giải quyết các vấn đề vĩ mô mang tính chất chiến lược cho đất nước, không mất nhiều công sức, thời gian vào những công việc mà Trung ương giải quyết ít hiệu quả. Do vậy, phải có những quy định về tính chất tự quản của đơn vị hành chính. Các đơn vị hành chính mỗi cấp được tự giải quyết một số vấn đề được nảy sinh trên địa bàn mình để tránh sự ôm đồm, bao biện của Trung ương, làm mất sự chủ động sáng tạo của chính quyền các cấp nhất là cấp cơ sở, nhằm giảm bớt sự trông
chờ ỷ lại vào cơ quan nhà nước cấp trên. Có như vậy, mới có thể tránh được nguy cơ lạm quyền, tham nhũng, lãng phí, nguy cơ vì lợi ích nhóm, trục lợi chính sách làm tổn hại cho sự phát triển kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội... Đồng thời, góp phần khắc phục được tình trạng quá tải hiện nay của Thủ tướng Chính phủ vì phải mất rất nhiều thời gian cho việc giải quyết quá nhiều công việc có tính sự vụ dẫn đến hiệu quả chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ bị hạn chế.
Như vây, việc phân quyền, phân cấp giữa các cơ quan trung ương với chính quyền địa phương là một vấn đề phức tạp vừa có tác động tích cực vừa có tác động tiêu cực đến sự phát triển đất nước. Chỉ khi nào chúng ta nhận thức đúng, hoạch định đúng và tổ chức thực hiện khoa học thì vấn đề phân quyền, phân cấp giữa trung ương với địa phương mới có tác dụng tích cực, thúc đẩy sự phát triển nhanh, bền vững của đất nước và của mỗi địa phương. Ngược lại, nếu tiến hành vội vàng, thiếu nghiên cứu, cân nhắc đầy đủ giữa lợi với hại thì việc phân cấp, phân quyền có thể gây ra những tác động tiêu cực, thậm chí có thể nguy hiểm cho sự phát triển ổn định và bền vững của đất nước.
Thư hai, đổi mới tổ chức các cơ quan nhà nước cấp trung ương và địa phương
Phải nhận thức đầy đủ và hiện thực hóa nguyên tắc:“quyền lực nhà nước là
thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước”
[35, tr.85] trong việc thực hiện quyền lực nhà nước ở tất cả các cấp của bộ máy nhà nước. Theo quy định của Điều 110, Hiến pháp 2013 thì các đơn vị hành chính được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Ngoài ra, còn có thể có đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. Hiện nay, ở nước ta các đơn vị hành chính cấp tỉnh, huyện và xã được tách ra, được thành lập thêm quá nhiều, điều này gây khó khăn cho Trung ương, cho Chính phủ trong quản lý, điều hành ở tầm quốc gia. Đồng thời, với chủ trương chia tách nên số lượng các Bộ và cơ quan ngang Bộ trong Chính phủ nước ta khá nhiều nếu so sánh tương quan với các nhà nước khác có quy mô và dân số tương đương
với Việt Nam càng làm cho việc quản lý hành chính nhà nước của Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ gặp nhiều khó khăn. Với quá nhiều đầu mối trực thuộc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ làm cho hoạt động chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ gặp rất nhiều khó khăn. Tình trạng không quản lý được hoặc quản lý lỏng lẻo trên các lĩnh vực diễn ra khá phổ biến ở đất nước ta thời gian qua.
Do vậy, cần phải: “Cơ cấu lại bộ máy Chính phủ theo hướng giảm các đầu mối, phù
hợp với yêu cầu đổi mới chức năng, nhiệm vụ. Cơ cấu lại các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước các cấp,...” [34, tr.254]. Cụ thể cần phải:
Nghiên cứu cải cách theo hướng phải giảm bớt các Bộ, cơ quan ngang Bộ, tổ
chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, bảo đảm tinh gọn và hợp lý. Từ đó, “Xác định
rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang
Bộ” [35, tr.249]. Đồng thời, phải giảm bớt các đơn vị hành chính cấp tỉnh bằng việc
phân định lại các đơn vị hành chính cấp tỉnh theo hướng sát nhập một số tỉnh nhỏ có
sự gắn kết chặt chẽ với nhau một cách hợp lý, trên tinh thần đó cần: “Điều chỉnh cơ
cấu chính quyền địa phương cho phù hợp với những thay đổi chức năng, nhiệm vụ. Phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị để tổ
chức bộ máy cho phù hợp” [34, tr.254]. Đồng thời, phải đổi mới tổ chức hoạt động
chính quyền địa phương theo hướng: “Nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND và
UBND các cấp, đảm bảo quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp. Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo” [35, tr.251].
Việc sát nhập các đơn vị hành chính thành những đơn vị hành chính lớn hơn cần được nghiên cứu kỹ càng, trong đó không chỉ chú trọng đến vấn đề quản lý hành chính nhà nước mà còn phải chú ý đến tính đặc thù của mỗi địa phương như cơ cấu dân cư, điều kiện dân trí, cơ sở hạ tầng giao thông, thông tin, liên lạc hiện và sự phát triển kinh tế - xã hội (thành thị, nông thôn, miền núi, đồng bằng, hải đảo…). Đồng thời, phải tính đến sự cân đối hài hòa giữa các đơn vị hành chính tránh trường hợp có một số đơn vị hành chính quá nhỏ trong điều kiện hiện nay cùng với sự phát triển về số lượng các đơn vị hành chính thì các cơ quan chính quyền địa phương
được thành lập ngày càng nhiều đội ngũ cán bộ công chức ngày một đông trong khi hiệu quả hoạt động không cao chế độ công chức hiện nay nặng tính bao cấp nên chưa phát huy hết được trí tuệ của cán bộ. Chế độ quản lý công chức theo biên chế chưa tính đến việc làm cụ thể của từng vị trí làm cho tổng biên chế ngày càng lớn dẫn đến tăng chi thường xuyên, khó cải cách tiền lương. Trong trường hợp vẫn giữ nguyên các đơn vị hành chính các cấp như hiện nay để tránh sự xáo trộn về nhân sự và địa giới hành chính, có thể thành lập thêm cấp hành chính trung gian có tính chất
vùng (khu vực) để chỉ đạo trực tiếp các tỉnh “khắc phục tình trạng chia cắt, khép
kín theo địa giới hành chính tỉnh và Chính phủ” [34, tr.224], Thủ tướng Chính phủ
sẽ chỉ đạo các địa phương thông qua các cơ quan hành chính vùng (khu vực). Thực tế hiện nay bên ngành Toà án thì Toà án nhân dân tối cao vẫn phải đặt trụ sở tại các khu vực khác nhau để giải quyết các công việc một cách kịp thời và hiệu quả. Chẳng hạn, có thể chia đất nước thành 6 khu vực và thành lập các cơ quan hành chính khu vực (không thành lập HĐND) để tiện cho cả địa phương và trung ương trong quản lý hành chính.
Khi các đầu mối trực thuộc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ít đi thì đội ngũ những người giúp việc cho Thủ tướng sẽ giảm đi đáng kể và Thủ tướng có điều kiện điều hành, chỉ đạo một cách trực tiếp và tốt hơn. Đồng thời, phải chú ý việc quản lý của các Bộ đối với địa phương chỉ là quản lý theo ngành, theo lĩnh vực, còn việc điều hành, quản lý, chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, với Chủ tịch các đơn vị hành chính nói trên là theo đơn vị hành chính lãnh thổ.