Chƣơng 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
4.1. Phƣơng hƣớng tiếp tục hoàn thiện bộ máy Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam hiện
Nam hiện nay trên cơ sở tham khảo những giá trị của lý thuyết phân quyền
Hiện nay, Nhân dân ta dưới sự lãnh đạo của Đảng đang từng bước xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Chỉ khi có một nhà nước như vậy chúng ta mới có thể phát huy được quyền làm chủ của Nhân dân, bảo đảm quyền sống, quyền được làm việc, được lao động và học tập, được đảm bảo an ninh - trật tự và an toàn xã hội, nó ảnh hưởng tới sự lành mạnh của nền dân chủ, tới cuộc sống và số phận của từng người dân, tới xu hướng phát triển của toàn xã hội. Xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN là để phát huy quyền làm chủ của người dân trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong nhà nước đó, dân chủ được đảm bảo bằng pháp luật, dân chủ đi đôi với kỷ cương, trật tự, được thể chế hóa thành pháp luật, trong khuôn khổ của pháp luật. Nhà nước pháp quyền XHCN biểu hiện trực tiếp sức mạnh của hệ thống chính trị dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Đó là một nhà nước đại diện cho quyền lực chân chính của Nhân dân,
một tổ chức dựa trên nền “dân chủ” vì “dân chủ” và do đó bằng “pháp luật” vì
“công lý”. Đồng thời, do yêu cầu khách quan của sự nghiệp đổi mới toàn diện đất nước và hội nhập quốc tế, của phát huy dân chủ, quản lý nhà nước bằng pháp luật, và xuất phát từ đặc điểm của thời đại với xu thế toàn cầu hóa đòi hỏi phải tiếp tục đẩy mạnh cải cách bộ máy nhà nước bảo đảm cho nhà nước trong sạnh, có hiệu lực để giải quyết có hiệu quả các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Trên cơ sở quán triệt các quan điểm cơ bản của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về tổ chức bộ máy nhà nước và tham khảo kinh nghiệm tổ chức bộ máy nhà nước của các nước trên thế giới và nhất là tham khảo, vận dụng những giá trị hợp lý của lý thuyết phân quyền, bộ máy Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đang ngày càng đựoc hoàn thiện. Những giá trị hợp lý của lý thuyết phân
quyền đã gợi mở nhiều vấn đề mang tính nguyên tắc, khách quan trong quá trình tìm kiếm mô hình dân chủ và thiết lập các yếu tố nền tảng của văn minh chính trị. Tuy nhiên, có thể thấy rằng những giá trị hợp lý của lý thuyết phân quyền vẫn chưa được nghiên cứu, tham khảo một cách đầy đủ nên phân công quyền lực giữa các cơ quan nhà nước còn nhiều bất cập, không rõ ràng về thẩm quyền đã dẫn đến sự chồng chéo giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp cấp trung ương và giữa các cơ quan cấp trung ương với địa phương trong việc thực thi quyền lực. Đồng
thời, chúng ta chưa kế thừa và thiết lập được cơ chế “kiểm soát” quyền lực hữu
hiệu ngay trong bộ máy nhà nước. Do đó, cần:
Xác định rõ cơ chế phân công, phối hợp thực thi quyền lực nhà nước, nhất là cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trên cơ sở quyền lực nhà nước là thống nhất; xác định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của mỗi quyền. Đồng thời, quy định rõ hơn cơ chế phối hợp trong việc thực hiện và kiểm soát các quyền ở các cấp chính quyền. Tiếp tục phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương [37, tr.176].
Vì vậy, để hoàn thiện bộ máy nhà nước ta trong thời gian tới cần tiếp tục tham khảo những giá trị hợp lý của lý thuyết phân quyền, tập trung vào các nội dung cơ bản sau:
Thứ nhất, tiếp tục đổi mới tư duy của Đảng Cộng sản Việt Nam về Nhà nước
pháp quyền theo hướng tham khảo một cách hợp lý các giá trị của lý thuyết phân quyền
Việc Đảng ta đã thừa nhận “có sự phân công , phối hợp và kiểm soát” trong
tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước là một bước tiến về nhận thức lý luận. Chính nhờ vào quan điểm này mà bộ máy nhà nước ta qua cải cách và đổi mới ngày càng được củng cố và hoàn thiện hơn về tổ chức và hoạt động quyền lực. Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo Nhà nước và xã hội trong bối cảnh phát triển nền kinh tế thị trường, xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế, do vậy đòi hỏi đặt ra là phải đổi mới phương thức lãnh đạo, phương thức cầm quyền của Đảng,
nâng cao năng lực lãnh đạo và năng lực cầm quyền đáp ứng yêu cầu mới, vừa bảo đảm vai trò lãnh đạo của Đảng theo phương thức mới, thúc đẩy sự phát triển của đất nước, vừa bảo đảm ổn định chính trị, củng cố niềm tin của Nhân dân vào sự lãnh đạo của Đảng. Đây là một nhiệm vụ nặng nề và khó khăn, đòi hỏi rất cao về bản lĩnh và trí tuệ của Đảng. Do đó, cần:
Tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo, nâng cao năng lực cầm quyền của Đảng trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam bằng việc định hướng về tổ chức bộ máy nhà nước. Tiếp tục làm sáng tỏ về lý luận và thực tiễn mô hình tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị, trong đó Đảng vừa là một bộ phận vừa là người lãnh đạo hệ thống. Tiếp tục nghiên cứu làm sáng tỏ chức năng, nhiệm vụ và tổ chức, hoạt động của các cơ quan, thiết chế nhà nước (Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, các cơ quan tư pháp, HĐND và UBND các cấp); vấn đề phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; vấn đề phân cấp, phân quyền giữa trung ương với địa phương.
Đảng là một tổ chức chính trị nằm trong hệ thống chính trị, hơn nữa là “hạt
nhân” lãnh đạo của hệ thống chính trị nên Đảng cũng có quyền lực chính trị nhưng Đảng không trực tiếp thực thi quyền lực Nhà nước. Vì vậy, tiếp tục nghiên cứu xác định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của Đảng đối với Nhà nước, mối quan hệ giữa lãnh đạo của Đảng và quản lý của Nhà nước; hoàn thiện quy chế phối hợp giữa tổ chức Đảng với cơ quan, tổ chức nhà nước ở các cấp, với Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội.
Tiếp tục đổi mới nội dung, phương thức lãnh đạo của Đảng trong lĩnh vực xây dựng nhà nước, xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật, xây dựng các đoàn thể chính trị - xã hội. Lãnh đạo cơ quan nhà nước thể chế hoá đường lối, quan điểm, chủ trương, chính sách của Đảng thành Hiến pháp, pháp luật, kế hoạch, các chương trình công tác lớn của Nhà nước.
Thứ hai, tập trung lãnh đạo việc hoàn thiện cơ chế phân công, phối hợp và
Từ tư duy lý luận về quyền lực nhà nước thống nhất, về yêu cầu phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các nhánh quyền lực trong tổ chức bộ máy nhà nước và chỉ đạo thể chế hóa thành các quy định, cụ thể trong Hiến pháp. Bộ máy nhà nước ta tổ chức theo quy định của Hiến pháp 2013 không theo nguyên tắc phân quyền, nhưng có sự tham khảo những giá trị hợp lý của lý thuyết phân quyền:
“Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa
các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư
pháp” (Điều 2) [56]. Việc xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước ta theo quy
định của Hiến pháp 2013 đã rõ nét hơn, rành mạch hơn đối với các cơ quan nhà nước cấp trung ương trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, đã được quy định cụ thể trong các Điều 69, Điều 94, Điều 102 đó là: Quốc hội thực hiện quyền lập pháp; Chính phủ thực hiện quyền hành pháp; Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Sự phân công rõ ràng về tính chất và phạm vi quyền lực của mỗi loại cơ quan công quyền cũng là đòi hỏi việc thực hiện quyền lực nhà nước phải có giới hạn [56]. Đồng thời, cũng phản ánh tư duy đổi mới về kiểm soát quyền lực nhà nước được khẳng định trong Văn kiện của Đại hội XI của
Đảng: “kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập
pháp, hành pháp, tư pháp” [35, tr.85].
Kiểm soát quyền lực nhà nước được thực hiện đồng thời với nguyên tắc phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Điều này hàm chứa nội dung mỗi cơ quan trong việc thực thi quyền lực nhà nước đều phải chịu sự kiểm soát lẫn nhau bằng các quyền cụ thể do pháp luật quy định, đồng thời, mỗi cơ quan đều có trách nhiệm thực hiện đúng phạm vi quyền lực của mình, không xâm lấn, không lạm quyền. Tuy nhiên, sự phân công, phối hợp, kiểm soát đặt trong nguyên tắc thống nhất quyền lực được xác định trong Hiến pháp 2013 cũng khác với kiềm chế, đối trọng của nguyên tắc phân chia quyền lực theo lý thuyết phân
quyền. Sự khác biệt đó được thể hiện qua việc chúng ta tiếp tục khẳng định: “Quốc
hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao
còn thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước và quyền quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước.
“Hoàn thiện cơ cấu tổ chức của Chính phủ, xác định rõ hơn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực
hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội” [37, tr.40]. Với chức
năng thực hiện quyền hành, Chính phủ không chỉ có nhiệm vụ tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết, pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia; xây dựng và tổ chức thực hiện chế độ công vụ; quản lý nhà nước về cán bộ, công chức, viên chức; thống nhất quản lý việc xây dựng, phát triển nền kinh tế quốc dân, công tác quốc phòng - an ninh và đối ngoại… mà còn phải chủ động hoạch định chính sách như đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Uỷ ban
thường vụ Quốc hội. Do đó, tiếp tục: “Đẩy mạnh thực hiện Chương trình tổng thể
cải cách hành chính nhà nước theo hướng xây dựng nền hành chính dân chủ, hiện đại, chuyên nghiệp, năng động phục vụ Nhân dân, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả. Hoàn thiện thể chế hành chính dân chủ - pháp quyền, quy định trách nhiệm và cơ chế giải trình của các cơ quan nhà nước” [37, tr.178].
Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam và thực hiện quyền tư pháp, có nhiệm vụ bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Các nguyên tắc về tổ chức, hoạt động của Tòa án nhân dân được bổ sung như nguyên tắc tranh tụng tại phiên tòa, chế độ xét xử sơ thẩm và phúc thẩm
được bảo đảm. “Tiếp tục xã hội hoá một số hoạt động tư pháp và bổ trợ tư pháp
có đủ điều kiện” [37, tr.179].
Viện Kiểm sát nhân dân “thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư
pháp; được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức Toà án; tăng cường trách nhiệm công tố trong hoạt động điều tra” [37, tr.179] góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất, bảo vệ pháp luật, quyền con người, quyền công dân, bảo vệ lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá
nhân. Viện Kiểm sát nhân dân vừa là bên buộc tội, nhưng đồng thời còn có trách nhiệm chống làm oan người vô tội, phát hiện và xử lý kịp thời các vi phạm trong hoạt động tư pháp.
Tuy nhiên, cần phải thừa nhận rằng, cho dù đã tham khảo những giá trị hợp lý trong lý thuyết phân quyền, thì nguyên tắc vận hành trong tổ chức bộ máy nhà
nước “thống nhất” ở nước ta vẫn phản ánh bản chất của nguyên tắc “tập quyền”.
Để nguyên tắc “phân công, phối hợp và kiểm soát” trong thực thi quyền lực nhà
nước phát huy hiệu quả thật sự nhất định tổ chức bộ máy nhà nước pháp quyền cần phải hướng tới sự phân quyền phân định rõ hơn chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp. Các cơ quan này phải nằm trong mối liên hệ chặt chẽ với nhau, tác động lẫn nhau, kiềm chế và kiểm soát lẫn nhau hợp thành một thể thống nhất. Đồng thời, khi nói quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay là thống nhất, thì đó là thống nhất của quyền lực nhà nước, nghĩa là các cơ quan và nhánh quyền lực khác nhau như những bộ phận cấu thành hệ thống, tạo nên một chỉnh thể quyền lực và tạo nên sức mạnh chung. Sự thống nhất quyền lực nhà nước trong một bản chất, mục tiêu, ý chí, ở sự đồng bộ, đồng thuận và hợp trội của chỉnh thể phức hợp quyền lực và chính Hiến pháp và luật pháp thể hiện vai trò pháp quyền chi phối và thể hiện sự thống nhất đó trên cơ sở quyền lực của Nhân dân, chứ không phải chỉ ở mục tiêu chính trị và cũng không phải ở Quốc
hội. Quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng về mặt kết cấu và chức năng lại phải
phân công, phân quyền và tất yếu từ đó sinh ra cơ chế hợp tác và trong sự kiểm soát, chế ước lẫn nhau. Phân công, phân quyền, hợp tác và kiềm chế - kiểm soát lẫn nhau là ba mặt, ba chức năng khác nhau không bỏ một mặt, một chức năng nào, nhưng lại ràng buộc và bổ sung cho nhau. Chính từ đó, chúng mới tạo nên tính thống nhất trong chỉnh thể hệ thống và bảo vệ được sức sống của nó, chống sự tha hóa quyền lực từ bên trong. Điều này, xét đến cùng là chung cho mọi Nhà nước pháp quyền. Chỉ có điều ở nước ta, không có đối kháng trong quyền lực nhà nước, còn đối với Nhà nước pháp quyền tư sản thì sự thống nhất ở đây bao hàm sự đối lập
- đối kháng nhất định giữa ba quyền lực khi đại biểu cho các tập đoàn thống trị khác nhau nhưng với danh nghĩa của Nhân dân.
Nếu như nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát được xem là cơ sở kỹ thuật - pháp lý trong việc tổ chức và hoạt động của quyền lực nhà nước ở trung ương, thì việc xác định rõ ràng địa vị pháp lý của từng loại cơ quan là điều cốt lõi. Từ thủ tục, trình tự hình thành cơ cấu tổ chức của các cơ quan lập pháp - hành pháp - tư pháp; thẩm quyền và trách nhiệm, quy chế hoạt động đến các mối liên hệ, xác định sự hợp tác, tác động qua lại và đối trọng, kiềm chế, giám sát giữa các cơ quan này, nhất thiết phải được luật định rõ ràng và thể chế hoá cụ thể, rõ ràng bằng các văn bản hướng dẫn nhằm hoàn thiện bộ máy nhà nước ta.
Thứ ba, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện cơ chế phân công, phối hợp và kiểm
soát giữa các cơ quan nhà nước cấp trung ương với địa phương
Văn kiện Đại hội XI của Đảng yêu cầu: “Thực hiện phân cấp hợp lý cho
chính quyền địa phương đi đôi với nâng cao chất lượng quy hoạch và tăng cường
thanh tra, kiểm tra, giám sát của trung ương” [35, tr.53]. Yêu cầu trên, được Hiến