Chƣơng 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
3.2. Thực tiễn tham khảo những giá trị của lý thuyết phân quyền trong xây dựng và
xây dựng và hoàn thiện bộ máy Nhà nƣớc Việt Nam từ 1945 đến nay
Tư tưởng phân quyền kể từ khi ra đời cho đến khi được S. Montesquieu nâng
lên thành học thuyết phân quyền trong thời kỳ Khai sáng đã trở thành đặc trưng “không
thể thiếu” của tổ chức quyền lực nhà nước ở nhiều quốc gia trên thế giới. Mặc dù lý
thuyết phân quyền còn có những hạn chế nhất định, nhưng phân quyền là tư tưởng tiến bộ trong xây dựng một nhà nước dân chủ, đáp ứng yêu cầu xây dựng một nhà nước dân chủ mà ta đang hướng tới. Do đó, chúng ta không thể không tham khảo những giá trị hợp lý của lý thuyết phân quyền. Tuy nhiên, mô hình tổ chức và hoạt động của nhà nước ở các nước XHCN không vận dụng nguyên tắc phân quyền và Việt Nam cũng không là ngoại lệ. Trong những năm thực hiện cơ chế tập trung, quan liêu,
bao cấp trước đây, chúng ta không tham khảo lý thuyết phân quyền và “phân quyền”
chưa bao giờ được thừa nhận là một trong những nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta cho nên lý thuyết phân quyền đối với chúng ta là rất xa lạ, hầu như không biết hoặc biết rất ít về lý thuyết này. Tuy vậy, thực tế tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta từ khi ra đời cho đến nay vẫn thể hiện một số điểm
tương tự trong lý thuyết phân quyền như “sự phân định” các chức năng giữa cơ
quan lập pháp, hành pháp, tư pháp và giữa các cơ quan cấp trung ương với cấp địa
phương. Ngoài ra, còn tồn tại một cơ chế “kiểm soát” trong hoạt động giữa các cơ
quan nhà nước … Tất cả những điều đó được thể hiện trong Hiến pháp - đạo luật gốc, đạo luật cơ bản về tổ chức bộ máy nhà nước.
3.2.1. Tổ chức bộ máy Nhà nước Việt Nam từ 1945 đến 1992
Sự ra đời của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa theo quy định của Hiến pháp 1946, khẳng định quyền làm chủ thực sự của nhân dân, đồng thời đánh dấu chấm dứt sự tồn tại của chế độ quân chủ. Hiến pháp 1946 là bản Hiến pháp dân chủ đầu tiên ở vùng Đông Nam Á , không chọn nguyên mẫu cách tổ chức quyền lực của bất kỳ nhà nước nào mà có cách tiếp cận khá toàn diện cả về khía cạnh chính trị và khía cạnh kỹ thuật trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước. Theo cách tổ chức bộ máy nhà nước có thể thấy các quy định về tổ chức bộ máy nhà nước nghiêng hẳn theo mô hình phân quyền về khía cạnh kỹ thuật. Mặc dù không khẳng định phân quyền như là một nguyên tắc cơ bản nhưng tinh thần của nó được thể hiện trong nhiều điều khoản đề cập đến việc phân quyền và sự kiểm soát lẫn nhau giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Khi đề cập đến sự phân quyền giữa các nhánh quyền lực, tại Điều 22 quy định các chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp do ba cơ quan là Nghị viện nhân dân (cơ quan lập pháp), Chính phủ (cơ quan hành pháp) và Tòa án (cơ quan tư pháp) thực hiện [54]. Cụ thể:
Nghị viện nhân dân: là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ
Cộng hòa, đại diện cho toàn dân do nhân dân trực tiếp bầu ra với nhiệm kỳ 3 năm. Thẩm quyền của Nghị viện nhân dân gồm: lập pháp, biểu quyết ngân sách, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, chuẩn y hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài, bầu Chủ tịch nước, quyết định vấn đề tuyên chiến và có thể tuyên bố tự giải tán; xem xét bãi miễn một Nghị viện; phê chuẩn việc chọn Thủ tướng của Chủ tịch nước, việc lựa chọn các Bộ trưởng của Thủ tướng (cả Thủ tướng và Bộ trưởng đều phải là Nghị viện). Nghị viện có quyền kiểm soát, phê bình Chính phủ và có quyền yêu cầu sửa đổi Hiến pháp.
Như vậy, các quy định về cách thức tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn của Nghị viện rất ngắn gọn, song đã thể hiện một số nét cơ bản giống với Nghị viện của các nước trên thế giới như: hình thành bằng con đường bầu cử trực tiếp với nhiệm kỳ nhất định; có cơ cấu đại diện cho các đảng phái chính trị khác nhau; là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, cơ quan có quyền lập pháp, có quyền yêu cầu sửa
đổi Hiến pháp, tổ chức ra Chính phủ, phê chuẩn hoạt động, bỏ phiếu tín nhiệm và kiểm soát Chính phủ.
Chính phủ: là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc (hành chính ở đây
được hiểu tương tự như hành pháp ngày nay). Cơ cấu của Chính phủ gồm có: Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước và Nội các (Nội các có Thủ tướng, Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng).
Chính phủ có các quyền hạn như: thi hành các luật và quyết nghị của Nghị viện; đề nghị các dự luật trước Nghị viện và dự án sắc luật trước Ban Thường vụ. Trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt thì Chính phủ có quyền bãi bỏ mệnh lệnh và nghị quyết của cơ quan cấp dưới nếu cần; bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ quan hành chính hoặc chuyên môn, thi hành luật động viên và mọi phương sách cần thiết để giữ gìn đất nước; lập dự án ngân sách hàng năm. Mỗi sắc lệnh của Chính phủ thì bên cạnh chữ ký của Chủ tịch nước phải có chữ ký của một Bộ trưởng và chính người tiếp ký ấy mới phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện về hậu quả pháp lý của văn bản đó. Bộ trưởng chỉ chịu trách nhiệm cá nhân mà không chịu trách nhiệm liên đới trước Nghị viện nên chỉ Bộ trưởng nào không được Nghị viện tín nhiệm thì mới phải từ chức và Nội các không phải từ chức tập thể trong trường hợp Bộ trưởng bị mất tín nhiệm. Thủ tướng là người đứng đầu, điều hành Chính phủ và chịu trách nhiệm trước Nghị viện về mọi hoạt động của nó. Thủ tướng và Nội các có thể bị đặt vấn đề tín nhiệm trước Nghị viện khi Ban Thường vụ hoặc 1/4 tổng số Nghị viện đặt vấn đề ấy. Trong vòng 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước có quyền đưa vấn đề đó ra thảo luận lại. Sau cuộc biểu quyết lần hai mà vẫn bị mất tín nhiệm thì Nội các phải từ chức. Các Bộ trưởng phải trả lời chất vấn của Nghị viện hoặc Ban Thường vụ.
Chủ tịch nước là người của Nghị viện do Nghị viện bầu ra với nhiệm kỳ 5 năm và phải được 2/3 tổng số Nghị viện bỏ phiếu thuận, nếu bỏ phiếu lần đầu mà không đủ số phiếu thì lần thứ hai sẽ theo đa số tương đối. Quyền hạn và nhiệm vụ của Chủ tịch nước: chọn Thủ tướng trong Nghị viện để đưa ra Nghị viện biểu quyết, thay mặt cho nhà nước trong các mối quan hệ đối nội và đối ngoại, tổng chỉ huy
quân đội, chỉ định hoặc cách chức các tướng soái trong lục quân, không quân, hải quân, ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng, nhân viên Nội các và các nhân viên các cấp thuộc cơ quan Chính phủ, chủ tọa Hội đồng Chính phủ, Chủ tịch nước phải ban bố các đạo luật mà Nghị viện đã quyết định chậm nhất là 10 ngày sau khi nhận được thông tri. Nhưng trong thời gian ấy, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại, và sau khi thảo luận lại, nếu Nghị viện vẫn ưng chuẩn thì Chủ tịch nước phải ban bố. Chủ tịch nước được hưởng đặc quyền là không phải chịu một trách nhiệm nào trừ khi phạm tội phản quốc. Mỗi khi truy tố Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước hay một nhân viên Nội các về tội phản quốc, Nghị viện sẽ lập một Tòa án đặc biệt để xét xử. Việc bắt bớ và truy tố trước Tòa án một nhân viên Nội các về thường tội phải có sự ưng thuận của Hội đồng Chính phủ.
Như vậy, Chủ tịch nước vừa đứng đầu quốc gia, vừa trực tiếp chỉ đạo các hoạt động của Chính phủ. Chức năng nguyên thủ quốc gia nhập lại với chức năng hành pháp và Chủ tịch nước là người thực sự nắm quyền hành pháp.
Cơ quan tư pháp: thuộc về hệ thống tòa án, bao gồm: Tòa án tối cao, các tòa
án phúc thẩm, các tòa đệ nhị cấp và sơ cấp.
Thẩm phán do Chính phủ bổ nhiệm, khi xét xử, Thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp. Bằng quy định này, đã tạo ra sự độc lập khá cao cho Tòa án - một đặc tính cần có của tư pháp và đây cũng là một trong những điểm mạnh của lý thuyết phân quyền.
Tuy nhiên, chức năng, thẩm quyền và quan hệ giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp của bộ máy nhà nước được xây dựng theo tinh thần Hiến pháp 1946 không hoàn toàn độc lập mà có quan hệ chặt chẽ.
Cơ quan lập pháp tham gia thành lập cơ quan hành pháp và phối hợp với nó qua việc bầu Chủ tịch nước, phê chuẩn sự lựa chọn Thủ tướng của Chủ tịch nước và sự lựa chọn Bộ trưởng của Thủ tướng.
Cơ quan lập pháp có thể giám sát, chi phối và kiềm chế hành pháp bằng các hình thức như biểu quyết các dự luật, sắc luật và ngân sách do Chính phủ đệ trình,
chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài, chất vấn các thành viên của Chính phủ, truy tố và xét xử Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước hay một nhân viên Nội các khi họ phạm tội phản quốc, lật đổ Chính phủ qua việc biểu quyết tín nhiệm; Ban Thường vụ có quyền kiểm soát và phê bình Chính phủ.
Ngược lại, cơ quan hành pháp có thể kiềm chế lập pháp qua việc Chủ tịch nước có thể yêu cầu Nghị viện thảo luận lại dự luật mà nó đã thông qua; Chính phủ có quyền bắt giam và xét xử các Nghị viện phạm tội khi có sự đồng ý của Nghị viện hoặc của Ban Thường vụ, nếu họ phạm pháp quả tang thì Chính phủ có quyền bắt giam ngay nhưng phải thông báo cho Ban Thường vụ chậm nhất là sau 24 giờ. Tuy nhiên, Chính phủ không có quyền giải tán Nghị viện trước thời hạn mà chỉ Nghị viện mới có quyền tuyên bố tự giải tán. Quan hệ giữa hành pháp với tư pháp thể hiện qua việc Chính phủ có quyền bổ nhiệm Thẩm phán và Tòa án, có quyền truy tố và xét xử nhân viên Nội các về thường tội.
Như vậy, ngay từ ngày đầu bộ máy Nhà nước Việt Nam đã được xây dựng
theo mô hình một nhà nước hiện đại với tư tưởng mang là “thực hiện chính quyền
mạnh mẽ và sáng suốt của Nhân dân”. Trên cơ sở kế thừa những thành tựu tổ chức
nhà nước của các nước tiên tiến cũng như vận dụng nhưng giá trị hợp lý của lý thuyết phân quyền, tổ chức bộ máy Nhà nước Việt Nam không máy móc áp dụng nguyên mẫu mô hình tổ chức bộ máy nhà nước nào mà tham khảo những nguyên lý cơ bản về phân công quyền lực ở khía cạnh kỹ thuật tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước và tiếp biến những giá trị truyền thống dân tộc. Tham khảo Hiến pháp của các nước, chắt lọc quan điểm lập hiến và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước của Mỹ, Anh, Pháp, Liên Xô ... để xây dựng một bộ máy Nhà nước pháp quyền phù
hợp với thực tiễn của Việt Nam: “Chế độ tập quyền và phân công rất thích hợp để
có thể ứng phó mau lẹ với thời cuộc luôn luôn biến chuyển”, “Chính thể của nước
Việt Nam là chính thể tập quyền và phân công rõ ràng” [138, tr.105].
Đến Hiến pháp 1959, nguyên tắc “tập trung dân chủ” được khẳng định với tư
Quốc hội: phạm vi quyền lực của nó được tăng cường hơn nhiều so với Nghị viện nhân dân được xây dựng theo tinh thần bản Hiến pháp 1946, phạm vi của quyền lập pháp cũng được mở rộng hơn. Cụ thể:
Quốc hội được quy định là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, cơ quan duy nhất có quyền lập pháp. Quốc hội có toàn quyền làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; giám sát việc thi hành Hiến pháp, làm luật, quyết định chiến tranh và hòa bình,… Khi xảy ra chiến tranh hoặc các trường hợp bất thường khác, Quốc hội có thể quyết định kéo dài nhiệm kỳ của mình và những biện pháp cần thiết để bảo đảm hoạt động của nó và của đại biểu Quốc hội. Quốc hội có thể định cho mình những quyền hạn cần thiết khác ngoài quy định của Hiến pháp, có thể quyết định thành lập Tòa án đặc biệt khi cần xét xử những vụ án đặc biệt. Giữa Quốc hội và Ủy Ban Thường vụ Quốc hội cũng có sự phân chia quyền lực. Quốc hội bầu Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Còn Ủy Ban Thường vụ Quốc hội bổ nhiệm hoặc bãi miễn Phó Chánh án, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao và Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
Chủ tịch nước: là người thay mặt cho nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa về
mặt đối nội và đối ngoại. Chủ tịch nước không còn là một thành viên của Chính phủ nữa mà là một cơ cấu riêng, tức là chức năng nguyên thủ quốc gia được tách
khỏi chức năng hành pháp. Chủ tịch nước “không còn nhiều quyền hạn” như theo
quy định của Hiến pháp 1946, song Chủ tịch nước vẫn có quyền hành pháp tượng trưng thông qua quyền tham dự và chủ tọa các phiên họp của Hội đồng Chính phủ khi xét thấy cần thiết.
Hội đồng Chính phủ: “là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, và là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa” (Điều 71) [54]. Tính chất hành pháp tối cao trong hoạt động của Hội đồng Chính phủ được thể hiện qua những nhiệm vụ, quyền hạn như lãnh đạo công tác của các Bộ, các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ và Ủy ban hành chính các cấp; Ban bố các Nghị định, Nghị quyết, Chỉ thị và kiểm tra việc thi hành
các văn bản đó, chấp hành kế hoạch kinh tế và ngân sách nhà nước, quản lý nội thương, ngoại thương, công tác văn hóa - xã hội, công tác đối ngoại…
Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân:
Tòa án nhân dân thực hiện chức năng xét xử. Sự tập trung quyền lực vào cơ quan đại diện thể hiện ở chỗ các Thẩm phán là do các cơ quan đại diện bầu ra. Tòa án phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước cơ quan đại diện cùng cấp. Điều này đã làm giảm sự độc lập của Tòa án, song đã cố gắng khắc phục điều đó bằng quy
định: “Khi xét xử, Tòa án nhân dân có quyền độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”.
Đối với Viện kiểm sát nhân dân cũng khá giống Viện kiểm sát nhân dân các nước XHCN khác có chức năng chính là đảm bảo tính thống nhất và tăng cường pháp chế. Song trong chừng mực nhất định, nó còn có tác dụng tăng cường sự kiềm
chế và kiểm soát quyền lực nhà nước vì Viện kiểm sát nhân dân “có quyền kiểm
sát” việc tuân thủ pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, các cơ
quan nhà nước địa phương, các nhân viên nhà nước và công dân. Ngoài ra, cơ quan này còn được xác định là cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước: cơ chế tự kiểm tra, vì Viện kiểm sát và Tòa án cùng là cơ quan tư pháp, song Viện kiểm sát lại có quyền kiểm tra, giám sát hoạt động của Tòa án thông qua chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp. Vì vậy, Viện kiểm sát đã xác lập địa vị độc lập khá cao, nó chỉ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội hoặc trước Viện kiểm sát cấp trên mà không