Chƣơng 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.2. Phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nƣớ cở một số quốc gia điển hình
2.2.4. Mô hình phân quyền trong tổ chức bộ máy Nhà nước Trung Quốc
Mô hình Nhà nước Trung Quốc được xác định đầu tiên trong “Cương lĩnh chung” do Hội nghị hiệp thương năm 1949 thông qua, xác định Nhà nước Trung Quốc mới là Nhà nước chuyên chính Dân chủ nhân dân và Đảng Cộng sản Trung Quốc là Đảng có vị trí chấp chính, lãnh đạo chính quyền nhà nước. Dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc đã hình thành nên thể chế quản lý nhà nước tập quyền cao. Thể chế này được được gọi là thể chế quản lý tập quyền Đảng - Nhà nước (Party - State System), có đặc trưng tập quyền trên ba phương diện:
Một là, tập quyền chính đảng, kết cấu tổ chức thể hiện hình kim tự tháp, tổ chức đảng kiểm soát cao độ quyền lực nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp, quân đội).
Hai là, trung ương tập quyền (tỉnh, thành, khu tự trị do chính quyền địa phương quản lý, nhưng hệ thống quyền lực địa phương chỉ là sự kéo dài của hệ thống quyền lực trung ương). Chính phủ trung ương có quyền chi phối tuyệt đối trên các phương diện nhân sự, tài chính, vật tư..., thậm chí có quyền quyết sách trong xử lý các sự vụ có liên quan đến địa phương.
Ba là, tập quyền nhà nước, trên phương diện quan hệ giữa nhà nước và xã hội, các cơ quan quyền lực và bộ, ngành dùng danh nghĩa nhà nước để tập trung kiểm soát các sự vụ chủ yếu trong tất cả các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, còn các sự vụ dân sinh như giáo dục, nhà ở, y tế chữa bệnh, bảo hiểm xã hội thì chủ yếu do doanh nghiệp nhà nước và các ban, ngành chính quyền phụ trách, các lực lượng xã hội như doanh nghiệp tư nhân, tổ chức dân sự chỉ là yếu tố “bổ sung”.
Tuy nhiên, trên thực tế qua mỗi giai đoạn lịch sử khác nhau thì mô hình đó có những thay đổi, biến dạng nhất định. Từ cải cách đến nay, tổ chức bộ máy nhà nước Trung Quốc đã tham khảo các giá trị phù hợp của lý thuyết phân quyền để xây
dựng mô hình nhà nước “mang đặc sắc Trung Quốc”, trong đó vừa đảm bảo thống
nhất và tập trung quyền lực nhà nước dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc, vừa tăng cường sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan, các cấp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Chính vì vậy, từ khi cải cách đến nay, chế độ Đại hội đại biểu nhân dân không ngừng hoàn thiện và phát triển; chế độ hiệp thương chính trị và hợp tác đa đảng dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng
sản Trung Quốc được khôi phục và ngày càng hoàn thiên; coi trọng việc cải cách chế độ lãnh đạo của Đảng;.... Tổ chức bộ máy nhà nước Trung Quốc được thể hiện: Về hình thức chính thể nhà nước, Trung Quốc tổ chức theo hình thức Cộng hòa Dân chủ nhân dân, bao gồm: cơ quan quyền lực lập pháp (Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc), Chủ tịch nước, cơ quan hành pháp (Quốc Vụ viện), cơ quan tư pháp (Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân).
Đối với cơ quan lập pháp: Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc nước Cộng
hòa nhân dân Trung Hoa là cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước (Điều 57) [39]. Cơ quan lập pháp tối cao là Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc (Quốc hội) có nhiệm kỳ 5 năm. Quốc hội cử ra Uỷ ban thường trực, thực hiện chức năng của Quốc hội giữa 2 kỳ họp và bầu Chủ tịch và Phó Chủ tịch nước; căn cứ vào giới thiệu của Chủ tịch nước, quyết định bầu ra Thủ tướng; căn cứ theo giới thiệu của Thủ tướng Quốc Vụ viện, quyết định bầu ra thành viên Quốc vụ viện. Như vậy, Quốc hội là cơ quan duy nhất thống nhất quyền lập pháp, quyền hành chính và tập trung cao độ quyền lực của nhà nước. Đồng thời, đây là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp, các cơ quan trung ương của nhà nước đều do nó bầu ra và kiểm soát, có quyền quyết định kế hoạch kinh tế quốc dân, thẩm tra, phê chuẩn dự toán và quyết toán của nhà nước; quyết định các vấn đề lớn của đất nước như: đối ngoại và đối nội, các vấn đề chiến tranh, hoà bình...
Đại hội đại biểu nhân dân địa phương là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Ủy ban hành chính địa phương các cấp là cơ quan thường trực của Đại hội đại biểu nhân dân địa phương đồng thời là chính quyền nhân dân địa phương các cấp. Ủy ban cách mạng địa phương gồm có một Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm, các Ủy viên do Đại hội đại biểu nhân dân cấp tương đương bầu ra và có thể bãi miễn. Việc bầu ra và bãi miễn phải được cơ quan nhà nước cấp cao hơn xem xét, phê chuẩn.
Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Đại hội Đại biểu nhân dân các cấp đều thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ và đều đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc (thậm chí có thời điểm đã nhất thể hóa cán bộ Đảng và Nhà nước, không có sự phân biệt); có sự tham gia ngày càng đông đảo của quần chúng nhân
dân lao động; tuân theo pháp chế XHCN; bình đẳng giữa các dân tộc; mang tính công khai và tính kế hoạch.
Đối với Chủ tịch nước: Chủ tịch nước do Quốc hội bầu ra. Chủ tịch nước
phải căn cứ vào quyết định của Quốc hội và quyết định của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, công bố pháp luật, bãi miễn Thủ tướng, Phó Thủ tướng, Ủy viên Quốc Vụ viện, Bộ trưởng các Bộ, Chủ nhiệm các Uỷ ban, Tổng Kiểm toán, Trưởng ban Thư ký của Quốc Vụ viện, phong tặng huân chương nhà nước và các danh hiệu danh dự, công bố lệnh đặc xá, tuyên bố đất nước rơi vào tình trạng khẩn cấp, tuyên bố tình trạng chiến tranh, phát lệnh tổng động viên... (Điều 80, Hiến pháp 1982 sửa đổi 2004) [39]. Do đó, Chủ tịch nước là người có vai trò quan trọng trong phối hợp, thống nhất giữa các bộ phận của bộ máy nhà nước, không thuộc cơ quan quyền lực, cũng không thuộc cơ quan hành chính. Đồng thời, Chủ tịch nước lại giữ vai trò quan trọng trong việc quản lý lực lượng vũ trang.
Đối với cơ quan hành pháp: Quốc vụ viện nước Cộng hoà nhân dân Trung
Hoa tức Chính phủ nhân dân trung ương là cơ quan hành pháp cao nhất của quyền lực cao nhà nước, là cơ quan hành chính cao nhất của nhà nước (Điều 85) [39].
Tổ chức của Quốc vụ viện quy định bao gồm: Thủ tướng, một số Phó Thủ tướng; một số Ủy viên Quốc vụ viên; Bộ trưởng các Bộ, Chủ nhiệm các Ủy ban, Tổng Kiểm toán; Trưởng ban Thư ký (Điều 86) [39].
Chức năng của Quốc vụ viện: căn cứ vào Hiến pháp, pháp luật và pháp lệnh, Quốc vụ viện quy định các biện pháp hành chính, ban hành các văn bản pháp quy hành chính, ra các quyết định và các thông tư; trình các dự thảo trước Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc và Uỷ ban thường vụ của Đại hội; quy định nhiệm vụ và chức trách của các Bộ và các Ủy ban, thống nhất lãnh đạo công tác các Bộ, các Ủy ban và công tác hành chính trên phạm vi toàn quốc mà không thuộc phạm vi các Bộ hoặc các Ủy ban quản lý; thống nhất lãnh đạo công tác của cơ quan hành chính nhà nước các cấp địa phương trên cả nước, quy định ranh giới chức năng, quyền hạn giữa cơ quan hành chính nhà nước trung ương với các cấp địa phương; hoạch định và thi hành dự toán nhà nước, kế hoạch phát triển xã hội kinh tế quốc dân và các quyền lực khác được Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội giao (Điều 89) [39].
Như vậy, từ cơ cấu và chức năng của cơ quan hành pháp ta thấy, về cơ bản giống cơ quan hành pháp Liên Xô, chỉ khác về tên gọi và các tổ chức cơ cấu lãnh đạo của hai nhà nước quy định.
Đối với cơ quan tư pháp:
Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nhà nước. Tổ chức của Tòa án nhân dân gồm: Toà án nhân dân tối cao, Toà án nhân dân các cấp địa phương và các Toà án nhân dân chuyên môn và Tòa quân sự (Điều 124). Tòa án nhân dân có quyền xét xử độc lập, không chịu sự can thiệp của các cơ quan hành chính, đoàn thể xã hội, cá nhân (Điều 126) [39]. Các Toà án chịu trách nhiệm và có nghĩa vụ báo cáo trước Đại hội Đại biểu nhân dân và các cơ quan thường trực của Đại hội cấp tương đương. Chánh án các Toà án nhân dân là do các cơ quan thường trực của Đại hội đại biểu nhân dân cấp tương đương bổ nhiệm và miễn nhiệm, đều có nhiệm kỳ 5 năm.
Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan giám sát việc thực hiện pháp luật của các cơ quan nhà nước và cá nhân, thực hiện quyền công tố của nhà nước. Cơ cấu Viện kiểm sát gồm: Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân địa phương các cấp và Viện kiểm sát quân sự.
Viện kiểm sát nhân dân tối cao là cơ quan giám sát việc tuân thủ theo pháp luật đối với các ngành sở thuộc Quốc vụ viện, cơ quan nhà nước địa phương các cấp, nhân viên công tác cơ quan nhà nước và công dân. Viện kiểm sát nhân dân địa phương các cấp tiến hành công tác dưới quyền lãnh đạo của Viện kiểm sát nhân dân cấp trên và dưới sự lãnh đạo thống nhất của Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Viện kiểm sát nhân dân địa phương các cấp thi hành chức năng và quyền hạn một cách độc lập với các cơ quan nhà nước địa phương. Đồng thời, Viện kiểm sát nhân dân các cấp phải chịu trách nhiệm và có nghĩa vụ báo cáo trước Đại hội Đại biểu nhân dân và các cơ quan thường trực của Đại hội cấp tương đương. Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân tối cao do Quốc hội bầu theo sự đề cử của Chủ tịch nước. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương do Đại hội Đại biểu nhân dân địa phương cùng cấp bầu ra, Đại hội Đại biểu nhân dân cấp trên phê chuẩn, đều có nhiệm kỳ 5 năm.
Như vậy, mô hình Nhà nước Trung Quốc được xác định là nhà nước chuyên chính Dân chủ nhân dân, là mô hình tập quyền cao. Tuy nhiên, từ khi cải cách đến nay, đã tham khảo các giá trị phù hợp của lý thuyết phân quyền, tổ chức bộ máy nhà nước Trung Quốc đang chuyển đổi rõ nét, Trung Quốc đang xây dựng mô hình nhà
nước “mang đặc sắc Trung Quốc”, trong đó vừa đảm bảo thống nhất và tập trung
quyền lực nhà nước dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc, vừa tăng cường sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan, các cấp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước.
2.3. Giá trị của lý thuyết phân quyền trong việc xây dựng và hoàn thiện bộ máy Nhà nƣớc pháp quyền
Nghiên cứu lịch sử hình thành, phát triển và nội dung của lý thuyết phân quyền (mục 2.2.1) cho thấy, nội dung cốt lõi của lý thuyết phân quyền được thể hiện rất rõ là quyền lực nhà nước luôn có xu hướng tự mở rộng, tự tăng cường vai trò của mình. Và bất cứ ở đâu có quyền lực là xuất hiện xu hướng lạm quyền và chuyên quyền, cho dù quyền lực ấy thuộc về ai. Do đó, để đảm bảo các quyền tự do cơ bản của công dân, ngăn ngừa các hành vi lạm quyền thì phải thiết lập pháp chế bằng các công cụ pháp lý nhằm giới hạn quyền lực, chống lạm quyền và thực hiện không tập trung quyền lực, mà là phân chia nó ra. Sự phân chia quyền lực phải được thể hiện trên cơ sở của pháp luật. Đồng thời, nó còn tiến đến một mục đích cao hơn,
đó là cơ chế “kiểm soát” lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực và giữa cơ quan các
cấp cấp trung ương với địa phương hay còn gọi là cơ chế kiềm chế và đối trọng. Nó tạo lập mối quan hệ chính trị - pháp lý giữa các nhánh quyền lực và giữa cơ quan các cấp sao cho giữa các nhánh và giữa cơ quan các cấp có thể độc lập thực thi nhiệm vụ bằng những thẩm quyền pháp lý của mình, đồng thời có thể ngăn chặn, giám sát được sự lạm quyền của một nhánh hay giữa cấp trung ương với địa
phương. Trên cơ sở nội dung của lý thuyết phân quyền, cơ chế phân quyền và đối
Một là, giữa các nhánh quyền lực:
Lập pháp ban hành luật, giám sát việc thực hiện các đạo luật do nó ban hành và truy tố những quan chức bộ máy hành pháp khi họ vi phạm trách nhiệm.
Hành pháp có nhiệm vụ thực thi pháp luật, ngăn chặn những dự định tuỳ tiện của cơ quan lập pháp.
Sự độc lập của cơ quan tư pháp và các quan tòa nhằm bảo vệ công dân khỏi sự xâm hại bởi những đạo luật của cơ quan lập pháp cũng như hành vi tuỳ tiện của cơ quan hành pháp.
Thông qua các cuộc bầu cử tự do, nhân dân sẽ là người thực hiện sự phân quyền và các thiết chế quyền lực này phải tôn trọng pháp luật và chịu trách nhiệm trước nhân dân.
Hai là, giữa các cơ quan cấp trung ương với địa phương:
Các cơ quan cấp trung ương sẽ giải quyết các vấn đề công, vì lợi ích của cả cộng đồng xã hội, như vấn đề: chủ quyền lãnh thổ, dịch vụ công,...; Các cơ quan cấp trung ương không có quyền điều hành, chỉ đạo chính quyền địa phương, mà chỉ có thể xây dựng chủ trương chính sách, tạo dựng khuôn khổ pháp lý và kiểm tra, giám sát hoạt động của chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương sẽ phụ trách các vấn đề phát triển kinh tế - xã hội, giáo dục, văn hóa ở địa phương, ngoài ra còn có thể chủ động tiến hành hợp tác, giao lưu với các địa phương khác hoặc các tổ chức quốc tế trong quyền hạn của mình. Mọi vi phạm của chính quyền địa phương sẽ do Tòa án Hành chính xét xử độc lập.
Với cơ chế trên, phân quyền không những làm tăng thêm hiệu quả của mỗi nhánh quyền lực cũng như giữa các cơ quan trung ương với chính quyền địa phương trong việc thực hiện những chức năng được giao, mà còn ngăn cản không để một cơ quan riêng biệt nào tập trung quyền lực quá mức, dẫn đến lạm dụng quyền hành trong khi thi hành công vụ. Thông qua cơ chế như vậy, quyền tự do chính trị và quyền bình đẳng về cơ hội phát triển cho mỗi cá nhân được bảo đảm và phát huy ở mức tối đa. Chính vì vậy, từ khi ra đời, lý thuyết phân quyền được xác định là cơ sở lý luận cho việc thiết kế, xây dựng các mô hình thể chế nhà nước và thực tiễn đã hình thành
những chính thể khác nhau phù hợp với đặc điểm kinh tế, xã hội và truyền thống văn hoá của mỗi quốc gia. Ở các nước này, các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp và giữa cơ quan trung ương với chính quyền địa phương được được thể chế hoá cao độ, chuyên nghiệp hóa, cơ chế kiểm soát quyền lực tỏ rõ tính hiệu quả trong việc hạn chế tình trạng lạm quyền, chuyên quyền, quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước.
Có thể thấy, cho đến nay lý thuyết phân quyền vẫn thể hiện được những “giá trị tiến
bộ” của nó. Cụ thể:
Thứ nhất, lý thuyết phân quyền được hình thành là cơ sở lý luận chống lại chế độ quân chủ chuyên chế, độc tài và đặt nền móng cho sự hình thành các thể chế tự do, dân chủ, đồng thời, như là sự phủ định biện chứng về mặt tư tưởng các lý thuyết tập quyền chuyên chế.
Thứ hai, với việc trao quyền lực của nhân dân cho các nhánh quyền lực nhà
nước khác nhau là lập pháp, hành pháp, tư pháp và chống độc quyền giữa cơ quan trung ương với địa phương đã hình thành nên quá trình phân công lao động quyền lực nhằm tạo sự chuyên môn hoá chức năng, nhiệm vụ của mỗi nhánh quyền lực, tăng cường tính hiệu quả và tác dụng giữa cơ quan các cấp, khẳng định vị trí, vai trò