Chƣơng 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
4.2. Các giải pháp tiếp tục hoàn thiện bộ máy Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam
4.2.1. Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan lập pháp, hành pháp,
pháp, tư pháp đảm bảo sự phân công, phối hợp, kiểm soát có hiệu quả giữa các cơ quan quyền lực nhà nước cấp trung ương
4.2.1.1. Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan lập pháp - Quốc hội
Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất, cơ quan đại diện cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Để xây dựng
thành công Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, nhiệm vụ đầu tiên và quan trọng nhất là phải kiện toàn tổ chức và đổi mới phương thức hoạt động của Quốc hội, bởi muốn mọi cá nhân, tổ chức trong xã hội (bao gồm cả Nhà nước) thực sự tôn trọng pháp luật thì việc đầu tiên là phải có một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đồng bộ và có chất lượng cao; bên cạnh đó, cần phải có một cơ chế giám sát có hiệu quả, có khả năng hạn chế và ngăn chặn các cơ quan nhà nước vượt quá quyền hạn của mình mà xâm phạm đến lợi ích của các công dân và tổ chức khác trong xã hội.
Quốc hội có vị trí, vai trò rất quan trọng trong bộ máy nhà nước và trong nền dân chủ XHCN. Do đó, việc đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội là một trong những nội dung cơ bản của việc kiện toàn tổ chức và phương thức hoạt động của bộ máy Nhà nước ta theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Việc đổi mới này cần được thực hiện theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả trong việc thực hiện các chức năng của Quốc hội. Đồng thời, Quốc hội cần tiếp tục kiện toàn tổ chức, đổi mới phương thức và nâng cao hiệu quả hoạt động của mình, trọng tâm là nâng cao chất lượng và hiệu quả của hoạt động lập pháp; làm tốt hơn chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước; thực hiện có hiệu lực và hiệu quả chức năng giám sát. Yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN là phải có một hệ thống luật pháp đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, bảo đảm để tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội được điều chỉnh bằng các Bộ luật, Luật và có đầy đủ các văn bản pháp quy khác để hướng dẫn cho đội ngũ cán bộ, công chức thi hành công vụ. Để Uỷ ban thường vụ Quốc hội không còn phải ban hành pháp lệnh, cần tiếp tục đổi mới mạnh mẽ công tác xây dựng luật pháp theo hướng chung là tại các kỳ họp, Quốc hội tập trung thảo luận về quan điểm, chính sách, nội dung cơ bản của luật và thông qua các dự án luật; các công việc chuẩn bị phải được tiến hành thật chu đáo, đầy đủ trước kỳ họp Quốc hội. Muốn vậy, phải tiếp tục đổi mới cách thức làm luật trong tất cả các công đoạn của quy trình lập pháp. Quốc hội đổi mới căn bản phương thức và quy trình xây dựng luật theo tinh thần hội nhập trên cơ sở tham khảo những giá trị hợp lý của lý thuyết phân quyền và học hỏi
kinh nghiệm của các nước tiên tiến trên thế giới, sao cho các luật được thông qua thực sự phản ánh được ý chí, nguyện vọng và lợi ích chung của toàn thể Nhân dân, không bị chi phối của các lợi ích nhóm. Kiện toàn các cơ quan tham mưu giúp Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và nâng cao năng lực của các đại biểu Quốc hội trong công tác xây dựng luật.
Thứ nhất, về hoạt động xây dựng các dự án luật.
Để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, chủ động hội nhập quốc tế ở nước ta, trước những nhiệm vụ mới mẻ và phức tạp, lập pháp phải bảo đảm tính khả thi của các quy định pháp luật, tính hiệu lực và hiệu quả của việc áp dụng pháp luật vào cuộc sống. Hoạt động lập pháp phải vừa bảo đảm chất lượng, vừa theo kịp yêu cầu của sự phát triển. Muốn vậy, cần tiếp tục hoàn thiện quy trình lập pháp vừa bảo đảm phản ánh được sự phát triển sống động của đời sống xã hội trong các lĩnh vực, vừa bảo đảm tính chuyên môn pháp lý của các quy định để có sự phối hợp chặt chẽ giữa khâu làm luật với việc ban hành các văn bản dưới luật, tổ chức thực hiện pháp luật. Để thực hiện được các yêu cầu này, cần phải khẳng định rõ ràng nữa quyền lực cho cơ quan lập pháp. Nghị quyết số 48/NQ/TW ngày (24/5/2005) của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã chỉ
rõ: “Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, đẩy
nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp…” [8].
Đồng thời, để thực hiện tốt hoạt động này, Quốc hội nên thiết lập một tổ chức tư vấn gồm các chuyên gia, các nhà nghiên cứu trên nhiều lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, nhằm giúp Quốc hội có khả năng nhìn nhận và nắm bắt trước các sự kiện, các vấn đề có thể nảy sinh trong tương lai và đưa ra phương hướng hợp lý để xử lý và giải quyết. Tổ chức này có thể tham gia vào quá trình thẩm tra các dự án luật, kiểm tra tính hợp hiến, đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
Thứ hai, về đại biểu Quốc hội.
Cần nâng cao vai trò, trách nhiệm, năng lực trình độ, đặc biệt là năng lực lập pháp của các đại biểu Quốc hội, đồng thời, nhận thức đầy đủ hơn về địa vị pháp lý
của đại biểu Quốc hội. Trong điều kiện vừa có đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách, vừa có đại biểu kiêm nhiệm, cần tiếp tục làm rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của đại biểu chuyên trách và đại biểu kiêm nhiệm.
Đổi mới phương thức lựa chọn, hiệp thương, giới thiệu đại biểu Quốc hội nhằm bảo đảm nâng cao chất lượng của đại biểu; đại biểu Quốc hội phải thực sự có chất lượng, có thời gian và tâm huyết, phản ánh ý chí, nguyện vọng, lợi ích chung của Nhân dân. Đồng thời, chú ý hợp lý đến cơ cấu, tính đại diện trong Quốc hội theo hướng giảm số đại biểu thuộc hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Hoạt động nghị trường là nét đặc thù trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội. Bản lĩnh và kỹ năng hoạt động nghị trường của đại biểu Quốc hội có ý nghĩa quyết định nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả hoạt động của Quốc hội. Vì vậy, việc nâng cao tinh thần trách nhiệm trước Nhân dân, không chỉ trước cử tri bầu ra mình mà còn trước Nhân dân cả nước, rèn luyện bản lĩnh, trau dồi các kỹ năng hoạt động nghị trường trong thảo luận, xem xét và quyết định các công việc của Quốc hội là một trong những phương hướng đổi mới hoạt động của Quốc hội.
Về cơ cấu đại biểu Quốc hội, cần thu hẹp diện đại biểu cơ cấu nhằm đảm bảo tính dân chủ và nâng cao năng lực của các đại biểu, không vì có cơ cấu mà chạy theo tỷ lệ: bao nhiêu phần trăm đại biểu là nữ, đại biểu là người dân tộc thiểu số, đại biểu trẻ,... Giải pháp là không nên cơ cấu các đại biểu mà chỉ nên quy định cơ cấu về ứng cử viên: trong một đơn vị bầu cử phải có ít nhất bao nhiêu ứng cử viên nữ, hay có ít nhất bao nhiêu phần trăm là ứng cử viên trẻ... rồi để cử tri là người quyết định cuối cùng xem ứng cử viên nào xứng đáng làm đại biểu Quốc hội.
Thứ ba, về các cơ quan của Quốc hội.
Một vấn đề đang được quan tâm trong thời gian qua là số lượng đại biểu chuyên trách và đại biểu kiêm nhiệm. Để nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc hội, tất yếu phải nâng cao tỷ lệ đại biểu chuyên trách. Như ở Liên bang Nga, khi cá nhân đã trúng cử là Nghị sĩ Đuma Quốc gia thì buộc phải tạm nghỉ tất cả các chức danh, nhiệm vụ khác. Khoản 2, Điều 23, Luật Tổ chức Quốc hội 2014 quy định:
tổng số đại biểu Quốc hội” [78]. Do vậy, cần tiếp tục nghiên cứu tăng dần số đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách lên một tỷ lệ thích hợp, phù hợp với thực tiễn nước ta, có thể là 50% tổng số đại biểu Quốc hội bởi nếu như không có đại biểu Quốc hội trực tiếp tham gia vào lĩnh vực hành pháp thì khó có thể nắm bắt và hiểu được hết các vấn đề chính trị - pháp lý phức tạp để thực hiện tốt nhiệm vụ đại biểu của mình. Số đại biểu chuyên trách chủ yếu tập trung ở Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội; ở tất cả các đoàn đại biểu Quốc hội đều có đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách. Đại biểu Quốc hội chuyên trách phải dành tất cả thời gian cho hoạt động của Quốc hội.
Trong điều kiện Quốc hội chưa hoạt động thường xuyên, mỗi năm chỉ họp thường lệ hai kỳ và thời gian của mỗi kỳ họp khoảng một tháng thì việc tổ chức các cơ quan thường trực của Quốc hội hoạt động chuyên trách là một trong những yêu cầu bức xúc đang được đặt ra. Trong Uỷ ban thường vụ Quốc hội, ngoài Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và Uỷ viên thường vụ kiêm chức Chủ tịch Hội đồng Dân tộc và các Chủ nhiệm Uỷ ban của Quốc hội, cần có một số là Uỷ viên chuyên trách, phụ trách các mặt công tác của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Hội đồng Dân tộc, các Uỷ
ban của Quốc hội cần được “kiện toàn” theo hướng tăng dần số đại biểu Quốc hội
làm việc chuyên trách hoạt động tại các cơ quan này. Các Uỷ ban cần bố trí các thành viên hoạt động chuyên trách với số lượng từ 15 đến 20 người; bảo đảm cho Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội thực sự là những cơ quan hoạt động thường xuyên, là những cơ quan tư vấn có hiệu quả cho Quốc hội.
Thứ tư, về phương thức bầu cử đại biểu Quốc hội.
Theo quy chế hiện nay, tỷ lệ đại biểu trúng cử trên số ứng cử viên thường là trên 50% (thường là 2/3 hoặc 3/5). So với lần Tổng tuyển cử Quốc hội đầu tiên (01/01/1946), ở Thủ đô Hà Nội có những đơn vị bầu cử có tỷ lệ này là 2/11. Tỷ lệ trúng cử càng cao, cử tri càng có ít cơ hội lựa chọn, và sự lựa chọn trong một số trường hợp chưa phản ánh chính xác chí của người dân. Nếu một đơn vị bầu cử có 5 ứng cử viên để chọn ra 3 đại biểu, mà cả 5 ứng cử viên đều có năng lực, phẩm chất đồng đều sẽ gây khó khăn cho việc lựa chọn của cử tri và tỷ lệ phiếu bầu trúng cử
khó có thể đạt đa số tuyệt đối. Để giải quyết vấn đề này, cần nghiên cứu đổi mới
phương thức bầu cử bằng cách nên tiến hành phân chia các đơn vị bầu cử theo số
lượng cử tri, mỗi đơn vị chỉ chọn ra một đại biểu duy nhất, nếu không có ứng cử viên nào dành đa số phiếu tuyệt đối thì tiến hành bầu cử vòng hai với hai ứng viên có số phiếu cao nhất ở vòng một. Cách thức bầu cử này được thực hiện ở hầu hết các nước trên thế giới. Phương thức này có những ưu điểm vượt trội là Nhân dân được tự mình lựa chọn đại biểu từ các ứng viên mà không phải thông qua Hội nghị hiệp thương, tăng cường tính dân chủ; không cần tổ chức ba lần Hội nghị hiệp thương ở khắp các cấp hành chính, khắp các đơn vị bầu cử, tiết kiệm khoản chi cho ngân sách nhà nước; đại biểu được bầu ra là duy nhất trên một đơn vị bầu cử, giúp cử tri dễ dàng giám sát hoạt động của đại biểu, đảm bảo sự chịu trách nhiệm trước cử tri của đại biểu. Có như vậy, mới đảm bảo tính dân chủ, đảm bảo tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân.
Thứ năm, về cơ chế kiểm tra, giám sát của Quốc hội.
Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 là một bước tiến quan trọng, đã quy định khá đầy đủ các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu và đại biểu Quốc hội trong hoạt động giám sát. Tuy nhiên, cơ chế kiểm tra, giám sát của Quốc hội đòi hỏi cần phải có một cơ chế kiểm tra, giám sát thật sự có hiệu lực, hiệu quả đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước, có khả năng hạn chế, ngăn chặn các cơ quan nhà nước vượt quá quyền hạn của mình, xâm phạm đến lợi ích của các công dân, tổ chức trong xã hội. Vì vậy, cần tổ chức tốt việc giám sát của Quốc hội, trọng tâm là tập trung vào những vấn đề bức xúc mà Nhân dân quan tâm. Tăng cường giám sát việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, giám sát việc khiếu nại, tố cáo của công dân và giám sát việc thực hiện kiến nghị của cử tri. Gắn kết giữa giám sát của Quốc hội và giám sát xã hội của Nhân dân, lắng nghe tiếng nói của Nhân dân qua công luận. Tiếp tục nâng cao chất lượng việc giám sát tại kỳ họp Quốc hội và ngoài kỳ họp Quốc hội, xem xét và phản biện công khai các báo cáo của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện
Kiểm sát nhân dân tối cao; tiếp tục nâng cao chất lượng trả lời của các thành viên Chính phủ đối với chất vấn của đại biểu Quốc hội.
Hoạt động giám sát của Quốc hội không nên chỉ dừng lại ở việc “chất vấn”
và “yêu cầu trả lời”, nên trao cho đại biểu Quốc hội cả quyền đứng ra tố cáo sai
phạm trước cơ quan Điều tra, Thanh tra hay Tòa Hành chính. Có như vậy, mới đảm bảo quyền giám sát của Quốc hội là tối cao, là thực chất chứ không phải chỉ là
những câu hỏi “tại sao lại thế này?”, “đã giải quyết xong chưa?”...; thực hiện
quyền giám sát thông qua bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, đề cao trách nhiệm trước Nhân dân. Việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn trong năm 2013, 2014 và 2015 được tiến hành và bước đầu đã đạt được những kết quả nhất định. Tuy nhiên, hình thức này cần phải được tiếp tục phải được hoàn thiện theo hướng triệt để hơn nhằm tăng cường hiệu lực và ngày càng làm trong sạch bộ máy quyền lực nhà nước trong bối cảnh đẩy mạnh đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí, tình trạng suy thoái đạo đức lối sống và nguy cơ chạy theo lợi ích nhóm của một bộ phận không nhỏ cán bộ đảng viên hiện nay.
Như vậy, việc cải tổ bộ máy hoạt động của Quốc hội cần hướng tới mục tiêu dân chủ, đảm bảo tất cả quyền lực thuộc về Nhân dân, đảm bảo thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội.
4.2.1.2. Xác định rõ quyền hạn và trách nhiệm của Chủ tịch nước
Chủ tịch nước do Quốc hội bầu trong số đại biểu Quốc hội. Nhiều nhà nghiên cứu hiện nay cho rằng nên đưa Chủ tịch nước về lại vị trí là trung tâm của hoạt động hành pháp như trong quy định của Hiến pháp 1946. Và Đảng ta đã đề ra yêu cầu:
“Nghiên cứu xác định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của Chủ tịch nước để thực hiện đầy đủ chức năng nguyên thủ quốc gia, thay mặt Nhà nước về đối nội, đối ngoại và thống lĩnh các lực lượng vũ trang; quan hệ giữa Chủ tịch nước với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” [37, tr.249].
Nguyên thủ quốc gia thực sự là người đứng đầu nhà nước, trực tiếp tham gia