Chƣơng 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.2. Phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nƣớ cở một số quốc gia điển hình
2.2.1. Mô hình phân quyền trong tổ chức bộ máy Nhà nước Anh
Mô hình tổ chức bộ máy nhà nước Anh vận dụng lý thuyết phân quyền có tính chất mềm dẻo, tạo ra mô hình tổ chức nhà nước mang tính cổ điển trong thế giới tư sản - đó là chính thể Đại nghị (kể cả Cộng hòa lẫn Quân chủ). Những điểm
nổi bật trên sẽ được làm rõ khi xem xét sự vận dụng lý thuyết phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước.
Nhà nước Anh là một trong những nhà nước đầu tiên từ thế kỷ XVII đã vận dụng mô hình phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước. Trong tác phẩm “Bàn về
tinh thần pháp luật”S. Montesquieu coi mô hình nhà nước Quân chủ lập hiến như là
cơ sở hiện thực cho việc xây dựng, hoàn thiện lý luận “phân quyền” của ông.
Khoảng thế kỷ XVII sự phân chia quyền lực nhà nước bắt đầu thể hiện trong tổ chức Nhà nước Anh và đặc biệt rõ nét là từ sau cách mạng 1688, khi Nghị viện giành được toàn quyền lập pháp. Kể từ đó, quyền lực nhà nước đã có sự phân định thành các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, trong đó lập pháp thuộc về Nghị viện, hành pháp thuộc về Vua và Chính phủ còn tư pháp thì chủ yếu thuộc về Tòa án và một phần thuộc về Nghị viện. Trong ba quyền này thì hành pháp và tư pháp tương đối độc lập với nhau, nhưng quan hệ giữa cơ quan lập pháp và hành pháp thì phức tạp hơn, chúng vừa có tính độc lập tương đối vừa ràng buộc, quy định, chi phối lẫn nhau. Lập pháp có thể lật đổ hành pháp và ngược lại, hành pháp có thể giải tán lập pháp trước thời hạn, giữa hai cơ quan này có chung nhân sự. Song phân chia quyền lực, phạm vi quyền hạn và mối quan hệ giữa các cơ quan trên không cố định mà có sự thay đổi theo xu hướng chuyển quyền lực của cơ quan này cho cơ quan kia hay giảm bớt quyền lực của cơ quan này và tăng dần quyền lực của cơ quan kia. Điều này có nguyên nhân lịch sử và là kết quả của sự tiến triển dần theo thời gian làm cho chính thể của nước Anh chuyển dần từ Quân chủ chuyên chế sang Quân chủ Nhị nguyên và chính thể Quân chủ Đại nghị như ngày nay.
Trước năm 1215 quyền hành của Nhà vua rất lớn, Nhà vua có toàn quyền, không bị ai kiểm soát hoạt động. Với sự ra đời của Hiến chương Magna Carta vào năm 1215, quyền lực của Nhà vua đã bị hạn chế trong một số lĩnh vực (Nhà vua không thể tự tiện tăng thuế nếu không có sự thỏa thuận của Đại hội đồng và phải tôn trọng các nguyên tắc pháp lý nhất định). Sau đó, Nghị viện dần dần trở thành cơ quan hạn chế và kiểm soát hoạt động của Nhà vua. Quyền hành và thế lực của Nhà vua bị giảm sút nhiều và chuyển dần sang Nghị viện.
Đến thế kỷ XVII, khi xuất hiện quy chế luật phải được sự nhất trí tán thành của ba cơ quan: Thượng viện, Hạ viện và Nhà vua thì Nhà vua buộc phải cai trị theo sự phê chuẩn, nhất trí của Nghị viện. Sau cách mạng 1688, với thắng lợi của phái
Nghị viện, Quốc hội Anh thời bấy giờ đã thông qua “Tuyên ngôn các quyền” trong
đó quy định Nhà vua chỉ còn giữ quyền hành pháp, quyền lập pháp hoàn toàn thuộc về Nghị viện. Ngược với sự giảm dần quyền lực của Nhà vua là sự tăng dần quyền lực của Nghị viện. Từ thế kỷ XV-XVI, Nghị viện có quyền lập pháp, quyền quản lý
tài chính và từ sau năm 1688 Nghị viện: “Có thể thông qua bất cứ một đạo luật nào
để điều chỉnh bất cứ một quan hệ xã hội nào, nếu Nghị viện cho rằng việc điều chỉnh quan hệ xã hội đó bằng luật là cần thiết” [24, tr.98]. Như vậy, quyền hành của Nhà vua không chỉ giảm dần rồi bị hạn chế đến mức tối đa trong lĩnh vực lập pháp mà cả trong lĩnh vực hành pháp.
Đến thế kỷ XVII, Nhà vua dựa trên cơ sở các bậc quần thần, thiết lập một cơ quan lấy tên là Viện Cơ mật. Đó là cơ quan tối cao giúp Nhà vua thảo luận và quyết định những vấn đề trọng đại và bí mật. Dần dần Nhà vua ủy thác việc cai trị đất nước cho Viện Cơ mật. Do không có Nhà vua chủ trì, Viện Cơ mật buộc phải bầu ra một vị Thượng thư thứ nhất chủ trì các phiên họp. Về sau, các Thượng thư được gọi là các Bộ trưởng, Hội nghị trên thành Nội các và Thượng thư thứ nhất gọi là Thủ tướng. Các Bộ trưởng ngày càng đóng vai trò quan trọng trong việc cai trị quốc gia, thường họp thành Nội các nhưng không có mặt Nhà vua. Nội các dần trở thành một thể thống nhất hành động dưới quyền chủ tọa của Thủ tướng, cùng chịu trách nhiệm trước Nghị viện về mặt chính trị và hành chính.
Sự hình thành cơ chế phân chia quyền lực thành ba cấu trúc lập pháp, hành pháp, tư pháp có tính độc lập tương đối và có khả năng kiểm soát, giám sát lẫn nhau như ngày nay là quá trình hoàn thiện dần dần trong lịch sử chính trị Anh. Điều này thể hiện qua những thay đổi quan hệ quyền lực giữa quyền lực của Nhà vua, Nghị viện và Chính phủ. Lúc đầu, Nghị sĩ không được hưởng chế độ bất khả xâm phạm, có thể bị Chính phủ truy tố nên khó độc lập. Nghị trình của Nghị viện có thể do Nhà vua và Chính phủ định đoạt. Sau đó, Nghị viện có thể họp ngoài ý muốn của Nhà
vua và Chính phủ nhờ việc áp dụng “chế độ khóa họp” (Nghị viện có quyền tự quyết định triệu tập họp và ấn định nội dung cuộc họp giữa 2 kỳ họp, thường là 1 lần/năm). Đồng thời, thực hiện công khai hóa nội dung các thảo luận của Nghị viện. Việc độc lập hóa quyền lực của Nghị viện còn thể hiện ở việc các Nghị sĩ được hưởng một quyền đặc biệt như miễn truy tố về hình sự, dân sự hay về phương diện chính trị (nghĩa là không thể bị giải nhiệm) vì những hành vi đã làm trong khi thừa hành nhiệm vụ (chẳng hạn: trước Nghị viện đọc một bài diễn văn kêu gọi binh lính không phục tùng mệnh lệnh của cấp trên). Ngoài ra, Nhà nước còn quy định chế độ tiền lương và phụ cấp cho các Nghị sĩ để đảm bảo cho Nghị sĩ đảm trách chức vụ dân biểu và để giúp các Nghị sĩ giữ được phẩm giá trước sự cám dỗ của đồng tiền, mang lại uy thế và thanh danh cho Quốc hội. Điều đặc biệt làm cho Quốc hội tránh được những sức ép từ phía cơ quan hành pháp.
Ở chiều ngược lại, quyền hạn của Nhà vua bị hạn chế trong lĩnh vực lập pháp nhưng lại được mở rộng trong lĩnh vực hành pháp. Vua vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa đứng đầu Chính phủ, các Bộ trưởng do Vua bổ nhiệm nên được gọi là Bộ trưởng của Vua và phải chịu trách nhiệm trước Vua. Nhà vua có khá nhiều quyền như: phủ quyết những dự luật mà cả hai viện đã thông qua (song trên thực tế Nhà vua chưa dùng đến quyền này), chỉ huy tối cao lục quân, hải quân, quyền tuyên chiến, quyền triệu tập các kỳ họp và giải tán Nghị viện. Vua là người đại diện quyền lực quốc gia trong hoạt động đối ngoại. Tuy nhiên, thời kỳ tồn tại của mô hình Quân chủ Nhị nguyên quan hệ giữa quyền lập pháp và hành pháp là khá phức tạp, bởi những thiết chế được tạo lập nhằm kiềm chế lẫn nhau giữa hai cơ quan quyền lực này. Chẳng hạn, các Bộ trưởng mặc dù do Nhà vua chỉ định (phải chịu trách nhiệm trước Nhà vua), nhưng bên cạnh đó họ cũng lại chịu trách nhiệm trước Nghị viện (Nghị viện có thể thực hiện quyền bất tín nhiệm Chính phủ và buộc Chính phủ từ chức).
Hiện tại, Nhà vua là một chức danh rất quan trọng nhưng hoạt động lại rất hình thức. Nhà vua có chức năng tượng trưng cho sự thống nhất và vững bền của dân tộc, tượng trưng cho quốc gia, đại diện cho xứ sở. Vua là nguyên thủ quốc gia, người thay mặt quốc gia và các đảng phái, là người lãnh đạo nhà thờ Anh... Bên
cạnh Nhà vua là Nghị viện gồm: Thượng viện (Viện Quý tộc) và Hạ viện (Viện Thứ dân). Hai viện này không chỉ đại diện cho các tầng lớp xã hội khác nhau, mà còn khác biệt về nguyên tắc hình thành và hoạt động. Trong lịch sử, chức vụ Thượng nghị sĩ chủ yếu dành cho tầng lớp quý tộc được hình thành bằng con đường cha truyền con nối, được Nhà vua bổ nhiệm, thường là chức vụ suốt đời. Hạ viện hình thành bằng con đường bầu cử phổ thông. Ngoài quyền lập pháp, Hạ viện còn có nhiều quyền khác như phê chuẩn việc mở các khoản thu thuế, thông qua ngân sách, thanh tra ngân sách, quyết định các vấn đề chiến tranh và hòa bình, phê duyệt ngân sách hoạt động của Chính phủ, phê chuẩn các điều ước quốc tế đã được ký kết, thảo luận và phê bình các hoạt động đối ngoại của Chính phủ... Điều đó cho ta thấy phạm vi của quyền lực lập pháp rộng hơn của chức năng lập pháp.
Ngày nay, Nữ hoàng Anh về hình thức có rất nhiều quyền hạn như: phê chuẩn các dự luật, bổ nhiệm công chức dân sự, quân sự, ban tước hiệu cho các thần dân, triệu tập Nghị viện và khai mạc các kỳ họp Nghị viện, ký hiệp ước, ban hành luật, giải tán Nghị viện, giải tán Nội các… Trên thực tế, hoạt động của Nữ hoàng chỉ nhằm mục đích chính thức hóa về mặt nhà nước các hoạt động đã thực hiện của cả Nghị viện và Chính phủ. Nữ hoàng có thể bổ nhiệm Thủ tướng, nhưng không thể bổ nhiệm ai khác ngoài lãnh tụ của đảng chiếm đa số ghế trong Nghị viện. Vì vậy, qua các cuộc bầu cử Hạ viện, dân chúng Anh đã lựa chọn cho mình người đứng đầu bộ máy hành pháp. Đây cũng là lý do giải thích tại sao Thủ tướng Anh có nhiều quyền lực trên thực tế.
Nghị viện có quyền hạn luận tội các quan chức cấp cao của nhà nước từ Bộ trưởng đến Thủ tướng theo thủ tục luận tội (Impeachment). Theo thủ tục này, Hạ viện sẽ truy tố các Bộ trưởng về những tội mà họ đã phạm trong khi thừa hành chức vụ theo quy định luật hình. Thượng viện sẽ xét xử và kết tội họ. Thủ tục này có thể đưa đến những hình phạt nặng nề như: tù đày hay có thể đến mức tử hình. Đến thế kỷ XVII, thủ tục này trở nên vừa hình sự vừa chính trị và nó thường xuyên được áp dụng.
Việc lập pháp giám sát, kiềm chế và ngăn cản hành pháp còn được thể hiện qua việc Nghị viện bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ. Đồng thời, còn có các hình thức khác như chất vấn Chính phủ, thảo luận về các dự luật, dự án ngân sách qua
hoạt động của các Ủy ban chuyên môn, các nhân viên kiểm tra của Nghị viện … Ngoài các quyền trên, Nghị viện còn có quyền trừng phạt các tội xâm phạm đến các đặc quyền của nó, nó là tòa án cao nhất có chức năng xét xử các kháng nghị của Tòa án tối cao và Tòa án cấp dưới.
Hiện nay, Thượng viện (Viện Quý tộc) ít thực quyền trong giải quyết các công việc nhà nước, vì vậy thực chất quyền lực lập pháp thuộc về Hạ viện hay Nghị viện. Tuy nhiên, do nền chính trị Anh áp dụng nguyên tắc đảng chiếm đa số trong Nghị viện có quyền thành lập Chính phủ, nên về thực chất quyền lực của Chính phủ là rất lớn. Vì thế, Quốc hội và Chính phủ tuy là hai cơ quan quyền lực nhà nước về hình thức là độc lập với nhau, nhưng trên thực tế yếu tố đảng chiếm đa số trong Quốc hội đồng thời là đảng cầm quyền làm cho nguyên tắc phân quyền có những sự biến dạng nhất định so với hình dung trong lý thuyết của Locke và Montesquieu.
Cơ quan tư pháp thuộc về hệ thống tòa án và nó chỉ làm công tác xét xử vì chức năng công tố và thi hành án thuộc Chính phủ. Hệ thống này được hình thành ngay từ thời kỳ Quân chủ. Lúc đầu việc xét xử do các Ủy viên lưu động của Nhà vua đảm nhiệm, họ vừa có nhiệm vụ kiểm sát công việc tài chính, vừa có nhiệm vụ xét xử và trở thành Thẩm phán lưu động. Một năm, họ đi từ 3 - 4 lần từ vùng nọ đến vùng kia trong lãnh thổ để phán quyết về các trọng tội, các tội trạng nhỏ do vị Cảnh sát trưởng hay Thẩm phán hòa giải xét xử. Sau đó, thủ tục xét xử các trọng tội ngay tại nơi chúng xảy ra.
Hiện tại, Tòa án trung ương là Tòa án tối cao và các Thẩm phán đều do Nhà vua bổ nhiệm trên cơ sở đề nghị của Thủ tướng hoặc Chủ tịch Thượng viện. Thẩm phán phải là những luật sư giàu kinh nghiệm và khi được bổ nhiệm thì có quyền cho đến khi còn có khả năng và đạo đức xứng đáng. Thượng viện về hình thức thì là Tòa án cao nhất, nhưng trên thực tế, Thượng viện không xét xử sơ thẩm, chỉ xét xử các vụ việc bị kháng án của tất cả các tòa án. Tham gia xét xử là những Thẩm phán - Thượng Nghị sĩ do Nhà vua bổ nhiệm trên cơ sở đề nghị của Thủ tướng. Quyết định của Tòa án Thượng viện là quyết định cuối cùng không được kháng án. Hệ thống Tòa án trong quá trình hoạt động có tính độc lập cao. Để tránh sự độc đoán, chuyên quyền của Tòa án,
Nhà vua và Chủ tịch Thượng viện có thể can thiệp vào quá trình bổ nhiệm Thẩm phán theo đề nghị của Chính phủ và Thượng viện là cơ quan thực hiện quyền phúc thẩm. Với sự phức tạp của hệ thống tư pháp ở nước Anh, để bảo vệ quyền lợi của các bên trong các tranh chấp, vai trò của đội ngũ luật sư là rất quan trọng.
Mô hình chính thể Quân chủ Đại nghị ở nước Anh hiện tại đã chứng tỏ là một định chế rất thích ứng và mềm dẻo để phối hợp sức mạnh của các chính đảng với hành pháp. Đó là kết qủa quá trình phát triển nhà nước qua nhiều năm, thể hiện sự bền bỉ, rất mềm dẻo và linh hoạt để bảo đảm cho sự hợp lý của nó với đời sống chính trị trong nước ngày càng cao hơn và khả năng bảo vệ quyền lợi của giai cấp, tập đoàn thống trị ngày càng có hiệu quả hơn.
Như vậy, cách thức tổ chức quyền lực theo mô hình Đại nghị đã xếp cơ quan lập pháp ở vị trí cao nhất và nó được xác định là cơ quan đại diện duy nhất của toàn thể nhân dân. Quyền lực nhà nước được tập trung thống nhất ở cơ quan lập pháp. Các cơ quan hành pháp và tư pháp đều được hình thành trên cơ sở của Nghị viện. Vì vậy, dù quy định sự phân quyền trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước nhưng sự phân quyền ấy lại không triệt để như mô hình Cộng hòa Tổng thống. Đồng thời, hoạt động và ảnh hưởng của các đảng phái chính trị ở mô hình Đại nghị dường như đã làm cho quyền lực nhà nước được tập trung không phải vào Nghị viện mà vào nhánh hành pháp, trực tiếp là Thủ tướng, thủ
lĩnh của đảng chiếm đa số trong Nghị viện. Do vậy, có ý kiến: “Tổ chức bộ máy
Nhà nước Anh xét về mặt cấu trúc là khá yếu, thiếu cân đối được thể hiện ở các
mặt: sự hợp nhất giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp không tạo được cơ chế cân
bằng, kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh quyền lực, dẫn đến sự tập trung và
bành trướng quyền lực của hành pháp” [62, tr.87].
Tóm lại, mô hình tổ chức bộ máy nhà nước Anh vận dụng lý thuyết phân quyền có tính chất mềm dẻo, tạo ra mô hình tổ chức nhà nước mang tính cổ điển trong thế giới tư sản - đó là chính thể Đại nghị. Nó thể hiện ở chỗ hành pháp không hoàn toàn độc lập mà có mối liên hệ mật thiết với lập pháp do chịu trách nhiệm trước