4. Kết cấu của luận văn
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý hoạt động phân loại ngân sách nhà nƣớc
1.2.2. Khái niệm và vai trò của quản lý hoạt động phân loại ngân sách nhà nƣớc
1.2.2.1. Khái niệm về quản lý hoạt động phân loại NSNN
Theo giáo trình Khoa học quản lý - NXB Đại học Quốc gia, quản lý nói chung là sự tác động có tổ chức, có mục đích của chủ thể quản lý lên đối tƣợng quản lý nhằm đạt đƣợc các mục tiêu của tổ chức trong điều kiện biến động của môi trƣờng. Trong đó, chủ thể quản lý là những tác nhân, hoặc bộ phận có quyền lực và sử dụng quyền lực đó tác động tới đối tƣợng quản lý nhằm đạt mục tiêu chung trong hệ thống quản lý; đối tƣợng quản lý là các cá nhân, các nguồn lực chịu sự điều phối của chủ thể quản lý (Khoa học quản lý, 2013).
Theo IMF, hoạt động phân loại ngân sách là việc phân loại các giao dịch thu ngân sách và chi tiêu của chính phủ theo những tiêu chí cụ thể, nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý của chính phủ, trách nhiệm giải trình.
Việc phân loại ngân sách của từng quốc gia dựa trên hệ thống luật pháp của quốc gia đó.Việc phân loại các giao dịch thu, chi NSNN là bƣớc thu thập dữ liệu đầu tiên, cơ bản cho cả quá trình khai thác các thông tin, thống kê các chỉ tiêu báo cáo nhằm phục vụ yêu cầu quản lý, điều hành ngân sách – tài chính nói chung. Do đó, việc đƣa ra các tiêu chí phân loại ngân sách là rất quan trọng, bộ tiêu chí phải đảm bảo bao quát đƣợc tất cả các hoạt động kinh tế của chính phủ. Có khả năng kết hợp các phân loại để phục vụ cho các báo cáo ở các góc nhìn khác nhau.
Theo chuyên gia ngân sách Việt Nam, hoạt động phân loại NSNN là việc xây dựng bộ chỉ tiêu phân loại NSNN theo tổ chức Nhà nƣớc, theo lĩnh vực, ngành kinh tế và các mục đích kinh tế do Nhà nƣớc thực hiện, nhằm phục vụ cho chu trình NSNN từ lập dự toán, chấp hành, kế toán và quyết toán NSNN cũng nhƣ phân tích, đánh giá các hoạt động thu, chi của Nhà nƣớc. Ở Việt Nam, hoạt động phân loại NSNN thực chất là xây dựng và ban hành hệ thống Mục lục
NSNN, nên kết quả của hoạt động phân loại NSNN ở Việt Nam chính là ban hành ra hệ thống Mục lục NSNN. Do đó, có thể sử dụng cụm từ "phân loại NSNN" hoặc "mục lục NSNN" để chỉ cùng một nội dung.
Hoạt động phân loại NSNN hoàn chỉnh đƣa ra đƣợc các bảng phân loại phản ánh đƣợc tất cả các giao dịch về thu, chi NSNN theo hệ thống tổ chức, theo ngành kinh tế quốc dân và theo nội dung kinh tế…. Phân loại NSNN là công cụ thể hiện cơ chế, chính sách quản lý NSNN nhƣ cung cấp thông tin đầy đủ, kịp thời cho công tác lập dự toán, điều hành, quản lý, kiểm soát NSNN; đồng thời cung cấp thông tin cần thiết phục vụ việc đề ra các quyết định phát triển kinh tế - xã hội. Phân loại NSNN phục vụ so sánh, đánh giá thu, chi NSNN khi các nƣớc trên thế giới theo thông lệ, tiêu chuẩn quốc tế.
Nhƣ vậy có thể nói, quản lý hoạt động phân loại NSNN là một quá trình bao gồm việc thiết lập bộ chỉ tiêu phân loại NSNN, tổ chức triển khai và kiểm tra, giám sát hoạt động phân loại NSNN. Nhƣ vậy, của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền xây dựng bộ tiêu chí phân loại, yêu cầu các đơn vị kế toán có trách nhiệm phân loại các giao dịch thu, chi NSNN một cách chính xác, ghi chép đầy đủ và theo dõi trên sổ sách kế toán theo bộ tiêu chí đã đƣợc quy định.
1.2.2.2. Ý nghĩa, vai trò của quản lý hoạt động phân loại ngân sách nhà nước
Trong hoạt động quản lý NSNN từ cấp vĩ mô đến cấp vi mô không thể tách rời số liệu NSNN. Số liệu là thông tin hữu ích cho hoạt động quản lý NSNN chỉ khi nó phản ánh đƣợc các vấn đề NSNN, do đó số liệu cần phải đƣợc tổng hợp theo yêu cầu quản lý của cơ quan có thẩm quyền. Số liệu về NSNN gồm có: số liệu dự toán thu, chi NSNN; số thu NSNN, thu nội địa, thu xuất nhập khẩu...; số chi NSNN, chi thƣờng xuyên, chi đầu tƣ, chi an ninh quốc phòng, chi cho các CTMT, DAQG... Các số liệu này là công cụ để phục vụ cho việc điều hành ngân sách của Chính phủ, giúp Chính phủ đƣa ra các kịp thời đề xuất với Quốc hội các cơ chế chính sách để điều hành nền kinh tế theo đúng định hƣớng của Đảng.
Một trong những cơ sở đánh giá khả năng quản lý NSNN của một quốc gia đó là đánh giả khả năng quản lý hoạt động phân loại NSNN. Hệ thống phân loại NSNN có bao quát đƣợc các hoạt động kinh tế và các giao dịch kinh tế của Nhà
nƣớc thì việc thu thập, phân tích và xử lý số liệu mới đầy đủ; từ đó cung cấp thông tin đầy đủ, kịp thời cho công tác lập dự toán, điều hành, quản lý, kiểm soát NSNN; đồng thời cung cấp thông tin cần thiết phục vụ việc đề ra các quyết sách phát triển kinh tế - xã hội.
Vì vậy, quản lý hoạt động phân loại NSNN thể hiện các vai trò chủ yếu sau:
- Đáp ứng đƣợc yêu cầu quản lý của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị, thể hiện đƣợc đầy đủ, chính xác các khoản thu, chi giúp cho việc lập dự toán, chấp hành và quyết toán NSNN theo chế độ quy định.
- Cung cấp thông tin về thực hiện thu, chi NSNN theo cơ quan chủ quản, từng ngành kinh tế quốc dân, cũng nhƣ theo từng chƣơng trình mục tiêu, dự án quốc gia và theo từng nội dung kinh tế…
- Phản ánh nội dung chính sách kinh tế của Nhà nƣớc, qua đó tìm ra những giải pháp tác động vào chính sách tài khoá của Nhà nƣớc.
- Cung cấp số liệu theo tiêu chí so sánh quốc tế.
1.2.3. Nội dung quản lý hoạt động phân loại NSNN
1.2.3.1 Xây dựng các tiêu chí phân loại NSNN
a) Những nguyên tắc cơ bản xây dựng bộ tiêu chí phân loại NSNN
Khi xây dựng bộ tiêu chí phân loại NSNN cần chú ý các nguyên tắc cơ bản sau:
- Nguyên tắc đầy đủ: Đảm bảo phản ánh đầy đủ, toàn diện, minh bạch các giao dịch tài chính của Nhà nƣớc nhằm kiểm soát các hoạt động thu, chi NSNN.
- Nguyên tắc thống nhất: Đảm bảo thực hiện thống nhất giữa các ngành, các cấp và các đơn vị; giữa cơ quan chủ quản và gắn với hoạt động ngành kinh tế quốc dân để phục vụ tổng hợp và quản lý thống nhất trong toàn quốc; phù hợp với các quy định, chuẩn mực và thông lệ quốc tế.
- Nguyên tắc hiệu quả: Phải đáp ứng yêu cầu dễ làm, dễ hiểu, dễ áp dụng công nghệ tin học, dễ kiểm tra cũng nhƣ đảm bảo đầy đủ số liệu và thông tin cần thiết cho công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN.
- Nguyên tắc hệ thống mở: Thoả mãn và thích ứng những thay đổi về bộ máy quản lý nhà nƣớc, về phân cấp quản lý NSNN, về cơ chế quản lý thu, chi NSNN và phù hợp với lộ trình cải cách tài chính công.
b) Các tiêu chí phân loại NSNN phổ biến của quốc tế
Các phân loại thông thƣờng đƣợc sử dụng để nắm bắt các thông tin có liên quan theo yêu cầu quản lý ngân sách khác nhau, bao gồm:
• Phân loại ngân sách theo hành chính hoặc tổ chức • Phân loại ngân sách theo chƣơng trình, mục tiêu
• Phân loại ngân sách theo Chức năng của Chính phủ (COFOG) • Phân loại ngân sách theo Thống kê Tài chính Chính phủ (GFS) c) Các tiêu chí phân loại NSNN chủ yếu ở Việt Nam
(1) Theo hệ thống tổ chức:
Phân loại dựa trên cơ sở hệ thống tổ chức của các cơ quan, tổ chức trực thuộc một cấp chính quyền (gọi chung là cơ quan chủ quản) đƣợc tổ chức quản lý ngân sách riêng nhằm xác định trách nhiệm quản lý của cơ quan, tổ chức đó đối với NSNN. Trong đó, có một số Chƣơng đặc biệt dùng để phản ánh nhóm tổ chức, nhóm cá nhân có cùng tính chất, nhƣng không thuộc cơ quan chủ quản.
(2) Theo ngành kinh tế:
Phân loại dựa vào tính chất hoạt động kinh tế theo ngành kinh tế quốc dân để hạch toán chi NSNN. Căn cứ theo phân ngành kinh tế quốc dân tại Quyết định số 10/2007/QĐ-TTg ngày 23/01/2007 của Thủ tƣớng Chính phủ (Ngành kinh tế quốc dân có 21 ngành cấp I; 88 ngành cấp II; 242 ngành cấp III; 437 ngành cấp IV; 642 ngành cấp V) để phân loại NSNN theo ngành kinh tế. Các khoản thu NSNN không theo dõi chi tiết theo ngành kinh tế do yêu cầu quản lý NSNN không đòi hỏi.
Loại đƣợc xác định trên cơ sở tính chất hoạt động của ngành kinh tế cấp I. Khoản đƣợc xác định trên cơ sở tính chất hoạt động của ngành kinh tế cấp II hoặc cấp III theo phân ngành kinh tế quốc dân nhằm bảo đảm yêu cầu quản lý NSNN.
Phân loại dựa vào việc lập dự toán NSNN theo các nhiệm vụ chung (chƣa chi tiết) đƣợc Quốc hội, HĐND giao.
(4) Theo nội dung kinh tế của thu, chi NSNN:
Phân loại theo nội dung kinh tế là dựa vào tính chất kinh tế của khoản thu, chi NSNN để phân loại vào các Mục, Tiểu mục và Nhóm, Tiểu nhóm khác nhau. Theo đó,các Mục thu NSNN quy định trên cơ sở chế độ, chính sách thu NSNN, các Mục chi NSNN quy định trên cơ sở chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NSNN, chi tiết Mục thu, Mục chi để phục vụ yêu cầu quản lý NSNN.
- Các Mục thu, Mục chi có nội dung gần giống nhau lập thành Tiểu nhóm; các Tiểu nhóm có tính chất gần giống nhau lập thành Nhóm để phục vụ yêu cầu quản lý, đánh giá NSNN.
(5) Phân loại theo CTMT, DAQG:
Chƣơng trình mục tiêu quốc gia là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp đồng bộ về kinh tế, xã hội, khoa học, công nghệ, môi trƣờng, cơ chế, chính sách, tổ chức để thực hiện một hoặc một số mục tiêu đã đƣợc xác định trong Chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội chung của đất nƣớc trong một thời gian nhất định. Một chƣơng trình mục tiêu quốc gia gồm nhiều dự án khác nhau để thực hiện các mục tiêu của chƣơng trình. Đối tƣợng quản lý và kế hoạch hóa đƣợc xác định theo chƣơng trình, việc đầu tƣ đƣợc thực hiện theo dự án. Căn cứ vào nội dung, nhiệm vụ của chiến lƣợc 10 năm, kế hoạch 5 năm, các Bộ, ngành, cơ quan Trung ƣơng đề xuất các vấn đề xã hội bức xúc cần đƣợc giải quyết bằng chƣơng trình mục tiêu quốc gia.
Phân loại theo CTMT, DAQG để xác định toàn bộ số chi NSNN cho một CTMT, DAQG. Toàn bộ số chi NSNN dù do cơ quan, đơn vị của TW, ĐP chi hay do NSTW, NSĐP bố trí và chi, thì đều hạch toán theo mã số CTMT, DAQG, từ đó xác định toàn bộ chi NSNN cho CTMT, DAQG đó.
(6) Phân loại theo nguồn vốn NSNN: Phân loại NSNN dựa vào nguồn gốc hình thành nguồn NSNN. Nguồn gốc hình thành nguồn NSNN đƣợc phân loại theo nguồn chi từ vốn trong nƣớc và nguồn chi từ vốn ngoài nƣớc để phục vụ
yêu cầu kiểm soát chi theo dự toán, xác định đƣợc cơ cấu nguồn vốn cho một nội dung chi NSNN.
Nguồn chi từ vốn trong nƣớc là nguồn đƣợc xác định trên cơ sở dự toán đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ, Chủ tịch UBND giao cho đơn vị dự toán (gồm cả bổ sung hoặc thu hồi trong quá trình điều hành ngân sách) theo quy định của Luật NSNN.
Nguồn chi từ vốn ngoài nƣớc là nguồn đƣợc xác định trên cơ sở dự toán đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân giao (gồm cả bổ sung hoặc thu hồi trong quá trình điều hành) đối với vốn ngoài nƣớc tài trợ theo nội dung, địa chỉ sử dụng cụ thể theo cam kết của Nhà nƣớc (hoặc Nhà nƣớc chấp thuận cho đơn vị cam kết với nhà tài trợ). Đối với nguồn vốn ngoài nƣớc tài trợ không theo nội dung, địa chỉ sử dụng cụ thể đƣợc coi là nguồn vốn trong nƣớc và đƣợc hạch toán theo mã nguồn chi từ vốn trong nƣớc.
(7) Phân loại theo cấp ngân sách:
Do đặc trƣng quyền lực nhà nƣớc ta là thống nhất (Khoản 3 Điều 4 Hiến pháp 2013), theo đó nền kinh tế là một thể thống nhất từ trung ƣơng đến địa phƣơng. Cụ thể về ngân sách nhà nƣớc, Quốc hội sẽ quyết định dự toán ngân sách nhà nƣớc gồm: tổng thu, tổng chi, bội chi gồm cả bội chi ngân sách địa phƣơng, tổng mức vay của NSNN gồm cả mức vay của NSĐP. Quyết định phân bổ NSTW. Quyết định tỷ lệ phân chia NSTW và NSĐP một số khoản thu: thuế giá trị gia tăng (trừ Thuế giá trị gia tăng thu từ hàng hóa nhập khẩu), thuế thu nhập doanh nghiệp (trừ thuế thu nhập doanh nghiệp từ hoạt động thăm dò, khai thác dầu, khí), thuế thu nhập cá nhân, thuế tiêu thụ đặc biệt (trừ thuế tiêu thụ đặc biệt từ hàng hóa nhập khẩu), thuế bảo vệ môi trƣờng (trừ thuế bảo vệ môi trƣờng từ hàng hóa nhập khẩu)… do đó, các khoản thu chi NSNN (gồm NSTW, NSĐP) đều đƣợc hạch toán cùng trên một sổ kế toán. Vì vậy, cần phải có chỉ tiêu phân loại NSNN theo cấp ngân sách.
Phân loại dựa trên cơ sở phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc cho từng cấp chính quyền, nhằm hạch toán đầy đủ, kịp thời các khoản thu, chi ngân sách nhà
nƣớc theo từng cấp ngân sách; gồm: Ngân sách trung ƣơng, ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã.
Phân loại theo cấp ngân sách khác với phân loại theo cấp quản lý, theo đó: Số thu của một cấp ngân sách có thể do các đơn vị của nhiều cấp quản lý nộp.... và ngân sách của một cấp có thể do các đơn vị của nhiều cấp quản lý sử dụng (nhƣ kinh phí về ngƣời có công là kinh phí thuộc NSTW do cả Bộ Lao động - Thƣơng binh - Xã hội và Sở Lao động - Thƣơng binh - Xã hội cùng thực hiện,...).
1.2.3.2. Tổ chức thực hiện quản lý phân loại NSNN
Để đƣa bộ tiêu chí phân loại NSNN vào trong công tác kế toán của các cơ quan, đơn vị, tổ chức có liên quan đến hoạt động thu, chi NSNN thì cơ quan nhà nƣớc đƣợc giao nhiệm vụ quản lý hoạt động phân loại NSNN phải tiến hành xây dựng văn bản quy phạm pháp luật để làm căn cứ thực hiện. Theo đó, cần có một bộ phận để giao trách nhiệm thực hiện việc xây dựng văn bản.
Việc phân công thực hiện phân loại NSNN phụ thuộc vào mô hình tổ chức bộ máy kế toán NSNN. Có nhiều mô hình tổ chức bộ máy kế toán NSNN khác nhau, tùy thuộc vào đặc điểm và tổ chức hành chính của từng quốc gia khác nhau. Mô hình tổ chức bộ máy kế toán NSNN tập trung thì việc tổ chức triển khai thực hiện phân loại NSNN phạm vi sẽ hẹp hơn đối với mô hình tổ chức bộ máy kế toán NSNN phân tán, đồng thời việc kiểm soát quá trình thực hiện cũng thuận lợi hơn, do phạm vi ảnh hƣởng không lớn.
Trƣớc khi triển khai thực hiện, cơ quan nhà nƣớc đƣợc giao nhiệm vụ quản lý hoạt động phân loại NSNN phải tổ chức tập huấn, đào tạo để cán bộ kế toán trong các cơ quan, đơn vị, tổ chức thực hiện nắm bắt đƣợc nguyên tắc phân loại, các vấn đề khó thƣờng hay gây sai sót trong quá trình thực hiện, nhằm hạn chế thấp nhất việc xác định sai chỉ tiêu phân loại NSNN.
Trong quá trình thực hiện, cơ quan quản lý hoạt động phân loại NSNN có trách nhiệm kiểm tra, giám sát các cơ quan, tổ chức, đơn vị thực hiện phân loại NSNN. Việc kiểm tra, giám sát đƣợc thực hiện bằng nhiều cách, thông qua các vƣớng mắc từ các đơn vị thực hiện nêu ra, từ công tác kiểm tra các báo cáo phân loại NSNN, từ công tác kiểm tra thực tế tại đơn vị.... Từ việc kiểm tra, giám sát,
Formatted: Font: Italic
cơ quan quản lý hoạt động phân loại NSNN nghiên cứu có phƣơng án điều chỉnh