4. Kết cấu của luận văn
3.3. Đánh giá thực trạng quản lý hoạt động phân loại NSNN
3.3.1. Đánh giá thực trạng xây dựng hệ thống phân loại NSNN
3.3.1.1. Cập nhật thường xuyên hệ thống phân loại NSNN đúng với yêu cầu quản lý
Trong quá trình triển khai thực hiện phân loại NSNN theo Quyết định số 33/2008/QĐ-BTC, cùng với việc các cơ quan có thẩm quyền ban hành cơ chế, chính sách mới, Vụ NSNN cũng đã theo dõi, cập nhật kịp thời để bổ sung các tiêu
Formatted: Font: Italic, Condensed by 0.2 pt
67
chí phân loại NSNN các yêu cầu quản lý NSNN để trình Bộ Tài chính ban hành tổng số 17 Quyết định, Thông tƣ sửa đổi và bổ sung Mục lục Ngân sách nhà nƣớc.
Qua thống kê sơ bộ, giai đoạn việc sửa đổi bổ sung Mục lục NSNN nhiều nhất liên quan đến chế độ thu NSNN, có khoảng 150 văn bản sửa đổi, bổ sung liên quan đến chế độ thu NSNN. Các cơ quan có thẩm quyền ban hành chế độ đã phối hợp tốt với Vụ NSNN để khi ban hành chế độ cũng có ngay các chỉ tiêu phân loại NSNN đƣợc theo dõi, giúp cho việc tổng hợp số liệu đầy đủ, kịp thời, chính xác.
Việc quản lý hoạt động phân loại NSNN chạy theo cơ chế chính sách, làm cho cấu trúc bộ tiêu chí phân loại NSNN đƣợc xây dựng lúc ban đầu bị phá vỡ. Quyết định 33/2008/QĐ-BTC đã đƣợc sửa đổi, bổ sung bởi 17 Quyết định, Thông tƣ nhằm cập nhất các cơ chế quản lý tài chính - ngân sách mới, do đó vừa chắp vá, vừa khó theo dõi, tổ chức thực hiện phân loại NSNN. Trong đó, có nhiều chỉ tiêu không còn phù hợp với hiện tại, cụ thể đánh giá từng tiêu chí phân loại nhƣ sau:
3.3.1.2. Đánh giá ưu, nhược điểm của các tiêu chí phân loại NSNN
a) Phân loại NSNN theo hệ thống tổ chức nhà nƣớc (Chƣơng) (1) Ƣu điểm:
So với Mục lục NSNN giai đoạn 1997-2008, Danh mục Chƣơng của Mục lục NSNN giai đoạn 2009 đến nay đã giảm đƣợc 14 Chƣơng (trong đó: giảm 4 Chƣơng ở cấp Trung ƣơng, giảm 10 Chƣơng ở cấp Tỉnh, giảm 4 Chƣơng ở cấp Huyện nhƣng chi tiết thêm 4 Chƣơng ở cấp xã). Việc thay đổi trong cách thức mã số hóa của tiêu thức phân loại theo tổ chức (Chƣơng) giúp giảm 1 ký tự so với Mục lục NSNN giai đoạn trƣớc.
Danh mục mã số chƣơng đã đƣợc cập nhật, bỏ các Chƣơng không còn tồn tại, bổ sung các Chƣơng mới ở khối địa phƣơng, cụ thể:
Theo quy định tại Nghị định số 13/2008/NĐ-CP ngày 4/2/2008 Quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng: Bỏ các Chƣơng Sở Công nghiệp, Sở Thƣơng mại hoặc Sở Thƣơng
68
mại - Du lịch, Sở Thuỷ sản, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Ủy ban Dân số, Gia đình và Trẻ em; Bổ sung các Chƣơng Sở Công Thƣơng, Sở Văn hoá, Thể thao và Du lịch, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Thông tin và Truyền thông.
Theo quy định tại Nghị định số 14/2008/NĐ-CP ngày 4/2/2008 của Chính Phủ Quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh: tách Chƣơng Phòng Nội vụ - Lao động, Thƣơng binh và Xã hội thành Chƣơng Phòng Nội vụ và Chƣơng Phòng Lao động, Thƣơng binh và Xã hội. Bổ sung Chƣơng Phòng Nông nghiệp và phát triển nông thôn và Phòng Công thƣơng.
Tiêu thức phân loại theo tổ chức (Chƣơng) hiện nay đã bảo đảm tên Chƣơng, mã số Chƣơng là duy nhất và thống nhất trong toàn quốc. Nhờ vậy, tránh sai sót trong tổng hợp số liệu toàn quốc. Các Chƣơng trong danh mục đều đƣợc khái niệm rõ ràng để giúp phân biệt khi tổ chức thực hiện, nhất là các Chƣơng có tính chất tổng hợp.
(2) Nhƣợc điểm:
Nhiều đơn vị nhỏ (chủ yếu là hội nghề nghiệp) hạch toán chung vào Chƣơng “Các đơn vị khác” (mã số 399 đối với cấp TW, mã số 599 đối với cấp tỉnh, mã số 799 đối với cấp huyện, mã số 989 đối với cấp xã) dẫn tới không có thông tin quản lý theo đơn vị. (hạn chế này đã đƣợc khắc phục tại Thông tƣ số 144/2011/TT-BTC ngày 21/10/2011 về bổ sung Mục lục NSNN)
b) Phân loại NSNN theo ngành kinh tế (Loại, Khoản) (1) Ƣu điểm:
Cách thức đặt mã số vừa không quá phức tạp, không quá chi tiết, thuận lợi cho tổ chức thực hiện và phục vụ tổng hợp theo ngành kinh tế quốc dân của ngành thống kê. So với Mục lục NSNN cũ, số lƣợng Khoản giảm 22 Khoản, đồng thời
69
mở thêm một số Khoản phục vụ yêu cầu quản lý. Cách thức mã số hóa thay đổi giúp giảm số lƣợng ký tự (giảm 1 ký tự) khi hạch toán.
(2) Nhƣợc điểm:
- Việc phân loại ngân sách theo ngành kinh tế theo dõi việc phân bổ dự toán NSNN từ đơn vị dự toán đến đơn vị sử dụng ngân sách. Nhƣng phân loại ngân sách theo nhiệm vụ chi theo dõi việc phân bổ dự toán do Quốc hội, HĐND quyết định và Chính phủ, UBND giao cho đơn vị dự toán. Do đó, giữa khâu lập, phân bổ dự toán với khâu chấp hành và quyết toán ngân sách không thống nhất tiêu chí theo dõi, khi tổng hợp số liệu rất phức tạp, phải kết hợp cả phƣơng pháp khai thác số liệu báo cáo và làm thủ công do một chỉ tiêu dự toán đƣợc tổng hợp từ nhiều Loại, Khoản (ví dụ sự nghiệp kinh tế đƣợc tổng hợp từ hơn 10 Loại, với gần 100 Khoản) dễ dẫn tới sự không khớp đúng về số liệu giữa các đơn vị khi tổng hợp.
- Không có sự thống nhất tiêu chí phân loại theo lĩnh vực giữa chi đầu tƣ và chi thƣờng xuyên. Trong lĩnh vực chi thƣờng xuyên có lĩnh vực phân loại theo nội dung kinh tế, nhƣng lại có lĩnh vực phân loại theo ngành kinh tế. Nên khó so sánh dự toán NSNN cho chi thƣờng xuyên và chi đầu tƣ phục vụ các phân tích chính sách tài khóa.
c) Phân loại theo nội dung kinh tế (Mục, Tiểu mục)
(1) Ƣu điểm:
Việc mã số hóa cũng giảm từ 5 ký tự xuống còn 4 ký tự so với trƣớc đây, giúp giảm 1 ký tự khi hạch toán và chỉ cần hạch toán Tiểu mục.
So với Mục lục NSNN cũ các nhóm Mục thu, chi trong Mục lục NSNN hiện hành đƣợc sắp xếp logic để phục vụ yêu cầu quản lý. Danh mục phân loại theo nội dung kinh tế (Mục, Tiểu mục) đã giảm nhiều Tiểu mục, nhất là các Tiểu mục về lệ phí có cùng tính chất, tạo điều kiện cho việc tra cứu, áp mã số.
70
Việc phân loại theo nội dung kinh tế có một số nội dung quá chi tiết, không cần thiết và nội dung của các tiểu mục khó phân biệt rõ ràng, dễ gây nhầm lẫn trong quá trình hạch toán. Đây cũng là một khó khăn vƣớng mắc để hạch toán đúng bản chất của Tiểu mục, do đội ngũ cán bộ kế toán ở KBNN và đơn vị sử dụng NSNN không có điều kiện nghiên cứu, hiểu đúng bản chất kinh tế của các khoản thu, chi ngân sách đƣợc quy định trong chế độ hiện hành. Theo khảo sát thực tế, có những tiểu mục cả năm không phát sinh hoặc chỉ phát sinh rất ít. Ví dụ: Tiểu mục 3702 – Phụ thu về giá lắp đặt điện thoại, Tiểu mục 3703 – Phụ thu về giá bán điện, Tiểu mục 3704 – Phụ thu về giá bán nƣớc, Tiểu mục 3705 – Phụ thu về giá bán mặt hàng nhựa PVC, Tiểu mục 6003 – Lƣơng hợp đồng dài hạn, Tiểu mục 6004 – Lƣơng cán bộ công nhân viên dôi ra ngoài biên chế, Tiểu mục 6856 – Khoán chi đoàn vào theo chế độ; Tiểu mục 7352 – Chi từ phụ thu lắp đặt máy điện thoại, Tiểu mục 7353 – Chi từ phụ thu giá bán điện, Tiểu mục 7354 – Chi từ nguồn phụ thu giá bán nƣớc, Tiểu mục 7355 – Chi từ nguồn phụ thu giá mặt hàng nhựa (PVC).
Đối với Mục, Tiểu mục chi, quá chi tiết, nhƣng không đầy đủ và một số tiểu mục đã thay đổi nội dung so với phân loại hiện nay. Ví dụ: chi hỗ trợ cá nhân Mục 7100 đang đƣợc xếp tại nhóm 0500: chi hoạt động nhƣng thực tế Mục này phát sinh ở cả chi đầu tƣ phát triển (chi hỗ trợ ngƣời dân thuộc chính sách xây dựng đầu tƣ theo chế độ). Mục 7150 “Chi về công tác ngƣời có công với Cách mạng và xã hội” có cả tiểu mục “7167 – chi cho Quỹ khám chữa bệnh cho ngƣời nghèo” không đúng với tính chất Mục. Mục 8000 “Chi hỗ trợ và giải quyết việc làm” hiện nay cũng đã thay đổi khá nhiều nội dung nhƣ không còn chi hỗ trợ trung tâm dịch vụ việc làm và phục hồi nhân phẩm, hỗ trợ giải quyết việc làm cho thƣơng binh...
Mục, Tiểu mục thu quá chi tiết, nhiều tiểu mục không có phát sinh và chƣa phù hợp với Luật phí, lệ phí Quốc hội mới ban hành. Riêng đối với lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính có trên dƣới 50 Nghị định hƣớng dẫn, thực tế phân loại ngân sách hiện nay đã có các văn bản hƣớng dẫn bổ sung nhƣng tổng thể chƣa thống
71
nhất và đầy đủ, có lĩnh vực quá chi tiết (nhƣ đối với lĩnh vực Thuế và Hải quan) nhƣng các lĩnh vực khác nhƣ vệ sinh an toàn thực phẩm, giao thông... không chi tiết. Các mục thu về đất chƣa bổ sung và cập nhật phù hợp với Luật đất đai năm 2013. Ngoài ra, còn có những tiểu mục thu có 2 tỷ lệ điều tiết khác nhau, dẫn đến việc thiết lập bộ phân chia cho các cấp ngân sách đƣợc hƣởng trên các phần mềm quản lý thu rất khó thực hiện.
d) Phân loại ngân sách theo CTMT, DAQG
(1) Ƣu điểm: Danh mục CTMT, DAQG hiện nay đƣợc thực hiện thống nhất trên cả nƣớc đã đảm bảo đƣợc yêu cầu vừa phục vụ quản lý chƣơng trình TW ban hành vừa phục vụ yêu cầu quản lý của địa phƣơng.
So với Mục lục NSNN cũ, Mục lục NSNN hiện hành đã giảm đƣợc 3 ký tự (từ 7 ký tự còn 4 ký tự) quy định rõ việc cấp CTMT địa phƣơng có điều kiện (do chính quyền cấp tỉnh quyết định ban hành, có thời gian thực hiện từ 5 năm trở lên, phạm vi thực hiện rộng, kinh phí lớn), và cấp mã số tập trung tại Bộ Tài chính để đảm bảo tính thống nhất khi áp dụng công nghệ thông tin tập trung, tránh sự trùng lặp về mã số.
(2) Nhƣợc điểm: Đối với mã chƣơng trình mục tiêu quốc gia, hiện nay có nhiều chƣơng trình đã hết hiệu lực nhƣ “Chƣơng trình khoa học trọng điểm cấp nhà nƣớc”, “Chƣơng trình quốc gia về bảo hộ lao động, an toàn lao động, vệ sinh lao động” cần xóa bỏ. Bên cạnh đó danh mục 21 chƣơng trình mục tiêu quốc gia theo Nghị quyết 1023/NQ/UBTVQH13 năm 2015 cần đƣợc bổ sung kịp thời để đảm bảo theo dõi và hạch toán chi tiết đƣợc các chƣơng trình này.
e) Phân loại ngân sách theo nguồn NSNN
(1) Ƣu điểm:
Tiêu thức phân loại theo nguồn NSNN đã đáp ứng đƣợc yêu cầu quản lý theo nguồn trong nƣớc, ngoài nƣớc và tính chất nguồn kinh phí.
72
Mặc dù đã phân chia nguồn trong nƣớc và ngoài nƣớc nhƣng đối với nguồn trong nƣớc còn quá chi tiết và chƣa rõ. Ví dụ đối với mã nguồn chi đầu tƣ xây dựng cơ bản chi tiết theo 4 mã để phân bổ và kiểm soát các nguồn vốn chính xác. Thực tế, có rất nhiều các dự án nhiều nguồn và việc phân định các hạng mục của dự án chi từ nguồn nào chỉ mang tính tƣơng đối, do chủ đầu tƣ tự quyết định. Chƣa chi tiết theo nguồn trong nƣớc: Nguồn năm trƣớc chuyển sang, nguồn đất đai, nguồn xổ số kiến thiết...
Đối với nguồn ngoài nƣớc đã chi tiết một số nhà tài trợ lớn nhƣng thực tế hiện nay có gần 100 nhà tài trợ và các nhà tài trợ khi thực hiện tài trợ đều mong muốn đƣợc báo cáo kết quả thực hiện giải ngân vì vậy đối với các nhà tài trợ không đƣợc chi tiết các đơn vị phải thực hiện theo dõi thủ công. Đối với việc hạch toán vay và trả nợ vay không nhất quán: vay không theo dõi mã nguồn nhƣng trả nợ vay theo dõi chi tiết mã nguồn.
g) Phân loại ngân sách theo cấp ngân sách
Việc phân loại cấp ngân sách sẽ tách bạch rõ khoản thu, chi ngân sách của từng cấp chính quyền, phục vụ công tác tổng hợp số liệu báo cáo theo từng cấp chính quyền rõ ràng trong tổng thể số liệu của NSNN. Đây là tiêu chí phân loại ổn định do không có sự thay đổi về các cấp chính quyền.
3.3.2. Đánh giá về hoạt động tổ chức thực hiện phân loại NSNN
3.3.2.1 Ưu điểm: Giai đoạn này đã ứng dụng công nghệ thông tin hiện đại trong triển khai thực hiện phân loại NSNN
Với mục tiêu hiện đại hoá công tác quản lý NSNN từ khâu lập kế hoạch, thực hiện ngân sách, báo cáo ngân sách và tăng cƣờng trách nhiệm ngân sách của Bộ Tài chính; nâng cao tính minh bạch trong quản lý tài chính công; hạn chế tiêu cực trong việc sử dụng ngân sách; đảm bảo an ninh tài chính trong quá trình phát triển và hội nhập của quốc gia, Bộ Tài chính đã thực hiện dự án công nghệ thông tin, dự
73
án hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS). Hệ thống TABMIS đƣợc xây dựng, triển khai từ tháng 4 năm 2009 và vận hành tại các đơn vị kho bạc và các cơ quan tài chính từ Trung ƣơng đến quận huyện, một số bộ chủ quản và một số sở chuyên ngành của Thành phố Hà Nội. TABMIS tạo thành một quy trình liên kết chặt chẽ trong việc nhập dữ liệu, xử lý thông tin và quản lý thông tin giữa các cơ quan theo phân công trong hệ thống, giúp các cơ quan đơn vị tham gia hệ thống thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về quản lý, điều hành, kế toán, báo cáo và quyết toán ngân sách. Vận hành hệ thống TABMIS theo mô hình tập trung từ khâu phân bổ, tổ chức thực hiện thu, chi NSNN và báo cáo NSNN. Do đó, toàn bộ dữ liệu về thu, chi ngân sách trong hệ thống TABMIS sẽ đƣợc các cơ quan khác nhau đƣa vào theo một đầu mối duy nhất nhƣng lại đƣợc chia sẻ chung theo vai trò của mỗi đơn vị. Hệ thống TABMIS đƣợc xây dựng với các chức năng: quản lý mục lục ngân sách và hệ thống tài khoản, phân bổ ngân sách, quản lý chi, cam kết chi, quản lý thu, quản lý ngân quỹ, trong đó hệ thống tài khoản và mục lục NSNN đƣợc quản lý thống nhất theo kế toán đồ (COA). Hệ thống TABMIS đã giúp cho việc quản lý phân loại NSNN đƣợc thống nhất tại các đơn vị KBNN, cơ quan tài chính cơ quan thuế, cơ quan hải quan, các Bộ ngành,... các đơn vị tham gia vào quá trình NSNN. Riêng đối với đơn vị hành chính, sự nghiệp tự thực hiện kế toán cho đơn vị mình và trong đó phần kế toán sử dụng kinh phí NSNN cũng theo dõi chi tiết theo các tiêu chí phân loại NSNN. Việc áp dụng TABMIS giúp cho quản lý, tổ chức thực hiện mục lục NSNN đƣợc tập trung. Có riêng bộ phân quản trị hệ thống về dữ liệu các danh mục, đảm bảo duy trì các đoạn mã mục lục NSNN theo các văn bản ban hành về hệ thống mục lục NSNN nhƣ bổ sung mã mới, hết hiệu lực mã cũ.
TABMIS có chức năng thiết lập bộ nguyên tắc kết hợp chéo, trong đó gồm có các nguyên tắc kết hợp các đoạn mã theo các tiêu chí phân loại khác nhau để tổng hợp thành các báo cáo cung cấp các thông tin ý nghĩa trong việc quản lý và điều
74
hành ngân sách. Ví dụ nhƣ để lấy thông tin về tình hình mua sắm xe công của các bộ ngành trong năm 2017, sẽ kết hợp chi tiêu tài khoản chi NSNN, mã nội dung kinh tế chi mua sắm xe ô tô và chi tiết theo mã Chƣơng của các Bộ, Ngành. Trƣớc đây để có thông tin này, KBNN phải tổng hợp số liệu thủ công từ các KBNN địa phƣơng và đƣa vào bảng tính để ra đƣợc số liệu báo cáo theo yêu cầu quản lý. Đồng thời nguyên tắc kết hợp chéo cũng kiểm soát không cho phép nhập các giao