4.2. Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nƣớcđối với dựán công –tƣ giao
4.2.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật có liên quan tớiquản lý nhà nƣớcđố
* Khẩn trƣơng hoàn chỉnh khung pháp lý, ban hành các thông tƣ hƣớng dẫn thi hành Nghị định PPP
Vừa qua Chính phủ đã ban hành Nghị định số 15/2015/ND-CP về hợp tác công – tƣ và Nghị định số 30/2015/ND-CP về hƣớng dẫn lựa chọn nhà đầu tƣ. Hai Nghị định có hiệu lực đã thúc đẩy mạnh mẽ mô hình đầu tƣ theo hình thức
đối tác công tƣ. Tuy nhiên để phát huy và thu hút hơn nữa các nhà đầu tƣ tham gia vào các dự án PPP nói chung và PPP giao thông đƣờng bộ nói riêng thì rất cần trong thời gian tới các Bộ, ngành khẩn trƣơng xây dựng và ban hành các thông tƣ hƣớng dẫn hai Nghị định này. Cụ thể:
- Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ (KH&ĐT) và Bộ Tài chính khẩn trƣơng ban hành Thông tƣ liên tịch hƣớng dẫn quản lý và sử dụng nguồn vốn vay Ngân hàng, các tổ chức tín dụng và nhà tài trợ;
- Bộ KH&ĐT xây dựng các thông tƣ:
+ Hƣớng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 15/2015/NĐ-CP; + Hƣớng dẫn lựa chọn dự án, đề xuất dự án và báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tƣ theo hình thức PPP
+ Hƣớng dẫn lập hồ sơ mời sơ tuyển, hồ sơ mời thầu (HSMT), hồ sơ yêu cầu (HSYC) lựa chọn nhà đầu tƣ thực hiện dự án đầu tƣ theo hình thức PPP;
+ Hƣớng dẫn lập hồ sơ mời sơ tuyển, HSYC, HSMT lựa chọn nhà đầu tƣ thực hiện dự án đầu tƣ có sử dụng đất;
+ Quy chế hoạt động của Ban chỉ đạo để phù hợp với điều kiện, khung pháp lý mới về PPP, trình Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt.
- Bộ Tài chính phối hợp với Bộ KH&ĐT xây dựng thông tƣ hƣớng dẫn quy trình, thủ tục giải ngân và cơ chế quản lý phần vốn tham gia của Nhà nƣớc vào dự án PPP;
- Bộ Giao thông vận tải, xây dựng thông tƣ hƣớng dẫn để thực hiện đối với các công trình, dự án của ngành trên cơ sở quy định khung của Nghị định số 15/2015/NĐ-CP.
Trong quá trình xây dựng thông tƣ, các bộ cần phối hợp với Bộ KH&ĐT, Bộ Tài chính để đảm bảo thống nhất với các quy định chung.
* Hƣớng tới ban hành Luật về hợp tác công – tƣ (Luật PPP)
Theo tính toán của riêng Bộ GTVT, trong giai đoạn 2016 - 2020, nhu cầu vốn cho các dự án đầu tƣ phát triển kết cấu hạ tầng GTVT do Bộ GTVT trực tiếp quản lý khoảng 1.015 nghìn tỷ đồng. Trong khi đó, khả năng đáp ứng nhu cầu từ nguồn ngân sách dự kiến của Bộ GTVT khoảng 28%. Còn tại hƣớng dẫn
xây dựng Kế hoạch đầu tƣ công giai đoạn 2016 - 2020 của Bộ KH&ĐT thì khả năng ngânsách đáp ứng chỉ khoảng 7% nhu cầu (66 nghìn tỷ đồng).
Bên cạnh đó, để huy động thêm nguồn lực cho đầu tƣ phát triển và là giải pháp tăng hiệu quả đầu tƣ nhờ phân công hợp lý giữa khu vực công và khu vực tƣ theo hƣớng mỗi khu vực đảm nhiệm phần công việc mà mình có lợi thế hơn. Hơn nƣa, đây là một hình thức đầu tƣ quan trọng để huy động thêm nguồn vốn cho phát triển kết cấu hạ tầng và dịch vụ công tại Việt Nam.
Hiện tại, Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP là hai văn bản quy định cụ thể nhất, bƣớc đầu tạo lập môi trƣờng chính thống cho hoạt động thu hút đầu tƣ tƣ nhân vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng, dịch vụ công tại Việt Nam. Sự ra đời của 2 Nghị định này đánh dấu một bƣớc ngoặt lớn về thể chế trong hoạt động thu hút đầu tƣ tƣ nhân vào kết cấu hạ tầng và dịch vụ công. Tuy nhiên, về vấn đề này nguyên Cục trƣởng Cục quản lý đấu thầu - Bộ KH&ĐT cho rằng: cấp pháp lý cao nhất về PPP tại Việt Nam mới dừng lại ở cấp nghị định, nên hành lang pháp lý về PPP vẫn còn phụ thuộc nhiều vào văn bản cấp luật chuyên ngành, đây là quan ngại lớn của các nhà đầu tƣ. Do vậy về lâu dài, việc ban hành luật PPP ở nƣớc ta là cần thiết để tạo khung khổ pháp lý ổn định cho mô hình đầu tƣ này; đồng thời phù hợp với kinh nghiệm của nhiều quốc gia trên thế giới đã ban hành luật về PPP.
4.2.2. Xúc tiến chƣơng trình dự án PPP, lập danh mục dự án khả thi
Để phát triển đầu tƣ cơ sở hạ tầng theo hình thức đối tác công – tƣ, cần tiến hành lựa chọn và xây dựng danh mục các dự án điểm, dự án tiên phong đƣợc ƣu tiên thực hiện. Đồng thời, cần tạo cơ hội đầu tƣ công bằng đối với tất cả các loại hình doanh nghiệp thông qua đấu thầu cạnh tranh.
Việc lựa chọn những dự án PPP nào đƣợc Chính phủ hỗ trợ, cần xây dựng tiêu chí cụ thể đối với dự án đó, trong đó:
Về tiêu chí lựa chọn: dự án đƣợc hỗ trợ của Chính phủ phải là dự án PPP về hạ tầng giao thông thuộc danh mục theo quy định; dự án hƣớng tới cung cấp các dịch vụ theo đơn giá thống nhất áp dụng cho ngƣời sử dụng cuối cùng với chi phí hợp lý và có khả năng thu lời. Mức độ hợp lý của chi phí dự án đƣợc
dựa theo tình hình cụ thể đối với từng dự án. Để xem xét cụ thể một dự án có thể dựa vào đánh giá những yếu tố sau đây:
- Quan hệ giữa yếu tố đầu vào và đầu ra của dự án: trƣờng hợp chi phí dự án và chính sách đầu ra có liên quan đến sử dụng tài nguyên thiên nhiên, dự án khó có khả năng sinh lợi và cần đến sự hỗ trợ của Chính phủ.
- Quy mô dự án: nếu dự án có tổng vốn đầu tƣ lớn, thời gian thu hồi vốn dài, do đó không khả thi về mặt tài chính nên cần áp dụng mô hình PPP nếu dự án thực sự cần thiết. Trƣờng hợp sự thiếu hụt về vốn nhỏ thì cũng không cần thiết áp dụng mô hình PPP để thực hiện.
- Tác động kinh tế: trong trƣờng hợp thực hiện dự án sẽ đem lại hiệu quả kinh tế lớn, hoặc có tác động sâu rộng đến nền kinh tế - xã hội thì cũng cần áp dụng hình thức PPP để thực hiện.
Khi tính toán lƣợng vốn còn thiếu, cần xem xét toàn bộ chi phí của dự án trên cơ sở các giả định về yếu tố đầu vào và so sánh với dự kiến mức giá có thể chấp thuận. Tính toán lƣợng vốn còn thiếu cần đƣợc kiểm nghiệm, đánh giá của thị trƣờng (nhƣ thông qua đấu thầu cạnh tranh hoặc cho một cơ quan thực hiện có tham gia của tƣ vấn). Việc tính toán này có thể đƣợc thực hiện trong trƣờng hợp xây dựng, phát triển dự án và đã xác định đƣợc cơ quan đề xuất dự án hoặc nhà thầu. Khi đó các giả định cụ thể về tài chính cần phải đƣợc chuẩn bị sẵn sàng để đánh giá. Tƣơng tự tính toán nói trên cũng có thể đƣợc thực hiện trong trƣờng hợp chƣa có dự án nhƣng nhu cầu tiềm năng về nguồn vốn tài trợ đã đƣợc sơ bộ chứng minh. Trong trƣờng hợp này nhà thầu hoặc tổ chức đề xuất dự án chƣa đƣợc xác định, nhƣng bộ quản lý ngành đã có nghiên cứu đánh giá ban đầu về mức vốn còn thiếu. Đánh giá ban đầu có thể do bộ quản lý hoặc cơ quan phụ trách dự án, cơ quan dự kiến phê chuẩn việc sử dụng nguồn tài trợ hoặc do khu vực tƣ nhân đề xuất dự án thực hiện.
Khi xem xét dự án, đặc biệt là tính toán lƣợng vốn còn thiếu, cần đảm bảo các yêu cầu về công bằng, minh bạch, trách nhiệm giải trình, cạnh tranh, và mức hợp lý phản ánh đƣợc thị trƣờng và yêu cầu của nhà đầu tƣ.
Đối với thủ tục thực hiện gồm các nội dung về lựa chọn dự án; xác định mức vốn hợp lý còn thiếu cần bổ sung; đảm bảo sự trung thực và lợi ích nhà nƣớc. Thủ tục này bao gồm 4 bƣớc sau đây:
- Xác định và lựa chọn dự án phù hợp; - Xác định và lựa chọn ngƣời đề xuất dự án; - Tính toán lƣợng vốn hợp lý còn thiếu;
- Bảo lãnh nguồn tài trợ và xác định phạm vi sử dụng nguồn vốn này; Trong việc lựa chọn dự án, cần quy định 2 phƣơng thức đề xuất dự án theo thông lệ. Đó là các đề xuất từ các Bộ ngành quản lý, trong đó yêu cầu đề xuất có thể đã bao gồm đề xuất về nhà thầu đƣợc chọn thông qua đấu thầu cạnh tranh; hay dự án do khu vực tƣ đề xuất.
Để hấp dẫn các doanh nghiệp đầu tƣ, cần tạo điều kiện để các nhà đầu tƣ thấy rõ hiệu quả của dự án để đầu tƣ, trong đó thực hiện hỗ trợ đối với các dự án nhằm tăng cƣờng tính khả thi của các dự án theo hình thức đối tác công tƣ. Nhà nƣớc sẽ chủ động đề xuất dự án theo danh mục và ứng kinh phí, nguồn lực tài chính nhằm phát triển dự án, nghiên cứu khả thi hoàn thiện dự án về phƣơng án kỹ thuật và hiệu quả kinh tế xã hội, tính toán khả thi về mặt tài chính, khả năng chịu đựng phí ngƣời sử dụng, mức lợi nhuận…Khi đó, mới đƣa ra kêu gọi đầu tƣ bằng cách đấu thầu để có đƣợc đối tác tƣ tốt nhất.