1.3. Kinh nghiệm quản lý hình thức hợp tác công –tƣ trong phát triển hạ tầng
1.3.1. Kinh nghiệm của một số quốc gia trong quản lý hợp tác công –tƣ
tầng giao thông của một số nƣớc trên thế giới
1.3.1. Kinh nghiệm của một số quốc gia trong quản lý hợp tác công – tƣ trong phát triển hạ tầng giao thông trong phát triển hạ tầng giao thông
1.3.1.1. Kinh nghiệm của Úc (Australia)
Australia là nƣớc có nhiều kinh nghiệm thành công về triển khai mô hình PPP trong những năm qua. Theo Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), năm 2013, Australia là 1 trong 10 nƣớc có đầu tƣ PPP hiệu quả nhất trong tổng số gần 200 quốc gia và vùng lãnh thổ (Việt Nam đứng thứ 134 thế giới). Cơ sở thành công của nƣớc này là do:
Một là, Chính phủ Australia đã xây dựng đƣợc khung chính sách vững
chắc về PPP; đặc biệt là quy trình dự thầu đối với dự án PPP rất chặt chẽ, góp phần tối ƣu hóa hiệu quả kinh tế cho các dự án.
Hai là, khuyến khích cắt giảm chi phí chuẩn bị đấu thầu. Để tăng cƣờng
hiệu quả kinh tế cho các dự án PPP, trƣớc khi thực hiện bất kỳ một dự án PPP nào, Chính phủ Australia khuyến khích các sáng kiến, để cắt giảm chi phí chuẩn bị đấu thầu dự án PPP, tiết kiệm một khoản tiền không nhỏ cho dự án PPP (tiết kiệm từ 0,5% - 1,5% giá trị phí dự án).
Ba là, các dự án PPP của Australia đều phải tuân thủ chặt chẽ quy định
về thời gian (thời gian dự thầu trung bình cho một dự án PPP về hạ tầng xã hội ở Australia là 17 tháng, thấp hơn nhiều so với ở Anh (34 tháng).
Bốn là, quá trình thực hiện các dự án PPP tại nƣớc này cũng đƣợc chuẩn
hóa thông qua hợp đồng và giảm số lƣợng tài liệu hồ sơ cần nộp khi tham gia đấu thầu các dự án PPP.
Năm là, rút ngắn danh sách nhà thầu trƣớc khi thực hiện đấu thầu dự án
PPP. Đồng thời, đẩy mạnh tuyên truyền thông tin về dự án và mời gọi các nhà thầu khác tham gia.
Sáu là, Về bộ máy quản lý giám sát của nhà nƣớc: Mỗi dự án PPP sẽ
đƣợc giám sát và là trách nhiệm của Bộ chủ quản. Cơ quan này cũng sẽ chịu trách nhiệm phê duyệt, quản lý và triển khai dự án, cũng nhƣ phải thành lập tổ chuyên gia về đấu thầu và quản lý các chủ thể chính của dự án. Trực thuộc các Bộ còn có các cơ quan về PPP có trách nhiệm tƣ vấn, tham mƣu cho Bộ trƣởng về chính sách PPP, cũng nhƣ hỗ trợ các cơ quan liên quan về việc áp dụng chính sách PPP. Đồng thời, Chính phủ Úc cũng chỉ định Bộ Tài chính là cơ quan đầu mối của Chính phủ về PPP, đóng vai trò cố vấn, cụ thể nhƣ sau: Hỗ trợ và tƣ vấn cho các Bộ, ngành liên quan trong việc chuẩn bị và phát triển các đề xuất PPP; Tƣ vấn cho Chính phủ về các thỏa thuận PPP và giá trị đồng tiền của các đề xuất cụ thể; đảm bảo các cơ quan mời thầu áp dụng các quy định pháp luật của các tiểu bang; Giám sát và tƣ vấn cho Kho bạc và Nội các về các vấn đề PPP quan trọng. Chính phủ Úc cũng quy định Bộ Tài chính phải tham gia tất cả các cấp trong khuôn khổ quản trị dự án.
1.3.1.2. Kinh nghiệm của Ấn Độ
Nhận thức đƣợc lợi ích của mô hình PPP, từ những năm 1990 cho đến nay, Ấn Độ là quốc gia châu Á đã áp dụng PPP rộng rãi cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng.Phó Chủ tịch Ủy ban Kế hoạch đầu tƣ Ấn Độ đã đánh giá rằng sự tham gia của các nguồn vốn tƣ nhân và cách quản lý hiệu quả của họ, với những kỹ thuật tiên tiến, đã thực hiện đánh giá tốt hơn về rủi ro thị trƣờng, ƣớc lƣợng đƣợc những thay đổi trong nhu cầu và đề ra những giải pháp phù hợp, do đó làm cho tính hữu dụng của các dự án tăng lên và hiệu quả hơn, giải phóng áp lực nguồn vốn của Chính phủ và tận dụng đƣợc các nguồn vốn khác trong xã hội. Đồng thời tổng kết những bài học kinh nghiệm từ thành công của Ấn Độ trong việc thực hiện PPP đối với các dự án cơ sở hạ tầng nói chung và đặc biệt đối với đƣờng bộ nói riêng
Một là, Các cam kết hỗ trợ về chính trị mạnh mẽ từ phía chính phủ: là
yếu tố quan trọng nhất tạo ra sự sáng tạo và vận hành hiệu quả của mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng;
Hai là, Sự minh bạch là rất quan trọng khi thiết kế hợp đồng PPP. Điều
này giúp giảm thiểu sự tham nhũng trong các hợp đồng của khu vực Nhà nƣớc;
Ba là, Sự nhất quán của chính sách, các quy định của Chính phủ có tính
hiệu quả và linh hoạt cao;
Bốn là, Thiết kế hợp đồng một cách cẩn trọng, chú ý đến nhiều vấn đề
phân bố rủi ro và thu hồi bù đắp cho chi phí. Xác định rõ vai trò của các bên tham gia trong dự án PPP;
Năm là, Chính sách tài chính cho dự án PPP, chính phủ trợ cấp cho một
số dự án dựa trên rủi ro và lợi ích trong các giai đoạn khác nhau (xây dựng-phát triển-vận hành) nhằm khuyến khích sự tham gia của khu vực tƣ nhân.
Sáu là, về Bộ máy quản lý: Chính phủ Ấn Độ đã thành lập Hội đồng thẩm định PPP vào năm 2005 mà thƣờng trực là Bộ Tài chính với nhiệm vụ thẩm định các dự án PPP. Hội đồng thẩm định PPP bao gồm các thành từ các Bộ ngành, từ các cơ quan khác có thể tham gia khi cần thiết.
Bộ Tài chính cũng thành lập Ban PPP ngang cấp Vụ với nhiệm vụ cung cấp các đề xuất cải thiện các điều khoản trong hợp đồng nhƣợng quyền (các hình thức hỗ trợ), xây dựng chính sách, hỗ trợ tăng cƣờng năng lực cho các Bang và các Bộ chủ quản, tuyên truyền, xây dựng cơ sở dữ liệu trên cả nƣớc.
Ngoài cơ quan PPP đầu mối trực thuộc Bộ Tài chính, Chính phủ Ấn Độ cũng yêu cầu các Bộ chủ quản và các Bang thành lập các cơ quan PPP riêng để phối hợp với cơ quan PPP đầu mối phát triển các dự án PPP tiềm năng đồng thời tổ chức triển khai các dự án PPP đã đƣợc phê duyệt. Cụ thể, ở Ấn Độ hiện nay ngoài cơ quan PPP đầu mối trực thuộc Bộ Tài chính còn có tổng cộng 21 cơ quan PPP khác trực thuộc các Bộ, ngành và chính quyền các Bang; với 6 cơ quan PPP trực thuộc các Bộ: Phát triển nông thôn, Phát triển đô thị, Giao thông, Nội vụ, Lao động, Vận tải; và 15 cơ quan PPP trực thuộc các Bang.
Việc triển khai thực hiện các dự án PPP thƣờng đƣợc giao cho các Bộ chủ quản, vì vậy việc thành lập cơ quan PPP ở các Bộ chủ quản là rất cần thiết. Các cơ quan PPP trực thuộc Bộ, ngoài chức năng tham mƣu, tƣ vấn cho Bộ trƣởng và theo dõi việc triển khai các dự án PPP, còn có nhiệm vụ thu hút các nguồn vốn đầu tƣ tƣ nhân
1.3.1.3. Kinh nghiệm của Nhật Bản
Hợp đồng Hợp tác công – tƣ trong phát triển kinh tế đƣợc thể hiện khác nhau qua các giai đoạn phát triển. Từ sau 1950 khi mà khái niệm về PPP còn chƣa đƣợc hình thành, đã có sự hợp tác giữa khu vực công và tƣ nhân trong đầu tƣ phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ thiết yếu tại Nhật Bản. Giai đoạn này, Nhà nƣớc đóng vai trò chủ đạo trong việc cung cấp các dịch vụ công, và là ngƣời cung cấp các khoản tài chính chủ yếu cho khu vực tƣ nhân để thực hiện nhiệm vụ này. Các tổ chức tài chính công này đƣợc thành lập nhằm tách việc thực hiện các chính sách công của nhà nƣớc ra khỏi chức năng kinh doanh của các ngân hàng thƣơng mại, và tiếp nhận các khoản vốn đầu tƣ từ chính phủ và các nguồn tài trợ từ nƣớc ngoài để đầu tƣ phát triển cho các công ty tƣ nhân trong việc phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ thiết yếu (Ngân hàng Phát triển Nhật Bản).
Đến thập niên 80, hợp tác giữa khu vực công và tƣ đã phát triển theo hƣớng tƣ nhân hóa, theo đó xu hƣớng khu vực tƣ nhân thực hiện cung cấp các dịch vụ công trƣớc đây do nhà nƣớc thực hiện nhằm giảm bớt gánh nặng về tài chính của Chính phủ, đồng thời tạo điều kiện nâng cao chất lƣợng các dịch vụ công. Vào những năm 1990, khái niệm quản lý theo mô hình khu vực tƣ nhân đƣợc áp dụng vào quản lý khu vực công nhằm nâng cao trách nhiệm và tính hiệu quả trong khu vực công tiến tới cải cách tổng thể khu vực công.
Từ năm 2000 đến nay, xu hƣớng liên danh công – tƣ đã đƣợc phát triển và hoàn thiện. Theo đó, hợp tác công – tƣ đƣợc hiểu là một phần của việc cải cách khu vực công nhằm khắc phục sự thiếu hụt nguồn tài chính, thực hiện tối đa hoá lợi ích, và cung cấp tốt hơn các dịch vụ công với chi phí thấp nhất. Nội dung chính của hợp tác công – tƣ là chia sẻ rủi ro và trách nhiệm giữa Nhà nƣớc và khu vực tƣ nhân, trong đó trách nhiệm gánh chịu chính đối với những rủi ro
thuộc về khu vực tƣ nhân. Nhà nƣớc cũng có trách nhiệm trong việc hỗ trợ khu vực tƣ nhân về tài chính để đảm bảo dự án khả thi và giảm bớt khó khăn cho khu vực tƣ nhân. Cơ chế hợp tác đã thay đổi và chuyển dần từ quản lý bằng Luật sang quản lý thông qua hợp đồng đầu tƣ. Đáng chú ý là Luật về thúc đẩy các sáng kiến tài chính tƣ nhân 1999. Thực hiện Luật này, đã có khoảng 310 dự án PPP dƣới hình thức sáng kiến tài chính tƣ nhân (PFI) tính đến 2008.
Ở đây các chuyên gia cho rằng: có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phƣơng pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà nƣớc không thể tham gia trực tiếp,nhƣ các dự án về sản xuất và phân phối điện, đƣờng cao tốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng, cấp nƣớc và các dịch vụ công cộng. Hiệu quả mà mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra đƣợc một môi trƣờng cạnh tranh cao.
Chính phủ và các bộ ngành phải công khai hóa thông tin về dự án sẽ triển khai, đảm bảo kiểm toán minh bạch các nguồn vốn tài trợ, hình thức hỗ trợ, chi phí đầu tƣ của dự án..., có nhƣ vậy mô hình PPP mới phát huy đƣợc các lợi thế và hiệu quả nhƣ mong đợi.
1.3.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong quản lý hình thức hợp tác công – tƣ lĩnh vực giao thông đƣờng bộ
Từ việc xem xét mô hình hợp tác công – tƣ của một số nƣớc có tính tƣơng đồng về môi trƣờng kinh tế cũng nhƣ của nƣớc phát triển thành công PPP trên thế giới. Trên cơ sở đó rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam khi vận dụng hình thức hợp tác PPP trong đầu tƣ xây dựng hạ tầng giao thông đƣờng bộ nhƣ sau:
- Một dự án PPP tốt trƣớc hết đòi hỏi phải có sự ủng hộ chính trị từ cấp cao và điều phối hiệu quả từ chính quyền trung ƣơng, dù ở bất kì thể chế chính trị nào.
-Cần khung pháp lý thống nhất và đủ điều kiện thi hành, đây là điều kiện quan trọng.
- Cần một cơ quan đầu mối về PPP, ở các nƣớc đã phát triển, cơ quan này nghiêng về chức năng tham vấn.Còn ở các nƣớc đang phát triển, cơ quan này
cần có thực quyền đi liền với chức năng tham vấn thì mới thực hiện đƣợc vai trò điều phối, dẫn dắt.
- Công tác đấu thầu, mua sắm nguyên vật liệu cho công trình xây dựng cơ sở hạ tầng phải đảm bảo tính minh bạch và tính cạnh tranh.
- Phải lập kế hoạch toàn diện, dự tính doanh thu và chi phí một cách chắc chắn, có hỗ trợ mạnh mẽ về thể chế và khung pháp lý vững chắc, chính phủ đề ra quy tắc rõ ràng về hỗ trợ và giám sát tài chính và hợp đồng phải đƣợc tuân thủ nghiêm túc. Chỉ có đầy đủ các yếu tố này, một dự án công tƣ về cơ sở hạ tầng mới có thể thành công.
- Cân bằng đƣợc giữa lợi nhuận mà nhà đầu tƣ thu đƣợc từ dự án với mục đích xã hội của dự án.
- Mô hình PPP sẽ phát huy hiệu quả tại các dự án không thể hoặc khó áp dụng phƣơng pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà nƣớc không thể tham gia trực tiếp nhất là đối với dự án phát triển hạ tầng giao thông. Qua hình thức đầu tƣ này, hiệu quả kinh tế và xã hội đem lại là rõ rệt, nhƣ giảm chi phí đầu tƣ, giảm rủi ro cho mỗi bên tham gia và tạo ra đƣợc một môi trƣờng cạnh tranh cao, minh bạch.
- Tất cả các dự án PPP thành công đều phải đáp ứng các thủ tục nghiên cứu khả thi và đấu thầu; phải áp dụng hình thức đấu thầu cạnh tranh.
- Chính phủ cần có một hệ thống minh bạch và đơn giản để cải thiện tính khả thi về tài chính, cần có một hệ thống quy định và thủ tục toàn diện, rõ ràng để điều chỉnh hoạt động của khu vực tƣ nhân, có các giao dịch mẫu để xây dựng niềm tin của khu vực tƣ nhân vào hệ thống này.
- Cần có những tiêu chí, chỉ tiêu đơn giản và minh bạch cho các dự án PPP.
- Các nguyên tắc về đàm phán hợp đồng cần đƣợc thông báo càng sớm, càng rõ càng tốt. Cần có quy trình quy hoạch và thực hiện dự án PPP phù hợp.
CHƢƠNG 2
PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU