3.2. Thực trạng quản lý nhà nƣớcđối với hình thức hợp tác côn g tƣ trong
3.2.1. Về ban hành văn bản pháp luật, thể chế hóa các chính sách và thực
thực thi hệ thống các văn bản pháp luật
3.2.1.1. Tình hình ban hành hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh dự án
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh dự án PPPthì sự minh bạch và bình đẳng giữa các bên tham gia đóng vai trò hết sức quan trọng. Bên cạnh đó cần phải hạn chế tối đa những rủi ro liên quan đến các xung đột về lợi ích. Do vậy, khung pháp lý phải đƣợc thiết kế đủ rộng để giúp nhà đầu tƣ tránh các rủi ro về đấu thầu, rủi ro đàm phán, rủi ro xây dựng, rủi ro đầu tƣ, rủi ro môi trƣờng, rủi ro ngoại tệ.
Trong khung pháp luật điều chỉnh dự án PPP hiệu lực tại Việt Nam, văn bản có tính pháp lý cao nhất là Luật Đấu thầu, Luật Đầu tƣ và Luật Đầu tƣ công...kế đến là Nghị định số 15/2015/ND-CP có hiệu lực từ ngày 10/4/2015. Về lựa chọn nhà đầu tƣ, chính phủ đã ban hành Nghị định sô 30/2015/ND-CP; lựa chọn nhà thầu quy định tại Nghị định sô 63/2014/ND-CP của Chính phủ.
Ngoài ra, còn kể tới sự liên quan của các hoạt động dự án PPP với Luật Ngân sách và Luật Xây dựng... Luật Xây dựng quy định quản lý nhà nƣớc đối với các dự án đầu tƣ có hoạt động xây dựng, bao gồm thẩm quyền lập và phê duyệt dự án đầu tƣ xây dựng.
- Trƣớc khi Nghị định 15/2015/ND-CP và Nghị định 30/2015/ND-CP đƣợc ban hành năm 2015, một số dự án hạ tầng giao thông đƣờng bộ triển khai theo hình thức BOT, BTO, BT... (một dạng thuộc PPP)đãđƣợc áp dụng tại Việt Nam dựa trên các văn bản pháp luật quy định một số hình thức của PPP nhƣ BOT, BTO, BT. Đó là:
+ Nghị định 77/CP ngày 18/6/1997 của Chính phủ ban hành -Quy chế đầu tƣ theo hình thức hợp đồng BOT;
+ Nghịđịnh 62/1998/NĐ-CP ngày 15/8/1998 của Chính phủ -quy định hình thức BOT, BTO và BT áp dụng cho đầu tƣ nƣớc ngoài tại Việt Nam;
+ Nghị định số 78/2007/NĐ-CP ngày 11/5/2007 của Chính phủ -quy định về đầu tƣ theo hình thức BOT, BTO và BT;
+ Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tƣ theo hình thức BOT, BTO, BT;
+ Quyết định số 71/2010/QĐ-TT của Thủ tƣớng Chính phủ ban hành quy chế thí điểm đầu tƣ theo hình thức đối tác công – tƣ.
Hình 3.1: Khung pháp lý hiện hành về dự án PPP
Đối với một số văn bản pháp luật quy định chi tiết đối với các nội dung quản lý nhà nƣớc bên dƣới sẽ đƣợc trình bày trong mục tƣơng ứng.
3.2.1.2. Nội dung chủ đạo tại văn bản chính về quản lý dự án PPP trước khi Nghị định 15/2015/ND-CP được ban hành.
Nghị định 15/2015/ND-CP mới có hiệu lực từ 10/4/2015; Do các dự án PPP giao thông đƣờng bộ đã đƣợc triển khai, xây dựng và hoàn thành đến nay đƣợc thực thi theo quy định tại Nghị định số 78/2007/ND-CP; Nghị định số 108/2009/ND-CP đƣợc điều chỉnh bổ sung tại Nghị định 24/2011/ND-CP và Quyết định số 71/2010/QD-TTg. Trong khuôn khổ luận văn tác giả đi sâu nghiên cứu văn bản pháp luật sau:
Một là, các quy định về đầu tƣ theo phƣơng thức hợp đồng (BOT, BTO, BT) tại Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Nghị định 24/2011/NĐ-CP.
Nghị định đã quy định cụ thể các nội dung về:CQNNCTQ ký kết và thực hiện hợp đồng dự án; Nguồn vốn thực hiện dự án; Lĩnh vực đầu tƣđƣợc thực hiện theo hình thức BOT, BTO, BT việc xây dựng và công bố danh mục dự án;Lựa chọn nhà đầu tƣ, nôi dung hợp đồng dự án và đàm phán hợp đồng dự án;Thủ tục cấp Giấy chứng nhận đầu tƣ và thực hiện dự án;Chuyển giao công trình dự án; Ƣu đãi và bảo đảm đầu tƣđối với nhà đầu tƣ và doanh nghiệp dự án; Quản lý nhà nƣớc đối với dự án BOT, BTO, BT.
Tuy nhiên, khi vận dụng vào thực tiễn, các quy định về đầu tƣ theo các hình thức BTO, BOT, BT đã bộc lộ một số hạn chế cơ bản:
- CQNNCTQ không đánh giá một cách chủ động và độc lập về tính khả thi của dự án, các yếu tố đầu vào, chỉ tiêu kinh tế, hiệu quả dự án, làm căn cứ cho việc đàm phán với nhà đầu tƣ. Điều này dẫn đến việc CQNNCTQ trở nên bị động khi đàm phán; nội dung đàm phán bị dẫn dắt bởi nhà đầu tƣ, thiếu tính khách quan; kết quả kết quả đạt đƣợc bị sai lệch nhiều trong quá trình triển khai.
- Chƣa giải quyết đƣợc đầy đủ, cụ thể vấn đề phân chia trách nhiệm và rủi ro trong đầu tƣ giữa công và tƣ.Nhà nƣớc cho phép Nhà đầu tƣ bỏ vốn đầu tƣ các dự án kết cấu hạ tầng và đƣợc hƣởng một số đặc quyền: kinh doanh
haykhai thác dự án khác để thu hồi vốn và đƣợc hƣởng một mức lãi thỏa đáng trên cơ sở các điều kiện hợp đồng dự án ký kết. Nhà nƣớc hỗ trợ nhà đầu tƣchỉ trong trƣờng hợp cần thiết với mức độ khi nguồn lực cho phép.Nhà nƣớc cho phép nhà đầu tƣđƣợc hƣởng các ƣu đãi theo quy định của pháp luật. Nhà đầu tƣ chịu trách nhiệm bỏ vốn và gánh chịu toàn bộ rủi ro trong quá trình xây dựng và vận hành dự án mà lẽ ra Nhà nƣớc phải chia sẻ.
- Ngoài ra còn một loạt vấn đề cụ thể liên quan chƣa đƣợc quy định cụ thể trong các văn bản nói trên:
+ Việc sử dụng bảo lãnh của chính phủ không rõ ràng. + Trong nhiều lĩnh vực, thời hạn chuyển giao của các dự án
BOT không đƣợc xác định; điều kiện chuyển giao quyền sở hữu khi kết thúc thời hạn của loại hình BOT không rõ ràng.
+ Vai trò của Chính phủ và của những cơ quan phát triển dự án và nhà đầu tƣ tƣ nhân trong việc chịu chi phí và rủi ro khi phát triển dự án.
+ Việc điều chỉnh mức giá và lệ phí mà ngƣời sử dụng phải trả. + Các quy định về dự trữ và quy đổi ngoại hối và chuyển ngoại tệ.
+Đảm bảo nợ vay và quyền đƣợc can thiệp của ngƣời cho vay trong trƣờng hợp chậm trả nợ hoặc khi dự án hoạt động yếu...
Những hạn chế nói trên dẫn tới hạn chế khả năng huy động vốn từ các nhà đầu tƣ và việc thƣơng thảo hợp đồng dự án ít thành công.
Hai là, đối với Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ban hành quy chế thực hiện thí điểm PPP của Thủ tƣớng Chính phủ.
Quyết định đã quy định các nội dung cơ bản để tiến hành dự án PPP, bao gồm:Phần tham gia của Nhà nƣớc vào dự án;Chuẩn bị dự án và lập danh mục dự án;Lựa chọn nhà đầu tƣ và ký kết hợp đồng dự án;Nội dung hợp đồng dự án;Cấp Giấy chứng nhận đầu tƣ và thực hiện dự án;Quyết toán và chuyển giao công trình;Ƣu đãi và bảo đảm đầu tƣ.
Bƣớc đầu, Quyết định 71đã khắc phục đƣợc một phần những hạn chế của các hình thức đầu tƣ theo hợp đồng nói trên, tháo gỡ đƣợc những khó khăn của một số dự án BOT đang triển khai thực tế nhƣ dự án Đƣờng cao tốc Trung
Lƣơng - Mỹ Thuận, Hà Nội - Hải Phòng, v.v… Tuy nhiên, theo các quy định của quy chế thí điểm, việctriển khai thực hiện các dự án vẫn có một số khó khăn, vƣớng mắc cần đƣợc tháo gỡ, đó là:
- Quy định phần vốn chủ sở hữu của nhà đầu tƣ trong TMDT của dự án khá cao (vốn chủ sở hữu của nhà đầu tƣ trong dự án phải đảm bảo tối thiểu bằng 30% phần vốn của khu vực tƣ nhân tham gia dự án).
- Quy định giới hạn phần vốn tham gia của Nhà nƣớc trong một dự án PPP không quá 30% tổng vốn đầu tƣ của dự án, mà không tính tới đặc thù của từng dự án, khiến một số dự án PPP tiềm năngđã không đƣợc chấp nhận.
- Chƣa quy định rõ phần tham gia vốn nhà nƣớc trong dự án (nội dung, hình thức, điều kiện sử dụng) và mối quan hệ giữa phần vốn này với việc đảm bảo tính khả thi của dự án.
- Chƣa quy định rõ cơ chế cấp vốn và quản lý vốn NSNN tham gia.
- Chƣa tính tới tiêu chí hấp dẫn về mặt thƣơng mại của các Dự án đƣợc xếp vào danh mục PPP để có thể đảm bảo khả năng tiếp cận tài chính từ các bên cho vay, chƣa đánh giá đúng mức vai trò và các quyền của bên cho vay.
- Thủ tục, quy trình thực hiện dự án PPP theo Quyết định 71 phải thực hiện nhiều khâu, nhiều bƣớc, thông qua nhiều cấp trình, phê duyệt hơn trƣớc.
- Chƣa quy định về thời hạn thực hiện các bƣớc trình tự thủ tục.
- Chƣa đề cập đến trách nhiệm chia sẻ rủi ro giữa nhà nƣớc và nhà đầu tƣ trong các trƣờng hợp phát sinh rủi ro.
Từ tổng hợp thực tiễn và phân tích những tồn tại hạn chế của Nghị định 108/2009/ND-CP và Quyết định 71/2010/QD-CP. Việc ban hành Nghị định 15/2015/ND-CP đã phần nào khắc phục đƣợc những hạn chế nêu trên; qua đó tạo tiền đề thu hút mạnh mẽ nguồn vốn từ khu vực tƣ đầu tƣ cho hạ tầng giao thông; tăng niềm tin của nhà đầu tƣ khi tham gia dự án PPP.
3.2.2. Tổ chức bộ máy quản lý và cán bộ quản lý
Mô hình bộ máy quản lý dự án PPP giao thông hiện nay đƣợc mô tả trong hình 3.2. Theo mô hình này, chủ thể quản lý nhà nƣớc đối với dự án PPP giao thông gồm Chính phủ, Ban chỉ đạo PPP, Bộ GTVT, Văn phòng PPP và các Bộ
ngành có liên quan, Ban GPMB đại diện ở địa phƣơng. Trong luân văn này tác giả đề cập chủ yếu tới hoạt động quản lý nhà nƣớc thuộc thẩm quyền, chức năng của Bộ GTVT và các đơn vị trực thuộc có liên quan; do đây là đầu mối chính liên quan và tác động trực tiếp đến việc thành công hay thất bại đối với dự án PPP giao thông nói chung và giao thông đƣờng bộ nói riêng.
Hình 3.2: Mô hình quản lý dự án PPP giao thông hiện nay
Nguồn: Tác giả tổng hợp từ tài liệu
Trong đó:
- Chính phủ: ban hành các văn bản quy phạm pháp luật theo luật định điều chỉnh hoạt động ĐTXD tại các dự án; xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch phát triển KT-XH; phê duyệt danh mục dự án PPP; chỉ đạo, tổ chức, thực hiện dự án ĐTXD công trình đƣờng bộ; quyết định chủ trƣơng đầu tƣ đối với các dự án lớn, dự án trọng điểm, quyết định ĐTXD, quyết định chủ đầu tƣ/ nhà đầu tƣ của các dự án PPP; chỉ đạo và tổ chức thực hiện thanh tra, kiểm tra, kiểm soát dự án PPP công trình đƣờng bộ.
- Ban Chỉ đạo PPP: đƣợc thành lập theoQuyết định số 1624/QD-TTg
ngày 29/10/2012 của Thủ tƣớng Chính Phủ. Trong đó, Phó Thủ tƣớng Hoàng Trung Hải làm trƣởng ban. Ban chỉ đạo là tổ chức phối hợp liên ngành có chức
Chính phủ
Đơn vị đầu mối về PPP: Căn cứ yêucầu và điều kiện quản lý cụ thể, Bộ GTVT/ UBNDcấp tỉnh phân công cơquan chuyên
môn trực thuộc làm đầumối quản lý hoạt động PPP (Ban PPP - Bộ GTVT)
Ban chỉ đạo PPP đƣợc thành lập và hoạt động theo QĐ của TTCP
Văn phòng PPP - Bộ KH&ĐT; và Bộ khác có liên quan
Nhà đầu tƣ/ Đại diện nhà đầu tƣ (doanh nghiệp dự án) Ban Quản lý dự án Đơn vị tƣ vấn Nhà thầu xây lắp Ban GPMB (Đại diện địa phƣơng)
năng giúp Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ nghiên cứu, chỉ đạo, điều hành, phối hợp giải quyết những công việc quan trọng, liên ngành trong quá trình triển khai thực hiện mô hình đầu tƣ theo hình thức PPP.Cụ thể:
+ Nghiên cứu, đề xuất với Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ phƣơng hƣớng, kế hoạch, giải pháp chiến lƣợc thực hiện đầu tƣ theo hình thức PPP.
+ Giúp Thủ tƣớng Chính phủ chỉ đạo, đôn đốc, điều phối hoạt động giữa các Bộ, ngành và địa phƣơng trong việc thực hiện dự án.
+ Chỉ đạo các Bộ, ngành có liên quan xây dựng, hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật hƣớng dẫn việc triển khai dự án PPP; đồng thời xem xét, hoàn thiện quy định pháp luật nhằm thống nhất hoạt động quản lý.
+ Chỉ đạo việc tổng kết, đánh giá và đề xuất xây dựng chính sách pháp luật về PPP (Nghị định, Luật).
- Bộ Kế hoạch và Đầu tư: là cơ quan thƣờng trực của Ban Chỉ đạo, có
nhiệm vụ bảo đảm các điều kiện hoạt động của Ban Chỉ đạo. Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ lập Văn phòng PPP trực thuộc Cục quản lý Đấu thầu (02/4/2012) làm đầu mối tham mƣu và triển khai các nhiệm vụ PPP của Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ.
- Bộ Giao thông vận tải:Nghị định số 107/2012/NĐ-CP ngày 20/12/2012
của Chính phủ về Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ GTVT có quy định chức năng, nhiệm vụ của Bộ GTVT về hợp tác công - tƣ nhƣ sau:
“a) Ban hành hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, chiến lược, kế hoạch đầu tư từ nguồn vốn đầu tư ngoài ngân sách nhà nước cho các dự án kết cấu hạ tầng giao thông;
b) Trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phê duyê ̣t hoặc phê duyê ̣t theo thẩm quyền về cơ ch ế chính sách thu hút nguồn vố n ngoài ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông và di ̣ch vụ theo hình thức PPP, BOT, BT và BTO;
c) Tổ chức xúc tiến đầu tư và vận động vốn ngoài ngân sách nhà nước phù hợp với chiến lược, kế hoạch và danh mục dự án đã được phê duyệt;
ưu tiên để thu hút vốn đầu tư ngoài ngân sách nhà nước; theo dõi, đánh giá các chương trình dự án về tình hình thực hiê ̣n và hiệu quả thu hút, sử dụng vốn đầu tư ngoài ngân sách nhà nước.”
+ Quyết định số 1815/QĐ-BGTVT ngày 03/8/2012 của Bộ trƣởng Bộ GTVT về việc thành lập Ban PPP. Quyết định số 1160/QĐ-BGTVT quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các tổ chức tham mƣu giúp việc Bộ trƣởng Bộ GTVT thì Ban PPP là cơ quan tham mưu giúp Bộ trưởng quản lý và tổ chức thực hiện các quyền, nghĩa vụ của Cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đối với các dự án đầu tư theo hình thức PPP, BOT, BT, BTO (gọi chung là hình thức đối tác công - tư) do Bộ là Cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
+ Sau khi thành lập đơn vị chuyên trách Ban PPP tham mƣu giúp Bộ tổ chức, quản lý các dự án đầu tƣ theo hình thức đối tác công - tƣ:
. Về tổ chức bộ máy: Quyết định số 1160/QĐ-BGTVT ngày 04/5/2013 của Bộ trƣởng Bộ GTVT quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các tổ chức tham mƣu giúp việc Bộ trƣởng Bộ GTVT. Tuy nhiên, đơn vị này chưa có tên trong cơ cấu tổ chức của Bộ GTVT đƣợc Chính phủ quy định tại Nghị định 107/2012/NĐ-CP.
. Về định biên nhân lực: Do chƣa có trong cơ cấu tổ chức của Bộ nên biên chế cán bộ, công chức của Ban PPP đang phải điều động từ các Vụ, Tổng cục và các Cục chuyên ngành, hoặc trƣng dụng tạm thời. Cho đến nay, –Ban PPP mới có 14 cán bộ, công chức (gồm 01 Trƣởng ban, 03 Phó ban, 10 chuyên viên), trong đó có 03 cán bộ hợp đồng; tất cả các chỉ tiêu biên chế công chức đều phải tạm sử dụng của các đơn vị khác, thiếu đào tạo chuyên môn sâu. Do tính không ổn định của tổ chức, bộ máy nên việc thực thi công vụ chƣa thật sự đạt hiệu lực, hiệu quả; chƣa tạo đƣợc niềm tin cho các Nhà đầu tƣ, đặc biệt là với các Nhà đầu tƣ nƣớc ngoài khi tìm hiểu để đầu tƣ vào các dự án phát triển hạ tầng giao thông.Mặt khác, do định biên nhân lực thiếu nên tiến độ, chất lƣợng công tác tham mƣu chƣa cao, tâm lý cán bộ không ổn định.
+ Về kinh phí hoạt động của Ban PPP: Sử dụng trong kinh phí khoán chi