3.1. Tình hình phát triển và những yếu tố ảnh hƣởng đến QLNN đối với hình
3.1.1. Tình hình đầu tƣ phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ thông qua
3.1.1.1. Các mô hình PPP đang được vận dụng trong thực tiễn Việt Nam
Theo quy định tại Nghị định 15/2015/ND-CP của Chính phủ ngày 14/02/2015 - văn bản có hiệu lực cao nhất hiện tại đối với quản lý các dự án PPP. Thì hợp tác PPP đƣợc áp dụng dƣới các dạng hợp đồng dự án sau:
- Hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) là hợp đồng đƣợc ký giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tƣ đƣợc quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tƣ chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền.
- Hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO) là hợp đồng đƣợc ký giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tƣ chuyển giao cho cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và đƣợc quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
- Hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT) là hợp đồng đƣợc ký giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu tƣ chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và đƣợc thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện Dự án khác theo quy định của nhà nƣớc.
- Hợp đồng xây dựng - sở hữu - kinh doanh (BOO) là hợp đồng đƣợc ký giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ để xây dựng công trình kết
cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tƣ sở hữu và đƣợc quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
- Hợp đồng xây dựng - chuyển giao - thuê dịch vụ (BTL) là hợp đồng đƣợc ký giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tƣ chuyển giao cho cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và đƣợc quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tƣ theo quy định nhà nƣớc và thỏa thuận hợp đồng .
- Hợp đồng xây dựng - thuê dịch vụ - chuyển giao (BLT) là hợp đồng đƣợc ký giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tƣ đƣợc quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tƣ; hết thời hạn cung cấp dịch vụ, nhà đầu tƣ chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền.
- Hợp đồng kinh doanh - quản lý (O&M) là hợp đồng đƣợc ký giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ để kinh doanh một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời hạn nhất định.
3.1.1.2. Tình hình triển khaimột số dự án tiêu biểu
Theo tính toán từ năm 1997 đến hết năm 2011, Bộ GTVT đã và đang triển khai 29 dự án theo hình thức BOT, BT đƣờng bộ với tổng mức đầu tƣ vào khoảng 33.000 tỷ đồng (trong đó NSNN góp 3.000 tỷ đồng).
Từ tháng 8/2012, sau khi Bộ GTVT đã thành lập đơn vị chuyên trách Ban Quản lý đầu tƣ các dự án đối tác công – tƣ (Ban PPP) đã thu đƣợc kết quả vốn đầu tƣ các nguồn ngoài ngân sách đạt đƣợc kết quả nhất định, cụ thể: Riêng từ sau năm 2011 đến hết năm 2014, số lƣợng dự án đƣờng bộ theo hình thức BOT, BTO, BT (thuộc PPP) đã và đang đƣợc triển khai là 37 dự án với TMDT là 118.959 tỷ đồng.Theo kế hoạch trong 2015 dự kiến trình Chính phủ, sẽ triển khai 09 dự án với TMĐT khoảng 37.000 tỷ đồng.
Trong các dự án đã triển khai, phải kể đến một số dự án tiêu biểu sau:
* Dự án đƣờng ô tô cao tốc Hà Nội – Hải Phòng (QL5B)
Dự án Đƣờng ô tô cao tốc Hà Nội - Hải Phòng đƣợc Thủ Tƣớng Chính phủ cho phép đầu tƣ theo hình thức hợp đồng BOT và áp dụng một số cơ chế, chính sách thí điểm.Bộ GTVT đã ký kết hợp đồng BOT số 7976/2008/HĐ.BOT-HN-HP ngày 30/10/2008 với Tổng Công ty Phát triển hạ tầng và Đầu tƣ Tài chính Việt Nam (gọi tắt là VIDIFI) để xây dựng, kinh doanh công trình kết cấu hạ tầng trong một thời hạn nhất địnhtạm tính là 35 năm.
Với mục tiêu đầu tƣ xây dựng một tuyến đƣờng ô tô cao tốc hiện đại nối liền thành phố Hà Nội, tỉnh Hƣng Yên, tỉnh Hải Dƣơng và thành phố cảng Hải Phòng. Trên cơ sở Quy hoạch phát triển ngành giao thông đƣờng bộ Việt Nam đến năm 2010 và định hƣớng đến năm 2020 theo quyết định số 162/2002/QĐ- TTg ngày 15/11/2002; và văn bản 1289/TTg-KTN ngày 08/08/2008 của Thủ tƣớng Chính phủ nêu rõ “Dự án sử dụng vốn Nhà nƣớc nhỏ hơn 30% tổng mức đầu tƣ và Doanh nghiệp dự án không phải là doanh nghiệp Nhà nƣớc“. Nhƣng trên thực tế CQNNCTQ đã lựa chọn VIDIFI – với vốn điều lệ 51% do Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB) và 29% từ Ngân hàng ngoại thƣơng Việt Nam gơp - làm nhà đầu tƣ dự án;
Dự án QL 5 đƣợc VIDIFI phê duyệt đầu tƣ theo Quyết định số 102/QĐ – HĐQT với (TMDT) là 24.566 tỷ đồng; VIDIFI đã lập TMDT điều chỉnh với giá trị là 45.487 tỷ đồng trình cấp có thẩm quyền phê duyệt (vƣợt TMDT ban đầu là gần 21.000 tỷ đồng ~ tăng 185%). Về quy mô đầu tƣ, đƣờng có tổng chiều dài 105,5 km, 6 làn xe – tổng bề rộng nền là 35m, vận tốc thiết kế 120 km/h theo tiêu chuẩn Việt Nam và áp dụng một số tiêu chuẩn quốc tế và thời gian thi công xây dựng dự án BOT là 43 tháng kể từ ngày khởi công 07/9/2008.
Đến cuối tháng 9/2015 (sau 84 tháng thi công), chủ đầu tƣ mới chính thức thông xe đƣợc một phần 52,5km (Km 21+500 - Km74+00) từ nút giao Quốc lộ 39 (tỉnh Hƣng Yên) đến nút giao Quốc lộ 10 (thành phố Hải Phòng). Quá trình thực hiện dự án gặp một số thuận lợi cũng nhƣ khó khăn sau:
+ Đƣợc sự hỗ trợ, cộng tác của các cổ đông, cơ quan cấp bộ, chính phủ và địa phƣơng mà dự án đi qua …
+ Đơn vị tƣ vấn giám sát dự án là nhà thầu có nhiều kinh nghiệm trong lĩnh vực đầu tƣ xây dựng, đã từng tƣ vấn giám sát nhiều công trình lớn.
- Những khó khăn trong quá trình thực hiện dự án:
+ Công tác GPMB phần còn lại rất chậm, chậm 03 năm theo yêu cầu của Thủ tƣớng Chính phủ nhƣng các địa phƣơng vẫn chƣa hoàn thành để bàn giao.
+ Dự án đi qua 04 tỉnh, thành phố khác nhau, lại nằm trên nền địa chất yếu chiếm đến 79,6% tổng chiều dài nên gặp rất nhiều khó khăn nhƣ: Lựa chọn giải pháp thiết kế, công tác thỏa thuận giao cắt với đƣờng địa phƣơng, hệ thống thủy lợi, cắt đê biển,…
+ Dự án huy động một khối lƣợng vật liệu đắp lớn (chƣa từng có trƣớc đây), khoảng trên 40 triệu m3 trong một thời gian ngắn trong khi các nguồn mỏ lại có hạn dẫn tới rất khó để giữ đƣợc giá vật liệu ổn định.
+ Việc tính toán phƣơng án tài chính của Dự án gặp nhiều khó khăn. + Dự án đƣợc triển khai theo cơ chế thí điểm nên còn có một số ý kiến khác nhau của các đơn vị quản lý khi triển khai một số việc, làm chậm tiến độ.
Thƣc tế triển khai dự án là thí dụ điển hình, với những cơ chế thí điểm đƣợc hƣởng nhƣ quyết định mức thu phí, cơ chế huy động vốn, chỉ định thầu; giao đất để đầu tƣ các dự án khu công nghiệp, khu đô thị, dịch vụ dọc theo tuyến đƣờng nhằm thu hồi vốn đầu tƣ dự án.... Các chính sách đặc thù này yêu cầu các Bộ ngành và cơ quan có liên quan phải thƣờng xuyên phối hợp.
* Dự án BOT cải tạo, nâng cấp quốc lộ 18 đoạn Uông Bí – Hạ Long
Mục đích đầu tƣ dự án cải tạo, nâng cấp QL.18 đoạn thị xã Uông Bí - thành phố Hạ Long đạt quy mô đƣờng 4 làn xe nhằm đáp ứng nhu cầu vận tải phục vụ phát triển kinh tế tỉnh Quảng Ninh và vùng Đông Bắc, đồng thời từng bƣớc thực hiện Quy hoạch phát triển GTVT đƣờng bộ Việt Nam đến năm 2020, định hƣớng đến năm 2030 đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt.
Cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền đối với dự án là Tổng cục Đƣờng bộ Việt Nam và sau đó đƣợc chuyển về Bộ Giao thông vận tải theo Quyết định số 3400/QĐ-BGTVT ngày 27/12/2012; còn đại diện CQNNCTQ là Ban QLDA 2.
Dự án đƣợc Bộ GTVT phê duyệt đầu tƣ theo hình thức BOT tại hợp đồng số 35/HĐ-BOT.QL18 ngày 04/11/2011 giữa Tổng cục Đƣờng bộ Việt Nam với Nhà đầu tƣ là Công ty Cổ phần Phát triển Đại Dƣơng.
Dự án với tổng chiều dài tuyến là 30,1km với điểm đầu: Tại ngã ba giao Quốc lộ 18 với Quốc lộ 10,tỉnh Quảng Ninh; và điểm cuối: Tại ngã ba giao Quốc lộ 18 với đƣờng Hùng Thắng thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh. Tốc độ thiết kế từ 70 đến 80 km/h. TMDTtheo Quyết định số 1528/QĐ-BGTVT là: 2.838 tỷ đồng, với lãi vay trong thời gian xây dựng (tạm tính) là 143 tỷ đồng.
Dự án đƣợc điều chỉnh tổng mức đầu tƣ 2 lần. Tổng mức đầu tƣ tăng thêm: 1.520 tỷ đồng (tƣơng đƣơng 115%), từng lần điều chỉnh (Điều chỉnh lần 1 tăng thêm 409 tỷ đồng;Điều chỉnh lần 2: tăng thêm 1.111 tỷ đồng do (1) do tăng quy mô dự án; (2) Cập nhật giá nguyên liệu, nhiên liệu, giá ca máy, bù giá; (3) Phát sinh, xử lý kỹ thuật trong quá trình thi công, chi phí thiết bị ...
Nguồn vốn đầu tƣ của dự án gồm vốn chủ sở hữu nhà đầu tƣ 225 tỷ đồng, vốn vay 1.276 tỷ đồng và vốn NSNN phục vụ đền bù GPMB là 1.336 tỷ đồng.
Dự án đƣợc chủ đầu tƣ trực tiếp quản lý, việc lựa chọn nhà thầu là hình thức chỉ đình thầu ở tất cả các gói thầu của dự án.Về tiến độ dự án khởi công từ 16/10/2011 và hoàn thành ngày 18/5/2014 (vƣợt tiến độ 05 tháng). Trong quá trình thực hiện dự án gắp những thuận lợi và khó khăn sau:
- Những thuận lợi trong quá trình thực hiện dự án:
Nhà đầu tƣ đƣợc sự giúp đỡ, chỉ đạo của Bộ GTVT, UBND tỉnh Quảng Ninh, các cơ quan liên quan để Dự án thi công vƣợt tiến độ đƣợc giao.
- Những khó khăn trong quá trình thực hiện dự án:
+ Dự án thi công mở rộng sang hai bên, thi công trong điều kiện phải đảm bảo giao thông thông suốt nên gặp nhiều khó khăn trong quá trình thi công. + Dự án đƣợc Chủ đầu tƣ trực tiếp quản lý dự án, bộ máy nhân sự mới đƣợc thành lập, chƣa có nhiều kinh nghiệm điều hành dự án BOT.
+ Dự án thực hiện theo hình thức hợp đồng BOT nên phụ thuộc rất nhiều về tính toán phƣơng án tài chính, lãi suất vốn vay, lợi nhuận, khả năng huy động vốn của Nhà đầu tƣ và tiến độ thi công;
- Thời gian thực hiện dự án kéo dài, có nhiều thay đổi về chế độ chính sách và biến động về giá cả do đó việc tính toán trƣợt giá cũng nhƣ quản lý khối lƣợng thanh toán của từng đợt thanh toán sẽ có nhiều khó khăn, phức tạp.
* Dự án khôi phục, cải tạo Quốc lộ 20 đoạn km 0+00–km 123+105,17
Quốc lộ 20 với vị trí là tuyến Quốc lộ huyết mạch nối thành phố HCM với thành phố Đà Lạt tỉnh Lâm Đồng; và là một trong các trục giao thông chính của tỉnh Đồng Nai, phục vụ cho việc phát triển kinh tế du lịch cho hai tỉnh. Khôi phục, nâng cấp Quốc lộ 20 là cấp thiết nhằm đáp ứng đƣợc nhu cầu vận tải và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của các tỉnh trong khu vực.
Dự án đầu tƣ xây dựng công trình khôi phục, cải tạo Quốc lộ 20 đoạn Km 0+00 - Km 123+105,17 đƣợc thực hiện theo hình thức hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao (BT) tại Quyết định số 2378/QĐ-BGTVT của Bộ trƣởng Bộ Giao thông vận tải ngày 12/8/2013.
Về phía nhà nƣớc, CQNNCTQ là Bộ GTVT (đại diện cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền là Ban QLDA 7. Nhà đầu tƣ đồng thời là chủ đầu tƣ dự án đƣợc chỉ định theo Quyết định số 2836/QĐ-BGTVT ngày 12/12/2011 của Bộ trƣởng Bộ GTVT là: Liên doanh của 04 công ty. Đại diện chủ đầu tƣ (Doanh nghiệp dự án) là Công ty cổ phần BT 20 - Cửu Long với nhiệm vụ quản lý dự án, đƣợc thành lập theo Giấy chứng nhận đầu tƣ số 55/BKHĐT-GCNĐTTN ngày 28/08/2013 của Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ.
Quy mô đầu tƣ dự án đƣợc Bộ trƣởng Bộ GTVT phê duyệt dự án đầu tƣ với tổng mức là 4.589 tỷ đồng. TMDT đƣợc điều chỉnh tăng lên là 5.264 tỷ đồng, do bổ sung thêm chi phí khác 675 tỷ đồng. Nguồn vồn để thực hiện dự án chủ yếu là vốn vay 4.663 tỷ đồng từ ngân hàng SUMITOMO MITSUI BANKING CORPORATION và đƣợc Bộ Tài chính bảo lãnh; vốn chủ sở hữu của nhà đầu tƣ là 601 tỷ đồng chiếm 11,42%. Sau khi hoàn thành vốn đầu tƣ dự án sẽ đƣợc hoàn trả từ ngân sách nhà nƣớc
Quá trình triển khai thi công xây lắp chủ yếu do nhà đầu tƣ thực hiện thông qua việc chỉ định thầu cho các đơn vị thành viên Liên doanh. Về tiến độ dự án khởi công từ 23/12/2011 và hoàn thành thông xe kỹ thuật ngày 28/4/2015. Dự án đã gặp Những thuận lợi cũng nhƣ khó khăn sau:
- Những thuận lợi:
+ Cơ chế chính sách của nhà nƣớc về dự án BT thuận lợi cho Nhà đầu tƣ chủ động thực hiện.
+ Dự án nhận được sự quan tâm của Bộ GTVT, UBND tỉnh Đồng Nai, UBND tỉnh Lâm Đồng và nhân dân hai tỉnh nơi tuyến đi qua. Ban
QLDA 7 làm đại diện CQNNCTQ là đơn vị chuyên nghiệp.
+ Công tác giải phóng mặt bằng (GPMB) thuận lợi vì tuyến khôi
phục, cải tạo trên cơ sở tuyến cũ, không thu hồi nhiều đất.
- Những khó khăn
+ Tuyến Quốc lộ 20 cũ đã hư hỏng nặng, ảnh hưởng lớn đến
công tác đảm bảo giao thông.
+ Công tác thu xếp vốn vay nước ngoài trong thời điểm nền kinh tế suy thoái, dẫn đến thời gian thu xếp vốn kéo dài, tiến độ thi công còn
chậm trễ.
3.1.2. Các yếu tố ảnh hƣởng đến quản lý nhà nƣớc đối với hình thức hợp tác công - tƣ trong phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ ở Việt Nam