1.2. Cơ sở lý luận về quản lý nhà nƣớcđối với hình thức hợp tác công –tƣ
1.2.3. Nội dung quản lý nhà nƣớcđối với hình thức hợp tác công –tƣ trong
trong phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ
1.2.3.1. Ban hành văn bản pháp luật, thể chế hóa các chính sách và thực thi hệ thống các văn bản pháp luật
Nhà nƣớc ban hành hệ thống các văn bản pháp lý nhƣ Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết, Nghị định, Quyết định của Thủ tƣớng, Thông tƣ, Quyết định của Bộ ngành/ địa phƣơng… gồm các dạng văn bản sau:
- Văn bản về quản lý hoạt động đầu tƣ xây dựng, quản lý dự án nói chung và dự án PPP nói riêng: Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Nghị định và các văn bản hƣớng dẫn thi hành…;
- Văn bản về quản lý ngân sách nhà nƣớc, chế độ tài chính, kế toán: Luật NSNN, Luật Kế toán và các văn bản hƣớng dẫn thi hành…;
- Văn bản quy định về chính sách ƣu đãi, bảo đảm đầu tƣ, chia sẻ rủi ro, trách nhiệm của các bên tham gia;
- Văn bản về quản lý hoạt động của các trạm thu phí, cự ly trạm thu phí, về phí và lệ phí …;
- Văn bản về hoạt động kiểm tra, giám sát: Luật Thanh tra, Luật Kiểm toán nhà nƣớc và các văn bản hƣớng dẫn thi hành…;
- Và các văn bản quy phạm pháp luật khác liên quan đến các hoạt động quản lý dự án.
Các văn bản pháp luật này điều chỉnh các chủ thể tham gia vào quá trình quản lý và thực hiện dự án tại tất cả các giai đoạn của dự án PPP
Hoạt động xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật sẽ tạo ra một khung khổ pháp lý đồng bộ, cần phải đƣợc ƣu tiên hàng đầu.Góp phần quan trọng trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nƣớc đối với dự án PPP. Do vậy, Nhà nƣớc cần phải xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quản lý dự án PPP đồng bộ, tránh chồng chéo, không có sự mâu thuẫn với nhau hay mâu thuẫn với hình thức đầu tƣ khác ; để các chủ thể tham gia hình thức hợp tác này đƣợc chủ động thực hiện quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của mình trong quá trình quản lý, triển khai và khai thác dự án.
1.2.3.2. Xây dựng, quản lý danh mục dự án đầu tư theo hình thức PPP
Nhà nƣớc hoạch định chiến lƣợc phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng bộ đƣợc thể hiện qua việc xây dựng chiến lƣợc phát triển dài hạn, trung hạn và kế hoạch hàng năm của ngành Giao thông vận tải; trong đó, nêu thông tin cơ bản về hình thức đầu tƣ, quy mô đầu tƣ và nguồn vốn đầu tƣ dự án.
- Các dự án giao thông đƣờng bộ theo hình thức công – tƣ thƣờng là các dự án trọng điểm quốc gia, các dự án quan trọng của ngành hay lĩnh vực; đồng bộ vớichiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ, các quy hoạch mạng lƣới đƣờng bộ đã đƣợc phê duyệt.
- Danh mục dự án PPP đƣợc lập trên cơ sở nghiên cứu và đề xuất từ các Bộ, ngành, lĩnh vực hay các cấp địa phƣơng với thứ tự ƣu tiên dựa trên mức độ
cần thiết, vai trò quan trọng của dự án đối với phát triển kinh tế xã hội của vùng, địa phƣơng, khu vực; mức độ hấp dẫn nhất định với các nhà đầu tƣ trong và ngoài nƣớc, có khả năng thu hút vốn của nhà đầu tƣ và mức độ triển khai thành công theo hình thức đối tác công – tƣ trong thực tế.
- Bên cạnh đó, danh mục dự án PPP có tính mở, có thể do nhà đầu tƣ đề xuất với CQNNCTQ xem xét, thẩm định và phê duyệt bổ sung vào danh mục dự án cần đầu tƣ.
- Trên cơ sở danh mục dự án có khả năng thực hiện đầu tƣ theo hình thức PPP, CQNNCTQ lập, thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi đối với từng dự án. Đồng thời tập hợp danh mục dự án PPP kêu gọi đầu tƣ theo thứ tự ƣu tiên. Ngoài ra, CQNNCTQ thực hiện đăng tải công khai danh mục dự án PPP kêu gọi đầu tƣ theo thứ tự ƣu tiên và danh sách các nhà đầu tƣ đăng ký cho từng dự án. Trong giai đoạn này, thƣờng chi phí triển khai đƣợc lấy từ quỹ chuẩn bị đầu tƣ, quỹ này sẽ do NSNN cấp hoặc tổ chức tài trợ; đồng thời chi phí này sẽ đƣợc nhà đầu tƣ dự án hoàn trả lại quỹ.
1.2.3.3. Tổ chức bộ máy quản lý và tạo nguồn lực phục vụ quản lý
Tổ chức bộ máy gồm các chủ thể với các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ giữa các chủ thể, bao gồm: Quốc hội, Chính phủ, các Bộ ngành, UBND các tỉnh và một số các cơ quan khác. Trong đó, các cơ quan quản lý nhà nƣớc có thể thành lập bộ phận riêng trực thuộc hay tăng cƣờng chức năng nhiệm vụ QLNN đối với các dự án PPP cho các bộ phận trực thuộc hiện có.
Sự phối hợp, phân công giữa các chủ thể, các đơn vị thuộc CQNNCTQ một cách khoa học, hợp lý giúp cho công tác quản lý, điều hành đƣợc hiệu quả, phát huy những mặt mạnh và tránh chồng chéo, giẫm chân nhau trong việc thúc đẩy hình thức hợp tác công – tƣ nói chung và trong lĩnh vực giao thông đƣờng bộ nói riêng.
Cán bộ quản lý là nhân tố then chốt trong QLNN đối với dự án giao thông đầu tƣ theo hình thức đối tác công – tƣ. Công tác bố trí cán bộ về nguyên tắc phải đủ về số lƣợng, đúng năng lực, chuyên môn, sở trƣờng theo từng chức danh công chức trong từng cơ quan QLNN.
Cần đảm bảo nguồn lực phục vụ bộ máy quản lý nhà nƣớc dự án PPP đƣợc duy trì và phát triển. Các nguồn lực đƣợc lấy một phần từ NSNN, trích tỷ lệ theo chi phí đầu tƣ dự án hay từ nguồn tài trợ của các tổ chức trong nƣớc và quốc tế.
1.2.3.4. Quản lý việc triển khai, thực hiện dự án, hợp đồng dự án và quá trình vận hành khai thác dự án.
Tại nội dung này hoạt động quản lý nhà nƣớc gồm:
- Công tác nghiên cứu khả thi, lập – phê duyệt dự án và lựa chọn mô hình hợp tác công – tƣ (hình thức hợp đồng PPP) cụ thể đối với từng dự án;
-Việc lựa chọn nhà đầu tƣ, đàm phán ký kết hợp đồng dự án,phê duyệt phƣơng án tài chính dự án;
-Quản lý triển khai thực hiện hợp đồng dự án (gồm: quản lý tiến độ xây
dựng, chất lượng công trình và công tác nghiệm thu thanh quyết toán khối lượng cho các nhà thầu, hoạt động giải ngân các nguồn vốn dự án...);
- Quản lý – bảo toàn phần vốn từ ngân sách nhà nƣớc và đánh giá hiệu quả vốn đầu tƣ;
- Quản lý việc xây dựng trạm thu phí và hoạt động thu phí các phƣơng tiện sử dụng dịch vụ, quyết toán phí thu hàng năm với Bộ Tài chính.
1.2.3.5. Kiểm tra, kiểm soát việc tổ chức, triển khai thực hiện dự án từ khi bắt đầu đến khi kết thúc hợp đồng dự án.
Kiểm tra, kiểm soát, giám sát là một nội dung quan trọng của QLNN các dự án ĐTXD nói chung, công trình đƣờng bộ đầu tƣ theo hình thức PPP nói riêng.Nhà nƣớc thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát, giám sát trong suốt quá trình triển khai thực hiện vận hành dự án từ đầu đến khi kết thúc hợp đồng dự án nhằm mục tiêu ngăn ngừa kịp thời các hiện tƣợng tiêu cực, vi phạm pháp luật, gây thất thoát lãng phí tại từng khâu, từng bƣớc, từng giai đoạn của dựa án. Đồng thời, bảo vệ quyền lợi, cũng nhƣ việc thực hiện các trách nhiệm, nghĩa vụ đã cam kết của các bên tham gia; bảo vệ quyền lợi của ngƣời dân sử dụng dịch vụ và trả phí.
Qua công tác kiểm tra, kiểm soát và giám sát nhằm phát hiện những bất cập của cơ chế chính sách để kiến nghị cơ quan có thẩm quyền sửa đổi cho phù hợp.
Đồng thời, nhà nƣớc thực hiện xử lý các hành vi vi phạm khi phát hiện, đảm bảo tính công bằng và nghiêm minh.
1.2.4. Các yếu tố tác động đến quản lý nhà nƣớc đối với hợp tác công – tƣ trong lĩnh vựcgiao thông đƣờng bộ
Một dựán hợp tác công - tƣ trong lĩnh vực giao thông đƣờng bộ có thời gian thực hiện dài,có sự tham gia của nhiều chủ thể giữa một bên là nhà nƣớc và một bên là một hoặc liên danh của một số đối tác tƣ nhân; cơ chế hợp tác phức tạp. Do đó, để dự án đi tới thành công cuối cùng, song hành với nó là hoạt động quản lý của nhà nƣớc đƣợc thực thi; tuy nhiên, hoạt động quản lý nhà nƣớc chịu tác động, ảnh hƣởng bởi rất nhiều các yếu tố nhƣ:
- Môi trường pháp lý (hệ thống pháp luật và việc ban hành các chính sách, cơ chế quản lý):
Môi trƣờng pháp lý là yếu tố đầu tiên quyết định đến việc dựán mà nhà nƣớc kêu gọi đầu tƣcó hấp dẫn đƣợc các nhàđầu tƣhay không. Môi trƣờng pháp lý đảm bảo hoạt động quản lý nhà nƣớc có đƣợc thực thi đúng, đầy đủ, minh bạch và công bằng hay công. Trên cơ sở hệ thống pháp luật, quy định đƣợc ban hành cho hình thức hợp tác này cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền (CQNNCTQ) đại diện cho khu vực công thực thi quyền cũng nhƣ trách nhiệm của mình đối với dự án, đối tác tƣ và cả xã hội; hay yêu cầu đối tác tƣ thực hiện đúng các cam kết. Môi trƣờng pháp lý cần đảm bảo rằng:
+ Các quy định cần dễ hiểu, dễ thực hiện, không chồng chéo, thủ tục gọn – thông thoáng, tạo đƣợc niềm tin và yêu tố tâm lý tốt cho đối tác tƣ;
+Tạo đƣợc sự minh bạch và công bằng cho các bên tham gia; cơ chế phân bổ rủi ro rõ ràng giữa các bên;
+ Quy định về nguồn lực để bộ máy, nhân sự quản lý hình thức hợp tác công – tƣ thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ đƣợc giao.
- Môi trường kinh tếxã hội:
Các yếu tố kinh tế vĩ mô nhƣ tốc độ tăng trƣởng, lạm phát, sự biến động của tỷ giá, sự minh bạch của thị trƣờng .... là các chỉ tiêu ảnh hƣớng lớn tới sự thành bại của một dự án hợp tác công – tƣ. Nhƣ chỉ tiêu lạm phát cao dẫn tới lãi
suất vốn vay tăng hay tỷ giá biến động mạnh dẫn tới việc đánh giá tính khả thi của dự án ban đầu không còn đƣợc phù hợp, hạn chế trong việc thu hồi vốn đầu tƣ thông qua thu phí khi nền kinh tế có tăng trƣởng âm, ngƣời dân sử dụng dịch vụ không có khả năng chi trả phí cho dịch vụ đƣợc thƣờng xuyên.
- Tổ chức bộ máy hoạt động và năng lực cán bộ trong quản lý nhà nước:
Tổ chức bộ máy quản lý là nhân tố quyết định đến công tác quản lý. Muốn hoạt động quản lý có hiệu quả trƣớc hết cần có bộ máy quản lý tốt, đủ năng lực hoạt động. Bộ máy quản lý cũng là chủ thể trong công tác quản lý nhà nƣớc đối với hình thức hợp tác công – tƣ.
Hình thức hợp tác công – tƣ đƣợc thực hiện thông qua thỏa thuận giữa khu vực công (ở đây là CQNNCTQ) và khu vực tƣ. Trong mối quan hệ này nhà nƣớc giữ vai trò là bên định hƣớng, điều tiết, kiểm tra giám sát các khâu trong quá trình thực hiện dự án. CQNNCTQ là đơn vị đƣợc nhà nƣớc/ chính phủ phân công giao nhiệm vụ, ủy quyền ký thỏa thuận với đối tác tƣ. Cơ quan này là bộ phận thuộc hệ thống tổ chức hành chính nhà nƣớc, do vậy chịu sự tác động nhất định của thủ trƣởng, cơ quan cấp trên về tổ chức nhân sự, về mức độ hợp lý khoa học khi phân giao nhiệm vụ và quyền hạn trong việc thực thi và giải quyết các công việc phát sinh liên quan tới quá trình hợp tác. Ngoài ra, ngƣời đƣợc phân nhiệm thực hiện nhiệm vụ (cán bộ nhà nƣớc) thuộc phạm trù trọng tâm; năng lực, kinh nghiệm và đạo đức của cán bộ sẽ ảnh hƣởng lớn trực tiếp hay gián tiếp tới thành bại của thỏa thuận hợp tác cũng nhƣ hiệu quả của dự án đem lại cho mỗi bên xét theo một số khía cạnh sau:
+ Việc tuân thủ các quy định pháp luật có đƣợc đảm bảo không;
+ Việc nghiên cứu, đánh giá, phân tích và lựa chọn dự án có thực sự cần thiết và phù hợp với thực tiến không;
+ Quá trình đàm phán các thỏa thuận có thực sự công tâm, đặt lợi ích của nhà nƣớc, của xã hội và của ngƣời dân lên trên không;
+ Việc lựa chọn và thẩm định nhà đầu tƣ có đảm bảo sự minh bạch và cạnh trạnh không;
- Tác động của nguồn lực đầu tư của khu vực tư nhân:
Đối tác tƣ trong hợp tác công – tƣ có thể là độc lập một hoặc liên danh của nhiều cá nhân hay pháp nhân ở trong và ngoài nƣớc cùng tham gia. Đối với khu vực tƣ việc bỏ vốn, thời gian tham gia đầu tƣ đa phần xuất phát từ mục tiêu lợi ích (lợi nhuận, sự ảnh hƣởng ...). Khi khu vực tƣ thấy đƣợc sự cam kết rõ ràng từ khu vực công, hiệu quả từ việc đầu tƣ sẽ thu hút đƣợc nhiều nguồn lực. Bên cạnh đó, sự đa dạng và quy mô nguồn lực của khu vực tƣ tham gia đòi hỏi khu vực công phải có những chính sách, cơ chế phù hợp để quản ký, kiểm soát; kiện toàn bộ máy quản lý, thực thi và phân quyền đối với CQNNCTQ. Nếu không thỏa mãn sẽ gián tiếp giảm tính hấp dẫn và tính khả thi của mỗi dự án.
- Nhận thức của xã hội và người dân (người sử dụng dịch vụ):
Hình thức hợp tác công – tƣ trong lĩnh vực giao thông đƣờng bộ đƣợc diễn ra trong thời gian dài, mặt bằng thực hiện và phạm vi ảnh hƣởng rộng lớn liên quan tới nhiều địa phƣơng, nhiều tầng lớp nhân dân. Tác động trên nhiều góc độ từ môi trƣờng sinh thái, sự bất tiện trong sinh hoạt của ngƣời dân trong thời gian dự án thi công xây dựng, cho đến việc ngƣời dân sẽ phải trả phí khi sử dụng sản phẩm mới thay cho việc miễn phí khi sử dụng hạ tầng cũ. Để tăng mức độ thành công của từng dự án hợp tác công – tƣ và đảm bảo chức năng, vai trò quản lý của nhà nƣớc đối với hợp tác này; Đòi hỏi nhà nƣớc thông qua CQNNCTQ đƣợc ủy quyền, đơn vị nhà nƣớc quản lý hành chính thƣờng xuyên tổ chức đối thoại với ngƣời dân, các đối tác khu vực tƣ, các tổ chức xã hội để phổ biến các chủ trƣơng chính sách về PPP, thông tin đầy đủ về kế hoạch đầu tƣ các dự án PPP. Qua đây tiếp nhận các ý kiến phản biện, giải thích và rút kinh nghiệm hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về PPP đồng thời tăng tính hiệu quả và dự án đƣợc triển khai vận hành thông suốt và nhận đƣợc sự ủng hộ, đồng thuận cao đối với dự án; giảm những rủi ro phát sinh, vƣớng mắc trong quản lý, giám sát của khu vực công khi thực hiện dự án.
Cần phải nâng cao nhận thức của ngƣời dân đối với PPP, bởi PPP là phƣơng thức đầu tƣ mà khu vực công đƣa ra đầu bài, khu vực tƣ đề xuất và hợp tác với nhau thông qua hợp đồng chia sẻ rủi ro. Nhà nƣớc khẳng định với ngƣời
dân rằng, PPP không phải là công cụ tài trợ tài chính, không bán và cho tài sản, không phải là giao dịch về bất động sản mà PPP chỉ là xây dựng kết cấu hạ tầng trên tiêu chí xác định trƣớc và chuyển giao rủi ro để từ đó hai bên triển khai thông qua hợp đồng. PPP cũng không phải là tƣ nhân hóa vì khu vực công vẫn thực hiện quyền quản lý và kiểm soát. Đặc biệt hơn cần nhấn mạnh là khi thực hiện theo PPP thì không đƣợc đắt hơn theo phƣơng thức khác.
1.2.5. Tiêu chí đánh giá quản lý nhà nƣớcđối với dự án giao thông đƣờng bộ theo hình thức hợp tác công - tƣ đƣờng bộ theo hình thức hợp tác công - tƣ
Trên cơ sở nghiên cứu nội dung quản lý nhà nƣớc, đặc điểm, các yếu tổ tác động tới quản lý nhà nƣớc và thực tiễn triển khai đối với các dự án hợp tác công – tƣ lĩnh vực giao thông đƣờng bộ; Để đánh giá hoạt động quản lý nhà nƣớc hình thức hợp tác công - tƣ đối với dự án giao thông đƣờng bộ, chúng ta