3.2. Thực trạng quản lý nhà nƣớcđối với hình thức hợp tác côn g tƣ trong
3.2.4. Quản lý việctriển khai, thực hiện dự án, hợp đồng dựán và quá trình
trình vận hành khai thác dự án.
Nghị định số 15/2015/ND-CP của Chính phủ ban hành ngày 14/02/2015 và có hiệu lực từ ngày 10/4/2015; thời gian hiệu lực tính đến thời điểm nghiên cứu của luận văn là ngắn. Do vậy, tác giả chỉ tập chung vào đánh giá thực trạng quản lý, triển khai thực hiện dự án đối với các dự án PPP giao thông đƣờng bộ thuộc thẩm quyền của Bộ GTVT đã và đang triển khai theo quy định tại Nghị định số 108/2009/ND-CP và Quyết định 71/2010/QD-TTg về các nội dung sau:
3.2.4.1. Công tác chuẩn bị dự án, lập, thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi và phê duyệt dự án và điều chỉnh Tổng mức đầu tư
Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền tổ chức lập Báo cáo nghiên cứu khả thi làm cơ sở cho việc lập hồ sơ mời thầu và đàm phán Hợp đồng dự án với Nhà đầu tƣ đƣợc quy định tại Điều 12 Nghị định số 108/2009/NĐ-CP và đƣợc kế thừa tại Nghị định 24/2011/NĐ-CP. Yêu cầu này đƣợc thiết kế phù hợp với thông lệ quốc tế về khuyến khích đầu tƣ phát triển kết cấu hạ tầng theo hình
thức hợp tác công – tƣ (PPP) nhằm đảm bảo sự chủ động của Cơ quan nhà nƣớc trong quá trình đàm phán và thực hiện Hợp đồng dự án, hạn chế tình trạng nhà đầu tƣ đƣa ra các đề xuất không phù hợp với mục tiêu dự án, hoặc tính toán, xác định giá trị công trình không phù hợp với thực tế...
Đối với các dự án thuộc thẩm quyền của Bộ GTVT thì việc lập Báo cáo nghiên cứu khả thi đƣợc giao cho Ban PPP làm chủ đầu tƣ và trình Bộ xem xét quyết định đầu tƣ. Trong trƣờng hợp, điều chính Báo cáo nghiên cứu khả thi, Ban PPP đôn đốc hƣớng dẫn và phối hợp với Nhà đầu tƣ tập hợp đầy đủ hồ sơ leien quan để trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. Ngoài ra, với các dự án có sử dụng NSNN để hỗ trợ dự án hoặc đề nghị Chính phủ bảo lãnh đối với dự án; thì Ban PPP chuẩn bị hồ sơ có liên quan Bộ trƣởng Bộ GTVT trình Thủ tƣớng xem xét quyết định.
Trên thực tế, việc tổ chức lập Báo cáo nghiên cứu khả thi đối với tất cả các dự án thuộc Danh mục là rất tốn kém và không khả thi. Do vậy, nhiều địa phƣơng lúng túng trong việc xác định dự án để lập Báo cáo nghiên cứu khả thi do không có quy định thứ tự các dự án ƣu tiên trong Danh mục dự án. Mặt khác, CQNNCTQ khó có thể thiết kế các dự án sát với ý tƣởng, phƣơng án kinh doanh của nhà đầu tƣ, do đó thƣờng phải điều chỉnh nhiều nội dung trong quá trình đàm phán Hợp đồng dự án.
Vì vậy, bên cạnh cơ chế hiện hành về tổ chức lập Báo cáo nghiên cứu khả thi của CQNNCTQ; tại Nghị định 15/2015/ND-CP đã bổ sung cơ chế giao nhà đầu tƣ lập Báo cáo nghiên cứu khả thi trong trƣờng hợp đề xuất dự án của nhà đầu tƣ đƣợc CQNNCTQ phê duyệt để tạo sự chủ động, linh hoạt trong việc chuẩn bị dự án, đồng thời giảm gánh nặng về tài chính và thời gian lập dự án đối với CQNNCTQ. Cơ chế này phải đáp ứng các nguyên tắc và điều kiện cụ thể sau đây:
- CQNNCTQ phải tổ chức thẩm tra, phê duyệt dự án do nhà đầu tƣ lập. - Trƣờng hợp dự án không đƣợc CQNNCTQ phê duyệt, nhà đầu tƣ chịu các chi phí lập Báo cáo nghiên cứu khả thi.
án trong thời gian qua đã đƣợc các đơn vị, CQNNCTQ đã tuân thủ quy định theo các văn bản pháp luật hiện hành tại mỗi giai đoạn nhƣ:
- Phù hợp với quy hoạch phát triển giao thông vận tải đƣờng bộ đến năm 2010 và định hƣớng đến năm 2020; phù hợp chiến lƣợc phát triển giao thông tại Việt Nam đến năm 2020; phù hợp với danh mục đầu tƣ một số dự án kết cấu hạ tầng giao thông quan trọng thiết yếu đến năm 2020 do Thủ tƣớng phê duyệt; danh mục dự án kêu gọi vốn đầu tƣ theo hợp đồng BOT, BT ngành GTVT do Bộ GTVT ban hành;
- Công tác thẩm tra và phê duyệt dự án đầu tƣ đƣợc thực hiện đúng trình tự thủ tục, đúng thẩm quyền đƣợc quy định;
- Hồ sơ dự án do nhà thầu tƣ vấn lập đầy đủ nội dung về thuyết minh và thiết kế cơ sở; quy mô dự án, quy mô các hạng mục công trình tƣơng đối phù hợp với quy hoạch địa phƣơng, quy hoạch vùng đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt và khung tiêu chuẩn áp dụng cho Dự án.
Mặc dù vậy, việc triển khai khảo sát, lập, thẩm định và phê duyệt dự án của các dự án có với chất lƣợng khảo sát, lập dựa án chƣa tốt dẫn đến trong quá trình thực hiện phải điều chỉnh, bổ sung dẫn đến phải điều chỉnh tổng mức đầu tƣ phổ biến ở các dự án, ví dụ điển hình: dự án cao tốc Hà Nôi – Hải Phòng, Quốc lộ 18 đoạn Uông Bí – Hạ Long, cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình...
Việc các dự án phải điều chỉnh TMDT sẽ dẫn đến ảnh hƣởng tăng thời gian thu phí hoàn vốn cho dự án do tăng chi phí, tăng lãi vay.
3.2.4.2. Công tác lựa chọn nhà đầu tư, nhà thầu; đàm phán và ký kết hợp đồng dự án
* Lựa chọn nhà đầu tƣ:
Đối với việc lựa chọn nhà đầu tƣ, Bộ GTVT thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của bên mời thầu theo quy định giao Ban PPP:
- Lập Kế hoạch lựa chọn nhà đầu tƣ, tổ chức lựa chọn nhà đầu tƣ và trình Bộ GTVT phê duyệt;
- Tổ chức lập, thẩm định Hồ sơ mời sơ tuyển (nếu có), Hồ sơ mời thầu hoặc Hồ sơ yêu cầu (gồm cả dự thảo Hợp đồng dự án) trƣớc khi phê duyệt theo quy định;
- Tiếp nhận và quản lý Hồ sơ dự sơ tuyển (nếu có), Hồ sơ dự thầu, Hồ sơ đề xuất theo quy định tại Thông tƣ số 03/2011/TT-BKHDT;
- Thành lập Tổ chuyên gia đấu thầu, tổ chức thực hiện đánh giá Hồ sơ dự tuyển, Hồ sơ dự thầu hoặc Hồ sơ đề xuất để trình Bộ GTVT phê duyệt kết quả lựa chọn Nhà đầu tƣ theo quy định của pháp luật về đấu thầu, Nghị định số 108/2009/ND-CP và Thông tƣ số 03/2011/TT-BKHDT.
Trên thực tế, ngoài các quy định của pháp luật về đấu thầu. Theo quy định tại Nghị định số 78/2007/NĐ-CP ngày 11/5/2007 và Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 đều có 2 hình thức lựa chọn Nhà đầu tƣ là Đấu thầu và Chỉ định thầu. Việc áp dụng hình thức đấu thầu khi Danh mục dự án đã công bố có từ 2 Nhà đầu tƣ trở lên cùng đăng ký thực hiện và Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền phải tổ chức đấu thầu rộng rãi. Hình thức Chỉ định thầu chỉ áp dụng khi đáp ứng 1 trong 3 điều kiện: Trong thời hạn công bố danh mục dự án, chỉ có một Nhà đầu tƣ tham gia; Nhà đầu tƣ đề xuất danh mục dự án mà chỉ có duy nhất Nhà đầu tƣ có đủ năng lực; Dự án hạ tầng cấp bách cần đƣợc sự chấp thuận của Thủ tƣớng Chính phủ.
Tuy nhiên, các dự án đầu tƣ theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT (PPP) ở nƣớc ta phân lớn đều nằm trong danh mục dự án đầu tƣ đƣợc công khai trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng. Song các dự án này đều không thực hiện đấu thầu rộng rãi để lựa chọn Nhà đầu tƣ mà thực hiện hình thức chỉ định Nhà đầu tƣ và đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ chấp thuận (trên cơ sở ý kiến của các Bộ ngành, UBND tỉnh). Điều này đã làm giảm tính cạnh tranh của dự án.
Nhiều công trình chỉ định nhà đầu tƣ có tình trạng không khẳng định đƣợc năng lực và khả năng huy động vốn của nhà đầu tƣ, gây nhiều bất cập trong quá trình triển khai. Đối với việc chỉ định nhà đầu tƣ diễn ra phổ biến, thì phía nhà nƣớc thƣờng ở thế bị động sẽ ảnh hƣởng không nhỏ tới hoạt động quản lý nhà nƣớc đối với dự án.
Ngoài ra, việc quy định việc lựa chọn Nhà đầu tƣ cần phải có ý kiến tham gia của Bộ Kế hoạch và đầu tƣ, Bộ Tài chính, Bộ chủ quản ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có dự án đi qua. Điều này đảm bảo có đƣợc sự góp ý của nhiều ban ngành trong lựa chọn nhà đầu tƣ, tuy nhiên có thể cũng làm kéo dài thời gian lựa chọn Nhà đầu tƣ, có thể phụ thuộc vào ý chí chủ quan của ngƣời tác nghiệp.
Với việc ban hành Nghị định 30/2015/ND-CP về lựa chọn nhà đầu tƣ sẽ khắc phục đƣợc các tồn tại nêu trên và giúp quá trình lựa chọn nhà đâu tƣ đƣợc minh bạch và hiệu quả hơn.
* Lựa chọn nhà thầu:
Những đổi mới của Luật đấu thầu và các Nghị định hƣớng dẫn thi hành trong từng thời kỳ việc lựa chọn nhà thầu; thêm đó là các văn bản pháp luật liên quan tới quản lý hình thức hợp tác công – tƣ.Nhờ đó, hoạt động đấu thầu ngày càng minh bạch, từ đó thực hiện có hiệu quả các dự án PPPđƣờng bộ;
Quản lý nhà nƣớc về lựa chọn nhà thầu tại các dự án PPP giao thông đƣờng bộ thuộc Bộ GTVT quản lý đƣợc Bộ giao cho Ban PPP:
- Tiếp nhận và trình Bộ chấp thuận Kế hoạch đấu thầu do Nhà đầu tƣ lập; - Chấp thuận nội dung Hồ sơ mời thầu hoặc Hồ sơ yêu cầu trên cơ sở báo cáo của Nhà đầu tƣ về điều kiện năng lực, kinh nghiệm của nhà thầu;
- Đối với Hợp đồng theo hình thức BT: Trình Bộ GTVT chấp thuận kết quả lựa chọn nhà thầu của gói thầu không do nhà đầu tƣ thực hiện; kiểm tra năng lực nhà thầu, báo cáo Bộ GTVT phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu tƣ vấn; Báo cáo Bộ và đề xuất các phƣơng án xử lý các sai phạm của Nhà đầu tƣ trong công tác lựa chọn nhà thầu để Bộ GTVT kịp thời xử lý;
- Đối với Hợp đồng theo hình thức BOT: Tiếp nhận, kiểm tra kết quả lựa chọn nhà thầu tham gia dự án của Nhà đầu tƣ, Doanh nghiệp dự án nhằm đảm bảo tuân thủ yêu cầu của Hợp đồng dự án, quy định pháp luật về đấu thầu và quy định của Bộ GTVT. Trƣờng hợp dự án có sử dụng một phần vốn NSNN và đƣợc tách thành dự án thành phần hay gói thầu độc lập thì thực hiện lựa chọn nhà thầu tham gia thực hiện dự án theo quy định nhƣ dự án sử dụng NSNN.
Đối với hoạt động của CQNNCTQ trong đàm phán, ký thỏa thuận đầu tƣ và hợp đồng dự án đã có quy định từ Nghị định 78/2007/NĐ-CP, Nghị định 108/2009/NĐ-CP,Nghị định 15/2015/NĐ-CP: đều có qui định về nội dung này nhƣng quy định chi tiết về đàm phán chƣa rõ ràng, khó kiểm soát, chƣa cam kết ràng buộc chỉ tiêu nào cụ thể. Do vậy, nhiều chỉ tiêu quan trọng của hợp đồng dự án chủ yếu chỉ là tạm tính nhƣ các chỉ tiêu trong phƣơng án tài chính – thu hồi vốn dự án, lãi suất vay vốn..., nên trong quá trình thực hiện đã phải tiến hành điều chỉnh bằng nhiều phụ lục hợp đồng. Điều này gây khó khăn trong hoạt động quản lý của CQNNCTQ đƣợc phân quyền quản lý, giám sát dự án.
Mặt khác, mới quy định về đầu mục chính trong nội dung hợp đồng dự án; còn chi tiết về các tiêu chí trong đàm phán từng loại hợp đồng dự án, chi tiết gắn trách nhiệm của CQNNCTQ, cá nhân đại diện CQNNCTQ tham gia đàm phán ký hợp đồng trên thực tế là chƣa có quy đinh, hoặc có quy định mang tính chung chung. Do vậy, kết quả quá trình đàm phán phía nhà nƣớc thƣờng gặp nhiều rủi ro tiềm ẩn trong quá trình quản lý, triển khai dự án.
Về chức năng nhiệm vụ của cơ quan nhà nƣớc đƣợc giao nhiệm vụ đàm phán, ký kết hợp đồng: lập dự thảo Hợp đồng dự án trình bộ Phê duyệt; chuẩn bị hồ sơ tài liệu phục vụ hoạt động của nhóm công tác liên ngành; các nội dung đàm phán phải phù hợp với Báo cáo nghiên cứu khả thi, Hồ sơ mời thầu hoặc Hồ sơ yêu cầu; lập biên bản xác nhận kết quả đàm phán; ký tắt Hợp đồng dự án sau khi đàm phán thành công và ký Hợp đồng dự án sau khi Nhà đầu tƣ đƣợc cấp Giấy chứng nhận đầu tƣ.
3.2.4.3. Công tác quản lý hợp đồng dự án
Thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc tại các dự án PPP giao thông đƣờng bộ do Bộ GTVT quản lý. Bộ GTVT thực hiện phân công, phân nhiệm cho các đơn vị cấp Vụ trực thuộc nhƣ giao Ban quản lý các dự án hợp tác công – tƣ (Ban PPP) đại diện thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc và giao Ban quản lý dự án (PMU) chuyên nghiệp, Tổng cục/ Cục làm đại diện CQNNCTQ chịu trách nhiệm quản lý giám sát trực tiếp đối với dự án. Cụ thể:
Bộ GTVT thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của CQNNCTQ, hoặc giao cho Ban PPP, giao cho đại diện của mình thực hiện:
- Phối hợp với nhà đầu tƣ, chủ đầu tƣ dự án thành phần GPMB và các cơ quan liên quan trong công tác GPMB theo Quyết định số 883/QD-BGTVT ngày 08/4/2013 của Bộ GTVT hƣớng dẫn thực hiện công tác bồi thƣờng, hỗ trợ tài định cƣ khi thu hồi đất xây dựng các dự án đầu tƣ xây dựng giao thông.
- Phối hợp với chủ đầu tƣ dự án thành phần GPMB (thƣờng là UBND các địa phƣơng) kiểm tra phƣơng án và kinh phí GPMB, xác định kế hoạch và nhu cầu sử dụng vốn GPMB của dự án để bố trí nguồn lực thực hiện (trƣờng hợp nhà nƣớc hỗ trợ nguồn vốn GPMB) hoặc để Nhà đầu tƣ chuyển vốn GPMB cho địa phƣơng, đảm bảo đủ kinh phí chi trả theo phƣơng án đã đƣợc duyệt;
- Theo dõi, đôn đốc nhà đầu tƣ, chủ đầu tƣ dự án thành phần GPMB thực hiện trách nhiệm quản lý, thanh toán, quyết toán vốn GPMB theo quy định.
* Quản lý tiến độ dự án:
- Về nguyên tắc: quản lý tiến độ dự án của CQNNCTQ trên cơ sở các thỏa thuận, kế hoạch thực hiện về tiến độ chung của dự án, tiến độ cụ thể của từng gói trong Hợp đồng dự án;
- Đại diện CQNNCTQ tại mỗi dự án có trách nhiệm cập nhật tình hình thực hiện dự án đầu tƣ về tiến độ thực hiện dự án, khối lƣợng thực hiện và chất lƣợng công việc thực hiện để so sánh với tiến độ cụ thể của từng gói thầu, tiến độ tổng thể toàn dự án.
- Trên cơ sở báo cáo định kỳ và báo cáo đột xuất của Nhà đầu tƣ, lãnh đạo Bộ GTVT cùng các đơn vị chức năng thuộc Bộ tiến hành kiểm tra tiến độ dự án thực tế trên hiện trƣờng. Qua đó, nắm bắt đƣợc thực tế tiến độ tại hiện trƣờng, nắm bắt những vƣớng mắc khó khăn trong triển khai thực hiện đặc biệt là đối với tiến độ công tác GPMB xây dựng.
* Quản lý, giám sát chất lƣợng công trình:
Trƣớc Nghị định 15/2015/ND-CP đƣợc ban hành, về giám sát, quản lý chất lƣợng của cơ quan nhà nƣớc đối với công trình dƣ̣ án thực hiện theo Điều 31 Nghị định 108/2009/NĐ-CP quy định:
- Nhà đầu tƣ, doanh nghiệp dự án tự quản lý, giám sát hoặc thuê tổ chức tƣ vấn độc lập để quản lý, giám sát thi công xây dựng, nghiệm thu các hạng mục và toàn bộ công trình theo thiết kế đã thỏa thuận phù hợp với quy định của pháp luật về xây dựng và thỏa thuận tại Hợp đồng dự án.
- CQNNCTQ chịu trách nhiệm giám sát, đánh giá việc tuân thủ các nghĩa vụ của Nhà đầu tƣ và Doanh nghiệp dự án trong việc thực hiện các yêu cầu về quy hoạch, mục tiêu, quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật, chất lƣợng công trình, tiến độ huy động vốn và thực hiện Dự ántheo thỏa thuận trong Hợp đồng dự án. Đối với giám sát thi công xây dựng và nghiệm thu công trình BT thực hiện theo thủ tục quy định đối với dự án sử dụng nguồn vốn Nhà nƣớc.
Hiện nay, hoạt động giám sát, quản lý chất lƣợng công trình, dự án PPP đƣợc quy định khá chặt chẽ trong Nghị định số 15/NĐ-CP. Nghị định PPP quy định về giám sát, quản lý chất lƣợng công trình theo hƣớng đề cao trách nhiệm