CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.2.2. Thực trạng quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình sử dụng vốn ngân
ngân sách nhà nước.
3.2.2.1. Thực trạng xây dựng chiến lược, quy hoạch lập kế hoạch đầu tư xây dựng công trình
Xây dựng chiến lược, quy hoạch
Hàng năm, trƣớc khi triển khai xây dựng kế hoạch đầu tƣ, Thƣờng trực HĐND và UBND huyện đều tiến hành rà soát kết quả thực hiện các dự án đầu tƣ XDCT trong năm, căn cứ mục tiêu phát triển, nhu cầu thực tiễn và các hƣớng dẫn của Chính phủ và các bộ, ngành trung ƣơng và Thành phố Hà Nội thống nhất nguyên tắc lựa chọn dự án đầu tƣ cần thiết và bố trí vốn cho các dự án xây dựng công trình đảm bảo tập trung ƣu tiên cho các công trình trọng điểm, các công trình dân sinh thiết yếu, giãn tiến độ các công trình chƣa thực sự cần thiết cấp bách, hạn chế công trình mới khi chƣa hoàn thành các công trình chuyển tiếp, chỉ đạo thực hiện trên toàn huyện và đảm bảo công khai minh bạch.
Căn cứ vào định hƣớng phát triển KTXH giai đoạn 2011 - 2015 đã đƣợc HĐND huyện thông qua, huyện Đan Phƣợng đã có chiến lƣợc cụ thể về
công tác quản lý dự án xây dựng công trình từ nguồn ngân sách trên địa bàn. Thực hiện chỉ thị 1792/CT-TTg của Thủ tƣớng Chính phủ, UBND huyện đã xây dựng và trình HĐND huyện phê duyệt kế hoạch trung hạn XDCT giai đoạn 2013-2015 để định hƣớng việc phân bổ, quản lý các dự án đầu tƣ XDCT đảm bảo nguyên tắc tập trung ƣu tiên, tránh dàn trải, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, đồng thời tăng cƣờng tính minh bạch, chủ động cho các đơn vị thực hiện. Kế hoạch đầu tƣ hàng năm trên cơ sở kế hoạch đầu tƣ trung hạn. Thực hiện tốt công tác quản lý dự án và công tác giám sát đánh giá đầu tƣ, tập trung quyết toán dự án hoàn thành.
Huyện đã xác định rõ mục tiêu ƣu tiên đầu tƣ cho các công trình, các dự án quan trọng nhƣ: đầu tƣ vào lĩnh vực phát triển giao thông, hạ tầng các khu công nghiệp và các lĩnh vực khác nhằm giải quyết các vấn đề xã hội; các dự án hạ tầng và phát triển sản xuất có lợi thế cạnh tranh và thúc đẩy nhanh chuyển dịch cơ cấu kinh tế, phát triển xã hội.
Việc định hƣớng đầu tƣ theo quy hoạch và việc xác định các loại hình đầu tƣ theo những nguồn lực cụ thể trong quy hoạch đã hạn chế sự chồng chéo trong đầu tƣ XDCT và đảm bảo khai thác các nguồn vốn cho đầu tƣ các dự án XDCT đƣợc hợp lý.
Kinh phí đầu tƣ cho việc lập quy hoạch đƣợc đáp ứng cơ bản theo yêu cầu của các xã để hoàn chỉnh quy hoạch KTXH của huyện. Các dự án quy hoạch trong những năm gần đây đã đi sâu vào việc quản lý từng dự án chặt chẽ hơn từ khâu phê duyệt nhiệm vụ khảo sát thiết kế quy hoạch đến công tác triển khai thẩm định, công bố quy hoạch.
Mặc dù công tác quy hoạch có nhiều tiến bộ so với thời kỳ trƣớc nhƣng vẫn bộc lộ một số vấn đề cần quan tâm: phần lớn các quy hoạch ngành, lĩnh vực xây dựng còn thiếu không kịp bám sát tình hình hoặc không có tính khả thi, bội chi ngân sách. Một số quy hoạch vừa đƣợc lập và phê duyệt đã xin
sửa đổi, bổ sung, điều này cho thấy huyện còn thiếu những quy hoạch mang tính tầm nhìn chiến lƣợc (Ví dụ: nhƣ dự án nhà hát huyện). Quy hoạch xây dựng thiếu tính đồng bộ, chất lƣợng quy hoạch thấp, chƣa phù hợp với điều kiện thực tế dẫn đến tình trạng khi thực hiện dự án gây lãng phí, nhất là ở khâu đền bù giải phóng mặt bằng.
Lập, tổng hợp và trình phê duyệt kế hoạch vốn đầu tư
Công tác lập kế hoạch vốn đầu tƣ có vai trò quan trọng trong việc xác định chủ trƣơng, định hƣớng và thực hiện kế hoạch hóa vốn đầu tƣ từ NSNN do huyện quản lý. Công tác lập kế hoạch trong các năm qua đã đƣợc triển khai sớm, dân chủ, công khai, chấp hành nghiêm túc các quy định, nguyên tắc, định hƣớng của Chính phủ, của Ban thƣờng vụ Huyện ủy và Nghị quyết của HĐND huyện, UBND huyện, các cấp các ngành đã tập trung chỉ đạo thực hiện kế hoạch theo đúng các quy định của Nhà nƣớc về quản lý chi đầu tƣ XDCT. Tuy nhiên, trong quá trình lập, tổng hợp và trình phê duyệt kế hoạch, chủ đầu tƣ có trách nhiệm lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc báo cáo đầu tƣ để trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Phần lớn các chủ đầu tƣ của huyện không đủ khả năng lập dự án nên đều phải thuê tƣ vấn lập. Điểm hạn chế ở đây là chủ đầu tƣ đã chọn nhà tƣ vấn trƣớc khi trình. Do đó việc lựa chọn nhà tƣ vấn không có tính cạnh tranh, chất lƣợng tƣ vấn đôi khi còn thấp.
Thực tế, trong thời gian qua mặc dù huyện đã có quy định ít nhất phải có 4 nhà tƣ vấn nhƣng chủ đầu tƣ mới chỉ trình UBND huyện có 1hoặc hai nhà tƣ vấn để xin chỉ định lập dự án.
Một trong những nguyên tắc quan trọng của việc lập dự án đầu tƣ là nhà tƣ vấn phải đƣa ra đƣợc nhiều phƣơng án, phân tích để lựa chọn phƣơng án tối ƣu để chủ đầu tƣ và cơ quan thẩm định xem xét hoặc nếu có thêm một số phƣơng án thì các phƣơng án đó nhà tƣ vấn chỉ tính toán một cách chiếu lệ,
ít có giá trị so sánh.
Do không đƣợc so sánh điểm mạnh và điểm yếu của mỗi nhà tƣ vấn để lựa chọn nhà tƣ vấn tốt nhất nên một số nhà tƣ vấn đƣợc lựa chọn rất yếu, thậm chí có nhà tƣ vấn còn thiếu kinh nghiệm trong lĩnh vực lập dự án dẫn đến tình trạng dự án thiếu thuyết phục. Có nhà tƣ vấn trong quá trình lập dự án bỏ qua các quy định của Nhà nƣớc, không áp dụng quy chuẩn xây dựng, tiêu chuẩn, quy phạm thiết kế, không có khảo sát địa hình, địa chất công trình, không quan tâm đến hƣớng gió hoặc có nhà tƣ vấn còn bỏ sót các hạng mục quan trọng nhƣ cấp thoát nƣớc, phòng chống cháy nổ, ví dụ nhƣ dự án xây dựng trụ sở cơ quan Công an huyện.
Do trình độ hạn chế trong việc tƣ vấn nên trong số 124 dự án đƣợc phê duyệt trong 5 năm (2011 - 2015) đã có 23 dự án phải phê duyệt lại do phải điều chỉnh, bổ sung quy mô, khối lƣợng hoặc tính sai, tính thiếu. Một số dự án phải trả lại hồ sơ rất nhiều lần vì chất lƣợng dự án quá thấp. Một số dự án điều chỉnh lại nhiều lần do chế độ chính sách, giá cả luôn thay đổi và thời gian thi công kéo dài.
Giai đoạn thẩm định dự án bao gồm một loạt khâu thẩm định và quyết định, đƣa tới kết quả là chấp thuận hay là bác bỏ dự án. Nhƣ vậy, về mặt chuyên môn yêu cầu chung của công tác thẩm định dự án nhằm đảm bảo tránh thực hiện đầu tƣ các dự án không có hiệu quả, cũng nhƣ không bỏ mất các cơ hội đầu tƣ có lợi.
Mặt khác, thẩm định dự án còn là công việc đƣợc thực hiện theo quy định về quản lý đầu tƣ, vì vậy cần đƣợc tiến hành theo các yêu cầu về quản lý. Trong giai đoạn 2011 - 2015 công tác thẩm định đầu tƣ đã tuân thủ theo quy hoạch phát triển kinh tế, quy hoạch vùng, áp dụng đúng chế độ chính sách của Nhà nƣớc hiện hành, đúng thời gian quy định và giảm các thủ tục phiền hà, thực hiện theo chế độ một cửa.
Tuy nhiên, trên thực tế cho thấy rằng chất lƣợng công tác thẩm định trong thời gian qua là chƣa cao do chất lƣợng hồ sơ dự án cũng nhƣ thiết kế kỹ thuật, tổng mức dự toán kỹ thuật thấp, chƣa đề cập hết các nội dung của dự án nhƣ số liệu khảo sát, nghiên cứu hiện trạng và dự báo không chính xác. Mỗi nội dung thẩm định do một cơ quan chịu trách nhiệm, thời gian thẩm định dự án nhanh hay chậm không chỉ do một cơ quan mà phụ thuộc vào thời gian giải quyết của nhiều cơ quan liên quan.
3.2.2.2. Mô hình tổ chức bộ máy quản lý dự án đầu tư từ NSNN của UBND huyện Đan Phượng:
Cấp huyện: UBND huyện Đan Phƣợng hiện có 01 Ban quản lý dự án đầu tƣ
xây dựng trực thuộc; là đơn vị sự nghiệp kinh tế có thu trực thuộc UBND huyện và các Chủ đầu tƣ dự án là đơn vị trực tiếp quản lý, sử dụng, khai thác sản phẩm, công trình sau khi đầu tƣ có chức năng và nhiệm vụ cơ bản:
- Thực hiện chức năng quản lý các dự án đầu tƣ xây dựng thuộc vốn ngân sách do Ủy ban Nhân dân Thành phố Hà Nội, Huyện Đan Phƣợng quyết định đầu tƣ do UBND huyện Đan Phƣợng trực tiếp làm Chủ đầu tƣ.
- Quản lý, điều hành dự án đầu tƣ xây dựng công trình; giám sát thi công xây dựng công trình đối với các cơ quan, đơn vị làm chủ đầu tƣ nhƣng không đủ điều kiện trực tiếp quản lý dự án, không đủ điều kiện năng lực hoạt động giám sát thi công xây dựng theo quy định của pháp luật; Thực hiện các nhiệm vụ khác khi đƣợc UBND huyện giao.
Cấp xã, thị trấn: Trực tiếp do Chủ tịch UBND xã quyết định và một số
dự án do UBND huyện giao và thuê các tổ chức, doanh nghiệp tƣ vấn và nhà thầu thực hiện các bƣớc quản lý đầu tƣ theo quy định của pháp luật.
3.2.2.3. Thực hiện đầu tư và quản lý vốn đầu tư
Tổ chức thực hiện đầu tƣ XDCT là giai đoạn quan trọng góp phần nâng cao chất lƣợng hoạt động đầu tƣ XDCT cũng nhƣ quản lý hoạt động đầu tƣ
XDCT. Trong giai đoạn 2011-2015, tổ chức thực hiện đầu tƣ XDCT và quản lý vốn đầu tƣ XDCT trên địa bàn huyện Đan Phƣợng đƣợc đánh giá qua các hoạt động về đấu thầu, lựa chọn nhà thầu; công tác giải phóng mặt bằng, công tác quản lý cấp phát thanh toán tạm ứng, thanh toán khối lƣợng hoàn thành.
Công tác đấu thầu và lựa chọn nhà thầu
Công tác đấu thầu và lựa chọn nhà thầu trên địa bàn huyện Đan Phƣợng trong giai đoạn qua đƣợc thực hiện dựa trên công tác lập, thẩm định và phê duyệt kế hoạch đấu thầu và theo quy đi ̣nh của Luật Đấu thầu số 61/2005/QH11 và Nghị định số 85/2009/NĐ-CP ngày 15 tháng 10 năm 2009 của Chính phủ hƣớng dẫn thi hành Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu xây dựng theo Luật Xây dựng, Nghị định số 68/2012/NĐ-CP ngày 12 tháng 9 năm 2012 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 85/2009/NĐ-CP ngày 15 tháng 10 năm 2009 của Chính phủ và Quyết định số 50/QĐ-TTg ngày 09 tháng 11 năm 2012 của Thủ tƣớng Chính phủ về việc áp dụng hình thức chỉ định thầu đối với các gói thầu thuộc trƣờng hợp đặc biệt do Thủ tƣớng Chính phủ xem xét, quyết định “trong giai đoạn 2011-2014” và Luâ ̣t đấu thầu số 43/2013/QH13 ngày 26/11/2013 và Ngh ị định số 63/2014/NĐ-CP ngày 26/6/2014 của Chính phủ “ áp dụng từ năm 2014- nay” các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan. Công tác này cơ bản đã tuân thủ theo quy định của pháp luật.
Điển hình, trong năm 2015, trên địa bàn huyện Đan Phƣợng đã tiến hành thực hiện lựa chọn nhà thầu cho 35 gói thầu (5 gói thầu mua sắm hàng hóa, 30 gói thầu xây lắp), trong đó có 12 gói thầu thực hiện đấu thầu rộng rãi, 6 gói thầu thực hiện chào hàng cạnh tranh, 17 gói thầu chỉ định thầu. Công tác đấu thầu đã có sự công khai và thực hiện rộng rãi tuy nhiên số lƣợng các dự án chỉ định thầu còn ở mức cao.
Công tác giải phóng mặt bằng
Trong giai đoạn thực hiện dựa án đầu tƣ XDCT, công tác giải phóng mặt bằng đã đƣợc chú trọng, chỉ đạo thực hiện tốt công tác tuyên truyền, phổ biến các chủ trƣơng, chính sách, chế độ Nhà nƣớc về giải phóng mặt bằng. Công tác này đƣợc thực hiện một cách công khai, minh bạch, đúng trình tự thủ tục, chế độ chính sách quy định, giải quyết đơn thƣ, kiến nghị của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân về giải phóng mặt bằng kịp thời, rõ ràng, cụ thể đảm bảo tiến độ giải phóng mặt bằng của các dự án, tạo điều kiện thực hiện các dự án đầu tƣ theo kế hoạch.
Công tác tạm ứng và thanh toán vốn đầu tư
Công tác thanh toán và tạm ứng vốn đầu tƣ đƣợc thực hiện theo quy định của cấp có thẩm quyền dựa trên kế hoạch và nguyên tắc trong tạm ứng, thanh toán vốn đầu tƣ theo tiến độ thực hiện dự án.
Trên địa bàn huyện Đan Phƣợng, trong năm 2015, tổng số giải ngân nguồn vốn chi đầu tƣ phát triển NSĐP thuộc kế hoạch là 356.507 triệu đồng trong đó: thanh toán khối lƣợng hoàn thành là 351.712 triệu đồng, tạm ứng và thu hồi tạm ứng 4.795 triệu đồng đạt 82% tổng kế hoạch vốn giao.
Trong đó, số dự án chƣa thực hiện giải ngân 100% trong năm 2015 là 230 dự án, tỷ lệ giải ngân các nguồn vốn đầu tƣ trong năm tại địa phƣơng còn ở mức thấp:
- Nguồn vốn ngân sách thành phố giải ngân 52.841 triệu đồng gồm thanh toán 51.851 triệu đồng, tạm ứng chƣa thu hồi 990 triệu đồng đạt 90% kế hoạch giao.
- Giải ngân các nguồn vốn ngân sách quận 265.169 triệu đồng: Thanh toán 261.872 triệu đồng, tạm ứng chƣa thu hồi 3.297 triệu đồng đạt 81% kế hoạch.
- Giải ngân các nguồn vốn thuộc ngân sách xã 38.497 triệu đồng, trong đó thanh toán 37.988 triệu đồng, tạm ứng chƣa thu hồi 508 triệu đồng đạt
80% so với kế hoạch.
Nguyên nhân chính của thực tế này đƣợc đánh giá là do việc kế hoạch giao chƣa đảm bảo phù hợp với thực tế huy động nguồn vốn từ đất và việc triển khai thực hiện các dự án còn chậm tiến độ.
3.2.2.4. Thực trạng quyết toán vốn đầu tư
KBNN huyện đã có sự tập trung chỉ đạo quyết toán vốn đầu tƣ. Chất lƣợng và quy trình thẩm định quyết toán vốn đã từng bƣớc đƣợc nâng cao, cải tiến thủ tục hồ sơ, giảm thời gian giải quyết hồ sơ tạm ứng vốn, thanh toán sớm so với quy định 2 đến 3 ngày.
Bảng 3.8: Kết quả thực hiện quyết toán vốn đầu tƣ giai đoạn 2011 - 2015
Đơn vị tính: Triệu đồng Năm Nội dung 2011 2012 2013 2014 2015 Tổng mức đầu tƣ 169.403 275.576 363.197 467.168 481.523 Tổng dự toán 169.403 275.576 363.197 467.168 481.523 Đề nghị quyết toán 161.712 265.900 346.688 441.799 454.467 Giá quyết toán 147.727 246.511 325.875 425.247 441.867 Tiết kiệm quyết toán 13.985 19.389 20.813 16.552 12.600 Tỷ lệ giảm giá (%) 8,65 7,29 6,0 3,75 2,77 Nguồn: Báo cáo tình hình thực hiện đầu tư XDCT huyện Đan Phượng, thành phố Hà Nội giai đoạn 2011 - 2015.
Quyết toán vốn đầu tƣ XDCT huyện Đan Phƣơng luôn duy trì đảm bảo tỷ lệ giảm giá và tiết kiệm trong quyết toán. Tỷ lệ giảm giá từ khoảng 3% đến trên 8%. Năm 2013, mức tiết kiệm lên đến 20.813 triệu đồng trong đó tổng mức đầu tƣ của các dự án là 363.197 triệu đồng. Mức tiết kiệm đạt đƣợc thấp nhất trong giai đoạn 2011 - 2015 là 12.600 triệu đồng (năm 2015) với tổng mức đầu tƣ là 481.523 triệu đồng và số đề nghị quyết toán là
454.467 triệu đồng.
Quyết toán vốn đầu tư XDCT theo niên độ
Trong năm 2015, tổng số vốn đầu tƣ xây dựng quyết toán theo niên độ ngân sách cấp huyện là 272.461trđ, gồm: Vốn đầu tƣ xây dựng công trình theo phân cấp 60.198trđ; Nguồn vốn đấu giá sử dụng đất 74.735trđ; Nguồn vốn NSTP hỗ trợ có mục tiêu 109.838trđ (Hỗ trợ các dự án đầu tƣ 69.208trđ; Hỗ trợ dự án nông thôn mới 40.629trđ). Nguồn vốn chuyển nguồn (thu tạm ứng) và nguồn khác 18.031trđ; Nguồn vốn kết dƣ 9.615trđ.
Trong giai đoạn 2011-2015, công tác quyết ngân sách trong đầu tƣ XDCT đƣợc thực hiện một cách nghiêm túc. Nội dung báo cáo quyết toán,