1.4. Kinh nghiệm quản lýđầu tƣ xây dựngtừ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc và
1.4.1. Kinh nghiệm quản lýđầu tư xây dựngtừ nguồn vốn ngân sách nhà
1.4.1.1. Kinh nghiệm Hoa Kỳ và Canada trong quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng từ NSNN
Đầu tƣ của Nhà nƣớc cho phát triển luôn có vai trò đặc biệt đối với mọi quốc gia trên thế giới. Đối với các nƣớc Bắc Mỹ nhƣ Hoa K và Canada, đầu tƣ cho xây dựng
cơ bản của Chính phủ luôn đóng vai trò quan trọng hàng đầu trong suốt quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa của các nƣớc này. Trong thập niên 60 của thế kỷ 20, trong“cuộc cách mạng thầm lặng” ở Canada, tỷ trọng đầu tƣ cho xây dựng cơ bản của Chính phủ bình quân hàng năm chiếm 40% tổng số vốn đầu tƣ và tỷ trọng này tùy thuộc nhu cầu đầu tƣ hàng năm. Kế hoạch ngân sách nhà nƣớc thƣờng xây dựng trong ba năm, song việc chi cho đầu tƣ cho xây dựng cơ bản đƣợc xem xét hàng năm trên cơ sở có sự ƣu tiên nhất định tùy thuộc vào nhiệm vụ, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội mỗi năm. Mục tiêu chi đầu tƣ cho xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc là thực hiện các dự án công ích, thực hiện các dịch vụ công, nhƣ bảo dƣỡng cơ sở hạ tầng kỹ thuật; xây dựng, bảo dƣỡng các công trình cơ sở hạ tầng xã hội...
Xem xét từ góc độ quản lý nhà nƣớc cho thấy, quá trình đầu tƣ cho xây dựng cơ bản của Hoa K và Canada có những nội dung nổi bật sau:
Thứ nhất, về cơ chế quản lý đầu tƣ xây dựng.
Hàng năm, căn cứ vào mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội đất nƣớc, Bộ Tài chính làm việc với các Bộ chuyên ngành để xác định các tiêu chí ƣu tiên dành cho đầu tƣ. Trên cơ sở các tiêu chí ƣu tiên, các Bộ, ngành đề xuất các công trình, dự án đầu tƣ, xác định phần vốn cho các dự án trình lên Bộ Tài chính và Chính phủ. Để có phƣơng án trình lên Bộ Tài chính, yêu cầu các Bộ, ngành phải đánh giá tình hình thực tế về đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nƣớc, đặc biệt chú ý đến hiệu quả đầu tƣ. Đồng thời các Bộ, ngành phải giải trình, bảo vệ ý kiến của mình về đầu tƣ đƣợc Bộ Tài chính. Sau khi xem xét sự tính toán, giải trình và bảo vệ của các Bộ, ngành, Bộ Tài chính kết hợp với Chính phủ Liên Bang tính toán chi đầu tƣ cho toàn quốc, tiến hành phân bổ cho các Bộ, ngành phần vốn ngân sách nhà nƣớc đầu tƣ cho từng Bộ, ngành. Ở đây có thể thấy cơ chế quản lý tƣơng đối phi tập trung, Chính phủ cho rằng các Bộ, ngành có khả năng tính toán, xác định nhu cầu đầu tƣ cho Bộ, ngành mình và đề cao quyền bảo vệ của các Bộ, ngành về kế hoạch đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc. Trong trƣờng hợp đầu tƣ vì mục tiêu chính trị, Chính phủ đứng ra tổ chức nghiên cứu, tính toán, xem xét các dự án đầu tƣ để đảm bảo đƣợc yêu cầu toàn diện.
Hội đồng ngân khố - cơ quan chủ yếu quản lý ngân sách nhà nƣớc tƣ vấn cho các Bộ, ngành trong việc xác định dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc. Tƣ vấn ở đây chủ yếu là giúp các Bộ, ngành phân tích tài chính liên quan đến đầu tƣ và chuẩn bị ngân sách đầu tƣ. Các dự án đầu tƣ từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc do Chính phủ quyết định, Chính phủ huy động kinh nghiệm của Bộ Tài chính, Hội đồng ngân khố trong việc phân tích, tính toán các dự án đầu tƣ trƣớc khi quyết định, Những quyết định của Chính phủ chỉ các giá trị thực tế và đƣợc thực hiện sau khi đƣợc Quốc hội phê duyệt, thông qua.
Theo cơ chế tam quyền phận lập ở Hoa K và Canada, Quốc hội không có quyền đề xuất ngân sách, nhƣng có quyền chấp thuận và thông qua kế hoạch ngân sách của Chính phủ. Để đảm bảo sự nhất trí giữa Chính phủ và Quốc hội, trƣớc hai tháng khi đƣa ra Quốc hội, có quá trình thảo luận, trảo đổi nhiều lầm giữa Chính phủ và Quốc hội. Trƣờng hợp Quốc hội không thông qua nhƣ ở Canada, thể hiện Chính phủ yếu kém, không có khả ngăng thực thi nhiệm vụ quản lý, điều hành đất nƣớc và Thủ tƣởng phải từ chức, Chính phủ giải tán, thành lập Chính phủ mới. Ở Hoa K , khi Quốc hội không tán thành, Chính phủ phải sửa chữa lại cho đến khi nào đƣợc Quốc hội phê duyệt, thông qua. Kế hoạch ngân sách đƣợc Quốc hội thông qua là căn cứ để phân bổ cho các Bộ, ngành tổ chức quản lý, thực hiện ngân sách đƣợc phân bổ.
Thứ hai, về cơ chế quản lý đầu tư xây dựng từ nguồn vốn Chính phủ do chính quyền địa phương quản lý.
Tại Hoa K và Canada, Nhà nƣớc đƣợc tổ chức theo chế độ liên bang. Vì vậy quản lý tài chính ngân sách cũng nhƣ đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc ở mỗi địa phƣơng cũng khác nhau và phụ thuộc vào điều kiện phát triển kinh tế - xã hội cũng nhƣ yêu cầu đầu tƣ của mỗi địa phƣơng.
Việc xác định dự án đầu tƣ và phần vốn cho đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc đƣợc thực hiện theo nguyên tắc: Các khoản đầu tƣ theo dự án lớn hoặc là dự án ảnh hƣởng đến việc phát triển kinh tế - xã hội địa phƣơng nhiều do Chính phủ tính toán và quyết định can thiệp, giúp các địa phƣơng, đồng thời tài trợ kinh phí để địa
phƣơng thực hiện các dự án này. Đối với các dự án lớn khác ở địa phƣơng, có cơ chế hoạt động nhƣ các Bộ. Ngh a là địa phƣơng chủ động đƣa ra các dự án, xây dựng kế hoạch đầu tƣ, bảo vệ trƣớc Bộ tài chính và Hội đồng ngân khố để Chính phủ phê duyệt và quyết định. Đối với các địa phƣơng nh , hàng năm Bộ Công việc chính quyền địa phƣơng sẽ phối hợp, giúp chính quyền các địa phƣơng này tính toán chi phí dự án đầu tƣ vì lợi ích của địa phƣơng.
Ở Hoa K và Canada, chính quyền địa phƣơng có quyền tự chủ rất cao, đồng thời cũng có trách nhiệm rất lớn trƣớc nhân dân về một số dịch vụ công nhƣ cấp thoát nƣớc, đƣờng xá, chiếu sáng công cộng, xử lý tuyết. Chi phí đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc cũng chủ yếu tập trung cho các dự án thuộc các dịch vụ trên. Chính phủ giám sát rất chặt chẽ việc thực hiện các dịch vụ trên của chính quyền địa phƣơng.
Trong thể chế đa đảng, đa hệ thống chính trị, việc Hội đồng địa phƣơng thông qua rất khó khăn, thƣờng thông qua theo phƣơng pháp th a thuận, thông qua từng đợt đòi h i phải có sự th a hiệp giữa các nhóm chính trị, đảng phái khác nhau.
Việc quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nƣớcở địa phƣơng tuyệt đổi tuân thủ nguyên tắc và phƣơng thức công khai trƣớc. Công khai, lấy ý kiến của dân về dự thảo kế hoạch ngân sách; Công khai, lấy ý kiến của dân về dự thảo kế hoạch ngân sách; công khai quá trình thực hiện đầu tƣ và công khai quyết toán thực hiện đầu tƣ. Nhờ vậy, bảo đảm đƣợc sự giám sát của dân cũng nhƣ của các nhóm chính trị, đảng phái khác nhau đối với chính quyền địa phƣơng về mặt tài chính, sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc.
Đối với các dự án đầu tƣ bằng nguồn vốn đi vay, chính quyền địa phƣơng phải chịu sự kiểm soát chặt chẽ từ hai phía: Từ công dân và từ Bộ Các công việc chính quyền địa phƣơng.Với sự đồng ý, chấp thuận từ hai phía đó thì dự án mới đƣợc thực hiện, ngh a là chính quyền địa phƣơng mới đƣợc phép đi vay để đầu tƣ thực hiện dự án.
Với cơ chế này, đã hạn chế rất nhiều và ngăn chặn đƣợc tình trạng làm dụng chức vụ, quyền hạn của cá nhân, lợi dụng việc vay nợ để vụ lợi, tham nhũng. Chính phủ quyết định các khoản chi đầu tƣ cho xây dựng cơ bản hàng năm ở địa phƣơng,
đồng thời trả các khoản lãi suất vay cho đầu tƣ ở địa phƣơng.
Hệ thống ngân sách nhà nƣớc Hoa K đƣợc tổ chức theo một trong hai mô hình sau: Mô hình Nhà nƣớc thống nhất phân thành 2 cấp là ngân sách liên bang, ngân sách chính quyền liên bang; Mô hình nhà nƣớc liên bang: ngân sách nhà nƣớc Hoa K đƣợc chia thành 3 cấp là ngân sách liên bang, ngân sách chính quyền liên bang, ngân sách địa phƣơng. Nhà nƣớc với vai trò can thiệp v mô nền kinh tế và sử dụng ngân sách nhà nƣớc nhƣ một công cụ để tạo môi trƣờng khuyến khích, thu hút đầu tƣ tƣ nhân cho tăng trƣởng và phát triển kinh tế. Chi quốc phòng ở Mỹ ngày càng tăng lên cả về quy mô và tỷ trọng, chi đầu tƣ chiếm tỷ trọng nh , chi bảo đảm xã hội và phúc lợi chiếm tỷ trọng lớn nhất. Trong những năm gần đây, để cắt giảm thâm hụt ngân sách và đảm bảo nhu cầu chi tiêu cho quốc phòng, Chính phủ Mỹ đã giảm bớt sự bao cấp tràn lan của ngân sách liên bang trong chi bảo đảm xã hội thông qua việc cắt giảm các khoản nhƣ trợ cấp y tế, bảo hiểm sức kh e, bảo hiểm thu thập cho cựu chiến binh, đào tạo nghề. Đồng thời tiến hành sắp xếp lại bộ máy quản lý Nhà nƣớc liên bang, các bang và địa phƣơng trên cơ sở sắp xếp tổ chức và giảm biên chế các Bộ. Bên cạnh đó khuyến khích thành lập các quỹ tƣ nhân nhằm giảm bớt sự tài trợ từ ngân sách nhà nƣớc cho nghiên cứu khoa học công nghệ và khoa học nhân văn.
Trong một thời k dài, Chính phủ liên bang sử dụng những dự án công trình công cộng quy mô lớn để đối với sự suy giảm kinh tế và tạo việc làm. Tƣơng phản với dự án công trình công cộng sử dụng nhiều vốn và thời gian kéo dài là những dự án việc làm công cộng nhằm thuê những công nhân thất nghiệp một thời gian ngắn trong các công việc công cộng.
1.4.1.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc trong quản lý đầu tư xây dựng từ ngân sách Nhà nước để phát triển kết cấu hạ tầng
Thực tiễn việc cải tổ, cải cách, chuyển đổi, đổi mới ở các nƣớc XHCN từ giữa những năm 80 của thế kỷ XX trở đi đã diễn ra theo hai chiều hƣớng: một chiều hƣớng là từ b mục tiêu và nguyên tắc của CNXH, làm cho khủng hoảng càng thêm trầm trọng, chiều hƣớng này đã diễn ra ở Liên Xô, các nƣớc Đông Âu và
kết thúc bằng sự sụp đổ của Chế độ XHCN từ 1989-1991. Một chiều hƣớng khác, kiên trì mục tiêu và nguyên tắc của CNXH, từng bƣớc đƣa đất nƣớc vƣợt qua khủng hoảng, giữ vững chế độ XHCN, tích cực tìm tòi, con đƣờng, cách thức mới và đã giành thắng lợi, chiều hƣớng này diễn ra ở Trung Quốc từ năm 1979 và ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay.
Hơn nữa, Trung Quốc không chỉ là nƣớc XHCN thành công nhất trong quá trình cải cách, mà còn có nhiều nét tƣơng đồng về đặc điểm, điều kiện kinh tế - xã hội với Việt Nam, đặc biệt Trung Quốc một nƣớc đã trong quá trình CNH, HĐH nên vấn đề đầu tƣ XDCB đang triển khai mạnh mẽ và với quy mô lớn, do đó việc cải cách quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN chắc chắn có nhiều kinh nghiệm kể cả những kinh nghiệm thành công và vấp váp có thể tham khảo và vận dụng ở nƣớc ta.
Chính sách và cơ chế quản lý đầu tƣ XDCB của Trung Quốc cũng đã đƣợc cải cách, chuyển đổi từ cơ chế quản lý theo mô hình kinh tế kế hoạch hoá tập trung truyền thống 1949-1978 . Từ năm 1979, Trung Quốc đã thí điểm thực hiện chuyển từ cấp phát vốn ngân sách cho đầu tƣ XDCB sang vay vốn ngân hàng và đến năm 1985 đã áp dụng rộng khắp hình thức này, thực hiện đa dạng hoá hình thức sở hữu, đa dạng hoá chủ thể đầu tƣ Nhà nƣớc, tập thể, cá thể .
Nhờ những cải cách trong cơ chế đầu tƣ mà Trung Quốc đã thu đƣợc nhiều thành tựu to lớn: GDP liên tục tăng trƣởng ổn định ở mức 8-10%, cơ cấu kinh tế đã đƣợc chuyển dịch theo hƣớng tích cực. An ninh chính trị đƣợc ổn định, đời sống nhân dân đƣợc cải thiện rõ rệt.
Trung Quốc là một quốc gia lớn, láng giềng, có một số đặc điểm tƣơng đối với Việt Nam. Chính phủ Trung Quốc cũng đã và đang tích cực thực hiện các giải pháp phòng, chống thất thoát, lãng phí trong ĐTXD tại các dự án sử dụng vốn NSNN và các nguồn vốn khác của Nhà nƣớc. QLNN đối với ĐTXD nói chung và đối với dự án ĐTXD từ NSNN nói riêng đƣợc Trung Quốc hết sức quan tâm.
Trung Quốc rất chú trọng tới xây dựng chiến lƣợc phát triển Ngành, l nh vực. Trung Quốc đã ban hành luật Quy hoạch xây dựng là cơ sở cho các hoạt động xây dựng trong phạm vi cả nƣớc. Quy hoạch xây dựng đƣợc triển khai nghiêm túc,
là căn cứ quan trọng để hình thành ý đồ về dự án ĐTXD, lập dự án ĐTXD và triển khai thực hiện dự án ĐTXD từ NSNN.
Chi phí ĐTXD tại các dự án từ NSNN ở Trung Quốc đƣợc xác định theo nguyên tắc “Lƣợng thống nhất - Giá chỉ đạo - Phí cạnh tranh”. Theo nguyên tắc này, chi phí ĐTXD đƣợc phân tích, tính toán theo trạng thái “động” phù hợp với cơ chế khuyến khích đầu tƣ và diễn biến giá cả trên thị trƣờng xây dựng theo quy luật cung - cầu. Công tác quản lý chi phí ĐTXD hợp lý; ii khống chế chi phí ĐTXD có hiệu lực; iii đem lại lợi ích cao nhất. Ngay trong giai đoạn nảy sinh ý tƣởng dự án, các nhà tƣ vấn ĐTXD sử dụng đồng thời phƣơng án đánh giá kinh tế - xã hội và đánh giá kinh tế - tài chính, giúp chủ đầu tƣ theo hợp đồng giữa chủ đầu tƣ và nhà tƣ vấn lựa chọn dự án với phƣơng án chi phí hợp lý nhất để đạt đƣợc mục tiêu kinh tế - xã hội cao nhất. Đến giai đoạn thiết kế thuộc giai đoạn thực hiện đầu tƣ , các nhà tƣ vấn sử dụng phƣơng án phân tích giá trị lựa chọn phân tích phƣơng án lựa chọn giải pháp thiết kế phù hợp để hình thành chi phí hợp lý nhất. Quản lý chi phí ĐTXD tại các dự án ở Trung Quốc vẫn còn áp dụng cơ chế lập, xét duyệt và khống chế chi phí ĐTXD ở cuối các giai đoạn trên nguyên tắc giá quyết toán cuối cùng không vƣợt quá giá đầu tƣ đã xác định ban đầu. Các bƣớc đầu tƣ và hình thức chi phí qua từng giai đoạn tại các dự án ĐTXD sử dụng vốn NSNN bao gồm 5 giai đoạn: giai đoạn quyết toán đầu tƣ chuẩn bị đầu tƣ , giai đoạn thiết kế, giai đoạn mời thầu và mở thầu, giai đoạn thi công và giai đoạn hoàn thành bàn giao đƣa vào sử dụng.
Khống chế chi phí ĐTXD công trình có hiệu lực chính là điều khiển chi phí trong từng giai đoạn đầu tƣ không phá vỡ hạn mức giá chi phí đƣợc duyệt ở từng giai đoạn. Các chênh lệch phát sinh trong quá trình thực hiện đầu tƣ thƣờng xuyên xem xét, điều chỉnh để đảm bảo việc khống chế chi phí có hiệu lực, để khống chế chất lƣợng, thời gian và giá thành chi phí công trình xây dựng xuyên suốt từ giai đoạn hình thành ý tƣởng đầu tƣ, chủ trƣơng đầu tƣ đến chuẩn bị đầu tƣ, thực hiện đầu tƣ, kết thúc xây dựng bàn giao công trình đi vào sử dụng. Trung Quốc thông qua quan hệ hợp đồng kinh tế hình thành cơ chế giám sát Nhà nƣớc và giám sát xã
hội trong ĐTXD, với qui mô quản lý giám sát phối hợp bốn bên: bên A Chủ đầu tƣ – bên B ngƣời thiết kế – Bên C đơn vị thi công – bên D ngƣời giám sát .
Nhà nƣớc Trung Quốc chỉ quản lý việc thẩm định, phê duyệt tổng mức đầu