CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3. Phân tích thực trạng quản lýđầu tƣ xây dựngtừ nguồn vốn NSNN của
3.3.3. Công tác tổ chức thực hiện đầu tư XDtừ NSNN của ngành Hải Quan
Hoạt động quản lý ĐTXD của ngành Hải quan đƣợc thực hiện theo Quyết định số 2298 QĐ-BTC ngày 06 9 2014 của Bộ trƣởng Bộ Tài chính về việc phân cấp, ủy quyền và tổ chức thực hiện đối với l nh vực tài chính, tài sản, đầu tƣ xây dựng, kiểm tra, kiểm toán nội bộ, ứng dụng công nghệ thông tin, đấu thầu, mua sắm tập trung trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, dự án vay nợ, viện trợ thuộc Bộ Tài chính. Một số nội dung quan trọng của quyết định 2298 QĐ-BTC nhƣ sau:
- Bộ trƣởng Bộ Tài chính phê duyệt kế hoạch vốn đầu tƣ và danh mục dự án đầu tƣ hàng năm đối với các dự án có tổng mức đầu tƣ > 5 tỷ đồng và các dự án cải tạo, sửa chữa bao gồm nhà cửa, vật kiến trúc, cơ sở hạ tầng của các đơn vị trong Ngành trừ các dự án làm tăng quy mô có tổng mức đầu tƣ từ 5 tỷ đồng trở lên và các dự án phân cấp cho thủ trƣởng đơn vị dự toán thuộc Tổng cục Hải quan phê duyệt ;
- Bộ trƣởng Bộ Tài chính quyết định đầu tƣ và phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành đối với các dự án nhóm A;
- Tổng cục trƣởng Tổng cục Hải quan phê duyệt kế hoạch vốn đầu tƣ và danh mục dự án đầu tƣ hàng năm đối với các dự án có tổng mức đầu tƣ < 5 tỷ đồng và các dự án cải tạo, sửa chữa bao gồm nhà cửa, vật kiến trúc, cơ sở hạ tầng của các đơn vị trong ngành trừ các dự án làm tăng quy mô có tổng mức đầu tƣ từ 5 tỷ đồng trở lên và các dự án phân cấp cho thủ trƣởng đơn vị dự toán thuộc Tổng cục Hải quan phê duyệt ;
- Tổng cục trƣởng Tổng cục Hải quan quyết định đầu tƣ và phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành đối với các dự án nhóm B trở xuống;
- Tổng cục trƣởng Tổng cục Hải quan quy định việc phân cấp trong quản lý đầu tƣ xây dựng cho các Thủ trƣởng đơn vị trực thuộc Tổng cục Hải quan tại Quyết định số 2900 QĐ-TCHQ ngày 01 10 2014 của Tổng cục trƣởng Tổng cục Hải quan về việc phân cấp, ủy quyền và tổ chức thực hiện đối với l nh vực quản lý tài chính, tài sản, ĐTXD, kiểm tra nội bộ, ứng dụng công nghệ thông tin, đấu thầu, mua sắm tập trung trong các đơn vị thuộc ngành Hải quan, một số nội dung quan thay đổi quan trọng so với quyết định 995 QĐ-TCHQ ngày 10 5 2012 nhƣ sau:
+ Tổng cục trƣởng Tổng cục Hải quan quyết định đầu tƣ và phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành đối với các dự án nhóm B, C tổng mức đầu tƣ từ 15 tỷ đồng trở lên;
+ Thủ trƣởng đơn vị dự toán thuộc Tổng cục Hải quan quyết định đầu tƣ và phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành đối với các dự án tổng mức đầu tƣ dƣới 15 tỷ đồng;
+ Về chủ đầu tƣ xây dựng công trình, Cục Tài vụ - Quản trị là chủ đầu tƣ đối với: các dự án quan trọng thúc đẩy cải cách, hiện đại hóa trong hệ thống Hải quan các dự án khác trong ngành Hải quan do Tổng cục trƣởng Tổng cục Hải quan quyết định khi cần thiết.
Tổng cục Hải quan đƣợc hoạt động tuân thủ về cơ cấu tổ chức, quyền hạn theo quy định của Chính phủ tại Quyết định số 02 QĐ-TTG ngày 25 2 2008 của Thủ tƣớng Chính phủ. Hiện nay cơ cấu tổ chức của Tổng cục Hải quan gồm trụ sở Tổng cục Hải quan tại Lô E3 đƣờng Dƣơng Đình Nghệ, Quận Cầu Giấy, TP Hà Nội, Trụ sở cơ quan đại diện Tổng cục Hải quan tại thành phố Hồ Chí Minh tại số 15B Thi Sách và các đơn vị trực thuộc tại 35 tỉnh thành trên cả nƣớc. Do đó đối với dự án đầu tƣ xây dựng của ngành Hải quan có những đặc điểm sau:
- Phân bố phần lớn các tỉnh thành trên cả nƣớc; - Phân bố tại các khu công nghiệp, khu chế xuất; - Phân bố tại các cửa khẩu biên giới, hải đảo; - Phân bố tại các khu đặc thù kinh tế.
Với đặc thù của Tổng cục Hải quan cũng giống nhƣ một số ngành khác thuộc Bộ Tài chính nhƣ Tổng cục Thuế, Kho bạc Nhà nƣớc, nguồn vốn hoạt động của ngành Hải quan thực hiện theo cơ chế tài chính đặc thù đƣợc Ủy ban thƣờng vụ Quốc Hội, Chính phủ phê duyệt cơ chế khoán chi theo số nguồn thu đƣợc từ việc thu thuế . Nguồn vốn đầu tƣ cho xây dựng cơ bản và hiện đại hóa ngành Hải quan có đặc điểm đƣợc xác định tối thiểu là 10% nguồn kinh phí hoạt động thƣờng xuyên của Ngành, gồm các loại nguồn vốn nhƣ sau:
- Nguồn vốn từ ngân sách tập trung của Nhà nƣớc;
- Nguồn vốn đầu tƣ phát triển của ngành Hải quan đƣợc trích ra từ việc tiết kiệm chi tiêu theo cơ chế tài chính.
Trên cơ sở nguồn vốn đƣợc Bộ Tài chính phê duyệt bố trí cho các năm trong giai đoạn 2010 - 2014 vừa qua, Tổng cục Hải quan đã nỗ lực triển khai thực hiện công tác đầu tƣ xây dựng toàn ngành và đã đạt đƣợc kết quả rất đáng kể, cụ thể:
- Về kế hoạch các dự án triển khai:
+ Năm 2010, 2011 mỗi năm toàn ngành triển khai: Số dự án chuẩn bị đầu tƣ 40 dự án, khởi công mới trên 30 dự án, chuyển tiếp trên 20 dự án.
+ Năm 2012 toàn ngành triển khai: Số dự án chuẩn bị đầu tƣ 40 dự án, khởi công mới trên 30 dự án, chuyển tiếp 20 dự án và đã hoàn thành và bàn giao đƣa vào sử dụng 16 dự án;
+ Năm 2013 toàn ngành triển khai: Số dự án chuẩn bị đầu tƣ 20 dự án, khởi công mới trên 15 dự án 20 dự án ghi kế hoạch khởi công mới, chuyển tiếp trên 20 dự án và đã hoàn thành và bàn giao đƣa vào sử dụng 12 dự án;
+ Năm 2014 toàn ngành triển khai: Số dự án chuẩn bị đầu tƣ 20 dự án, khởi công mới trên 8 dự án 10 dự án ghi kế hoạch khởi công mới, chuyển tiếp trên 20 dự án và đã hoàn thành và bàn giao đƣa vào sử dụng 21 dự án, trong đó có 04 dự án trọng tâm, trọng điểm của Ngành.
+ Năm 2015 toàn ngành triển khai: Số dự án chuẩn bị đầu tƣ 27 dự án, khởi công mới 13 dự án 17 dự án ghi kế hoạch khởi công mới, chuyển tiếp trên 13 dự án, đã hoàn thành và bàn giao đƣa vào sử dụng 15 dự án.
+ Năm 2016 toàn ngành triển khai: Số dự án đầu tƣ 94 dự án. Kết thúc năm 2016, khởi công mới 11 dự án 13 dự án ghi kế hoạch khởi công mới, hoàn thành và bàn giao đƣa vào sử dụng 17 dự án, thi công chuyển tiếp 14 dự án.
- Về công tác triển khai giải ngân kế hoạch:
Tỷ lệ giải ngân các năm tƣơng đối đồng đều do công tác lập kế hoạch vốn dần đƣợc chuyên nghiệp, công tác theo dõi đầy đủ, kịp thời hơn. Tuy nhiên nhƣng khó khăn vƣớng mắc trong việc triển khai thực hiện dự án và việc bố trí vốn không lƣờng hết. Cụ thể các năm nhƣ sau:
+ Năm 2010: Tổng vốn đƣợc sử dụng là 475 tỷ đồng trong đó vốn dƣ năm trƣớc chuyển sang là 166 tỷ đồng , giải ngân đƣợc 386 tỷ đồng, đạt 81%. Năm 2010 là năm có số kinh phí đƣợc giải ngân thấp nhất so với các năm khác trong giai đoạn 2010 - 2014;
+ Năm 2011: Tổng vốn đƣợc sử dụng là 550 tỷ đồng giải ngân đƣợc 536 tỷ đồng đạt 97%, tỷ lệ giải ngân đạt cao nhất so với các năm khác trong giai đoạn này là do đến tháng 11 năm 2011 Tổng cục Hải quan đã đề xuất cắt giảm hơn 200 tỷ đồng từ nội dung chi đầu tƣ xây dựng chuyển sang nội dung khác. Tuy nhiên không phải năm nào cũng thực hiện đƣợc việc điều chuyển này vì đây là thời điểm cuối năm, đồng thời năm 2011 là năm đặc biệt theo chỉ đạo của Lãnh đạo Bộ là phải tập trung giải ngân hết kế hoạch vốn đầu tƣ xây dựng;
+ Năm 2012: Tổng vốn đƣợc sử dụng là 794 tỷ đồng giải ngân đƣợc 397 tỷ đồng đạt 50%. Tỷ lệ giải ngân năm nay thấp nhất so với các năm khác trong giai đoạn. Lý do, đến tháng 7 2012 Bộ kế hoạch đầu tƣ có thông báo cấp bù kinh phí chƣa cấp đủ của các năm trƣớc cho Bộ Tài chính mà trong đó có hệ thống Hải quan. Dự án đầu tƣ xây dựng để có thể triển khai đầu tƣ đƣợc trong năm thì vốn phải đƣợc ghi ít nhất từ quý I của năm, đối với năm 2012 việc bố trí vốn cho các dự án đến thời điểm Quý III 2014 mới có danh mục đƣợc duyệt bổ sung và cũng bổ sung cho nguồn vốn đầu tƣ xây dựng gần 300 tỷ đồng nên các dự án không kịp triển khai giải ngân.
+ Năm 2013: Tổng vốn đƣợc sử dụng là 830 tỷ đồng, giải ngân 772 tỷ đồng, đạt 93% kế hoạch vốn;
+ Năm 2014: Tổng vốn đƣợc sử dụng là 809 tỷ đồng, giải ngân 742 tỷ đồng, đạt 92% kế hoạch vốn;
+ Năm 2015: Tổng vốn đƣợc sử dụng là 804 tỷ đồng, giải ngân 760 tỷ đồng, đạt 95% kế hoạch vốn;
+ Năm 2016: Tổng vốn đƣợc sử dụng là 975,6 tỷ đồng, giải ngân 965 tỷ đồng, đạt 98,9% kế hoạch vốn;
Do số dự án chuẩn bị đầu tƣ những năm đầu tiên của giai đoạn 2010-2016 tƣơng đối lớn năm 2010 ghi vốn chuẩn bị đầu tƣ cho 40 dự án… vì vậy, đến giai đoạn năm 2013-2015, kế hoạch vốn đầu tƣ tăng lên để bố trí đủ vốn khởi công mới và thi công chuyển tiếp cho lƣợng dự án chuẩn bị đầu tƣ từ những năm trƣớc. Tỷ lệ giải ngân trong những năm này cũng tăng lên đều đạt trên 90% chứng t công tác lập kế hoạch vốn đã chuyên nghiệp và bám sát thực tế triển khai dự án.
Từ tình hình triển khai trên cho thấy rằng trong giai đoạn 2010-2016 Tổng cục Hải quan đã triển khai đầu tƣ xây dựng với khối lƣợng dự án khá lớn, việc bố trí vốn và kế hoạch triển khai đã dần đƣợc chuẩn hóa và theo chiều hƣớng tích cực. Đối với việc bố trí kế hoạch các năm 2010 đến 2013 việc bố trí các dự án triển khai khá rộng và dàn trải, không tập trung, dẫn đến hệ quả năm 2013 có 14 dự án đã đƣợc các Chủ đầu tƣ lập dự án đầu tƣ và trình Tổng cục Hải quan phê duyệt nhƣng Tổng cục không thể phê duyệt; Năm 2014 có 16 dự án đã đƣợc duyệt dự án đầu tƣ từ trƣớc 31 10 2013 nhƣng không đƣợc ghi kế hoạch khởi công mới ngay từ đầu năm với lý do không cân đối đƣợc nguồn vốn thực hiện cho năm tiếp theo. Từ năm 2013, 2014 việc lập kế hoạch triển khai dự án đã dần đƣợc cải thiện. Tổng cục Hải quan và cụ thể đơn vị tham mƣu là Cục Tài vụ - Quản trị đã kiểm soát, rà soát kỹ hơn đối với từng dự án đề xuất chủ trƣơng đầu tƣ, đã tập trung vào việc cân đối tổng thể nguồn vốn trƣớc khi trình Tổng cục Hải quan phê duyệt đầu tƣ, các dự án đƣợc triển khai đầu tƣ đều xuất pháp từ nhu cầu cần thiết, các dự án triển khai đảm bảo đầy đủ nguồn vốn, giảm thiểu tối đa tình trạng nợ đọng trong xây dựng cơ bản và nghiêm túc thực hiện theo đúng chỉ thị của Thủ tƣớng chính phủ, văn bản chỉ đạo của Bộ Tài chính.
Tùy theo điều kiện cụ thể về quy mô dự án và bộ máy chuyên môn thẩm tra trực thuộc, ngƣời có thẩm quyền phê duyệt quyết toán có thể áp dụng một trong hai hình thức thẩm tra quyết toán dƣới đây:
Hình thức tự thực hiện thẩm tra: Ngƣời có thẩm quyền phê duyệt quyết toán
sử dụng cơ quan chuyên môn thuộc quyền quản lý có đủ năng lực để trực tiếp thẩm tra quyết toán hoặc quyết định thành lập tổ tƣ vấn thẩm tra trƣớc khi phê duyệt quyết toán vốn đầu tƣ.
Hình thức thuê tổ chức kiểm toán độc lập: Ngƣời có thẩm quyền phê duyệt quyết toán cho phép chủ đầu tƣ thuê tổ chức kiểm toán độc lập, hoạt động hợp pháp tại Việt Nam kiểm toán báo cáo quyết toán dự án hoàn thành. Lựa chọn tổ chức kiểm toán theo quy định của Luật Đấu thầu.
a) Nội dung thẩm tra phê duyệt quyết toán
Đối với dự án thuê tư vấn kiểm toán độc lập:
Trƣớc khi tiến hành thẩm tra hồ sơ của dự án phải tiến hành thẩm tra tính pháp lý của hợp đồng kiểm toán, phạm vi kiểm toán, thời gian và thể thức thực hiện kiểm toán đối với dự án.
Đối với dự án không thực hiện kiểm toán hồ sơ quyết toán:
- Thẩm tra hồ sơ pháp lý:
- Thẩm tra nguồn vốn đầu tƣ của dự án - Thẩm tra chi phí đầu tƣ
- Thẩm tra chi phí thiệt hại không tính vào giá trị tài sản - Thẩm tra giá trị tài sản hình thành qua đầu tƣ
- Thẩm tra tình hình công nợ, vật tƣ, thiết bị tồn đọng
- Xem xét việc chấp hành của CĐT và các đơn vị có liên quan - Nhận xét, đánh giá và kiến nghị
b) Phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành
- Tổng cục trƣởng Tổng cục Hải quan phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành đối với các dự án nhóm B, C;
- Tổng cục trƣởng Tổng cục Hải quan ủy quyền cho Thủ trƣởng các đơn vị chủ đầu tƣ phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành đối với các dự án có tổng mức đầu tƣ < 15 tỷ đồng.
(2 . Quyết định phê duyệt dự án hoàn thành
Quyết định phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành đƣợc gửi cho các cơ quan, đơn vị sau:
- Chủ đầu tƣ;
- Cơ quan quản lý cấp trên của chủ đầu tƣ; - Cơ quan cấp vốn, cho vay, thanh toán;
- Cơ quan tài chính đồng cấp quản lý của chủ đầu tƣ; - Cơ quan khác có liên quan.
Trong thời gian qua công tác thẩm tra, phê duyệt quyết toán dự án đầu tƣ xây dựng hoàn thành trong Ngành Hải quan đã đƣợc sự quan tâm chỉ đạo sát sao của Lãnh đạo Tổng cục Hải quan. Cơ quan chuyên môn thuộc Tổng cục Hải quan đã có sự cố gắng nỗ lực trong triển khai nhiệm vụ là cơ quan tham mƣu, các đơn vị Chủ đầu tƣ đã có sự chủ động trong khâu tổng hợp và lập báo cáo quyết toán các dự án hoàn thành trình Tổng cục Hải quan phê duyệt theo quy định phân cấp.
Căn cứ vào số lƣợng danh mục các dự án đã đƣợc Tổng cục Hải quan ra quyết định phê duyệt quyết toán trong giai đoạn 2010-2016 với vai trò là ngƣời quyết định đầu tƣ thấy rằng công tác thẩm tra quyết toán đã đƣợc cơ quan chuyên môn Cục Tài vụ - Quản trị thực hiện nghiêm túc. Thông qua công tác thẩm tra quyết toán đã yêu cầu các đơn vị chủ đầu tƣ củng cố, bổ sung hồ sơ pháp lý còn thiếu và yếu trong quá trình đầu tƣ xây dựng, kinh nghiệm tại nhiều khâu quản lý dự án còn thiếu chặt chẽ. Kiến nghị những nội dung liên quan đến trách nhiệm của đơn vị kiểm toán độc lập, phát hiện, yêu cầu bổ sung vào báo cáo kiểm toán đối với những nội dung báo cáo kiểm toán chƣa tuân thủ đúng Chuẩn mực kiểm toán. Cán bộ thẩm tra quyết toán tập trung rà soát vào các giá trị chi phí đề nghị quyết toán thƣờng hay xảy ra sai sót nhƣng các đơn vị chủ đầu tƣ hoặc
đơn vị kiểm toán độc lập không phát hiện ra để kiến nghị giảm trừ đối với những giá trị