CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.4. Kết quả, hạn chế và nguyên nhân trong công tác quản lýđầu tƣ xây dựngtừ
3.4.2. Những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế
3.4.2.1. Hạn chế về mặt pháp luật
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật gồm nhiều loại, do nhiều cơ quan ban hành, các quy định về trình tự, thủ tục trong đầu tƣ còn rƣờm rà. Theo quy định hiện hành, trình tự, thủ tục đầu tƣ xây dựng công trình đƣợc thực hiện thông qua nhiều cấp kiểm tra, xét duyệt, quyết định dẫn đến số lƣợng các thủ tục phải thực hiện nhiều, phải qua nhiều đầu mối tham gia, hồ sơ khi thực hiện lớn, thời gian hoàn thành các thủ tục nhiều, chi phí của dự án tăng.
Hệ thống văn bản pháp lý có tính hiệu lực còn yếu nên một số dự án không tuân thủ các quy định về trình tự thực hiện nhƣ khâu thẩm tra, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tƣ, khảo sát, thiết kế … , sự phù hợp với chiến lƣợc quy hoạch, kế hoạch của Nhà nƣớc trong việc ra quyết định đầu tƣ và các tổ chức này cũng chƣa hoàn toàn tuân thủ các quy trình quy phạm và tính khách quan khi đƣa ra các quyết định.
Hệ thống văn bản pháp lý quy định nhiệm vụ, trách nhiệm của các tổ chức tham gia quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình chƣa đầy đủ, rõ ràng và chƣa có đƣợc cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các bên tham gia dự án nhƣ giữa các đầu mối cơ quan quản lý Nhà nƣớc, giữa chủ đầu tƣ, tƣ vấn, nhà thầu, chính quyền địa phƣơng, cơ quan thẩm định, phê duyệt dự án.
3.4.2.2. Những hạn chế trong công tác triển khai các dự án đầu tư xây dựng
Đối với công tác chuẩn bị đầu tƣ dự án:
- Khi đƣợc Tổng cục Hải quan phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ dự án, chủ đầu tƣ chƣa nắm chắc các quy trình, thủ tục đầu tƣ xây dựng do vậy chƣa có sự chủ động trong các khâu nhƣ: Lập, trình duyệt quy mô đầu tƣ xây dựng công trình, tổ chức thi tuyển thiết kế kiến trúc hoặc trình duyệt phƣơng án kiến trúc. Chậm triển khai các phần việc nhƣ thuê tƣ vấn lập dự án, lấy ý kiến các cơ quan có liên quan về thiết kế cơ sở để trình Tổng cục Hải quan phê duyệt dự án do vậy làm ảnh hƣởng chậm đến tiến độ trình phê duyệt dự án;
- Lựa chọn nhà thầu thực hiện công tác tƣ vấn lập dự án, thiết kế bản vẽ thi công; Tƣ vấn quản lý dự án không đủ năng lực, phải điều chỉnh kết quả thiết kế, dự toán nhiều lần. Kết quả thẩm tra thiết kế, dự toán của nhà thầu tƣ vấn không phát hiện đƣợc những sai sót, hạn chế trong hồ sơ thiết kế dự toán, chủ đầu tƣ không đủ năng lực thẩm định lại để phát hiện sai sót do vậy chỉ đƣợc phát hiện thông qua công tác kiểm tra nội bộ, kiểm toán.
Đối với công tác phê duyệt dự toán, thiết kế bản vẽ thi công của chủ đầu tƣ:
- Áp dụng đơn giá định mức một số công tác xây dựng thiếu chính xác, tính trùng, tính thừa khối lƣợng theo bản vẽ thiết kế đƣợc duyệt, thiếu căn cứ xác định đơn giá dự toán.
Dẫn chiếu một số dự án đƣợc kiểm tra trong năm 2013, 2014:
+ Dự án xây dựng Trụ sở làm việc CCHQ khu chế xuất Linh Trung, Cục Hải quan TP.Hồ Chí Minh: Giảm trừ dự toán là 305.074.244 đồng. Lý do: Trong thành phần công tác đóng cọc bê tông cốt thép đã bao gồm công tác cẩu cọc, thi công cọc
đúng theo quy định nhƣng dự toán vẫn tính trùng lặp hai công tác cẩu cọc bê tông cốt thép và công tác định vị cọc bê tông cốt thép; Công tác vận chuyển đất đào móng tính khoảng cách cự ly chƣa đúng theo quy định của đơn giá của UBND; Công tác chống thấm sàn mái, sênô tính khối lƣợng theo định mức; Tính thừa khối lƣợng lắp dựng giàn giáo trong, giàn giáo ngoài;
+ Dự án xây dựng Trụ sở làm việc CCHQ khu công nghiệp Bắc Thăng Long, Cục Hải quan TP. Hà Nội: Giảm trừ dự toán là 251.605.000 đồng. Lý do: Công tác láng nền sàn tính thừa công việc đánh màu do trong công tác lát đã có công việc này; Khối lƣợng giàn giáo thép giàn giáo ngoài giảm trừ 2.466 m2 ; Công việc vận chuyển bê tông thƣơng phẩm tính trùng do trong giá bê tông thƣơng phẩm đã bao gồm cả giá vận chuyển;
+ Dự án xây dựng Trụ sở làm việc CCHQ Ga đƣờng sắt quốc tế Yên Viên, Cục Hải quan TP. Hà Nội: Giảm trừ dự toán là 241.789.000 đồng. Lý do: Dự toán tính trùng cả công việc làm khe co giãn của sân bê tông và đƣờng bê tông do trong công tác bê tông của sân bê tông và đƣờng bê tông đã bao gồm cả công việc làm khe co giãn; Giá nhân công của công tác làm trần thạch cao lập dự toán không đúng theo quy định tại đơn giá 6168 QĐ-UBND thành phố Hà Nội;
+ Dự án xây dựng Trụ sở làm việc CCHQ Phú Quốc, Cục Hải quan tỉnh Kiên Giang: Giảm trừ dự toán là 43.434.000 đồng. Lý do: Dự toán sử dụng vật liệu bê tông đá 1x2 mác 250 với cấu kiện lanh tô, ô văng, tấm đan là chƣa đúng với quy định của hồ sơ thiết kế, kiến nghị điều chỉnh theo đúng quy định của hồ sơ thiết kế với cấu kiện lanh tô, ô văng, tấm đan sử dụng vật liệu là bê tông đá 1x2 mác 200; Dự toán diện tích làm trần thạch cao tính cả công việc sơn bả lên dầm, trần bê tông;
- Phê duyệt dự toán làm căn cứ xác định giá gói thầu thiếu chính xác, quá trình xây dựng hồ sơ mời thầu không phát hiện ra để điều chỉnh kịp thời dẫn đến giá gói thầu đƣợc mời thầu vƣợt so với định mức, đơn giá quy định;
Đối với công tác lựa chọn nhà thầu:
- Thời gian thẩm định phê duyệt kế hoạch đấu thầu chậm so với quy định Trụ sở CCHQCK V nh Xƣơng, Cục Hải quan tỉnh An Giang chậm 48 ngày; CCHQ
khu chế xuất KCN Hải Phòng, Cục HQ Thành phố Hải Phòng chậm 42 ngày; Trụ sở Cục Hải quan tỉnh Lạng Sơn chậm 20 ngày; Trụ sở CCHQ Bắc Thăng Long, Cục HQ Thành phố Hà Nội chậm 15 ngày).
- Lập và phê duyệt hồ sơ mời thầu HSMT , hồ sơ yêu cầu HSYC , hồ sơ chào hàng cạnh tranh HSCHCT còn nhiều tồn tại:
+ HSMT, HSYC, HSCHCT lập sơ sài, chƣa đƣa ra những yêu cầu cần thiết phù hợp với tính chất của gói thầu, đƣa thêm điều kiện tiên quyết không phải là cơ bản, trọng yếu là yếu tố có thể làm hạn chế các nhà thầu tham gia;
+ HSMT chƣa bao quát hết phạm vi gói thầu trong dự toán công trình đƣợc phê duyệt; Tiên lƣợng trong HSMT và dự toán thiết kế bản vẽ thi công đƣợc phê duyệt không khớp nhau; Ghi sai tên công tác đã đƣợc phê duyệt trong dự toán; Các công việc trong tiên lƣợng mời thầu đƣa cả mã hiệu đơn giá xây dựng của dự toán thiết kế đƣợc phê duyệt Cục Hải quan TP.Hồ Chí Minh ; HSMT còn nêu yêu cầu về năng lực kinh nghiệm của nhà thầu có nội dung không phù hợp với điều kiện thực tế của gói thầu Cục Hải quan tỉnh Hà Giang, Hải Phòng, Lạng Sơn ;
+ Hồ sơ dự chào hàng của nhà thầu lập biểu giá chào thầu có kèm theo điều kiện thanh toán, không theo đúng quy định của hồ sơ chào hàng do chủ đầu tƣ phát hành; Hồ sơ chứng minh năng lực kinh nghiệm không quy định phải kèm theo biên bản nghiệm thu và hợp đồng đƣợc chứng thực để chứng minh; Không quy định rõ máy móc phù hợp thi công cho gói thầu là gì, chỉ ghi chung chung không có căn cứ xét thầu cụ thể Cục Hải quan TP.Hà Nội ;
HSMT yêu cầu nhà thầu bố trí số cán bộ chuyên gia giám sát thi công là các kỹ sƣ xây dựng dân dụng, cầu đƣờng, kiến trúc sƣ, kỹ sƣ điện, cử nhân kinh tế nhƣng không yêu cầu phải có bằng cấp, chứng chỉ kèm theo để chứng minh; Không yêu cầu số chuyên gia giám sát đó phải có kinh nghiệm giám sát thi công phù hợp với quy mô của gói thầu để làm căn cứ lựa chọn nhà thầu tƣ vấn đáp ứng đủ điều kiện, tiêu chuẩn thực hiện công tác giám sát thi công, lắp đặt thiết bị cho công trình Cục Hải quan TP. Hồ Chí Minh, Cục Hải quan tỉnh Lạng Sơn ;
- Phê duyệt trúng thầu đối với một số nhà thầu có hồ sơ dự thầu chƣa đáp ứng theo yêu cầu của HSMT, HSYC, HSCHCT, không đúng quy định của pháp luật về đấu thầu. Nhà thầu không đủ điều kiện năng lực kinh nghiệm theo yêu cầu của HSMT nhƣng vẫn trúng thầu Cục Hải quan TP Hải Phòng, Cục Hải quan tỉnh Bình Dƣơng .
Dẫn chiếu một số tồn tại trong công tác lựa chọn nhà thầu tại một số đơn vị chủ đầu tƣ:
- Đề nghị phê duyệt trúng thầu đối với HSDT của nhà thầu không đủ điều kiện đáp ứng HSMT: Chứng minh năng lực thi công bằng các hợp đồng không đủ tiêu chuẩn theo yêu cầu của HSMT, không xuất trình đƣợc tài liệu chứng minh hợp đồng có tính chất tƣơng tự; Không có tài liệu chứng minh về năng lực kinh nghiệm thi công chung về xây dựng, kinh nghiệm thi công các gói thầu tƣơng tự, máy móc thiết bị đƣa vào thi công Cục Hải quan TP. Hà Nội; Cục Hải quan tỉnh Bà Rịa- Vũng Tàu, Cục Hải quan TP Hải Phòng ;
- Hồ sơ dự thầu của nhà thầu trúng thầu bố trí nhân sự thực hiện gói thầu thi công xây lắp, gói thầu tƣ vấn giám sát thi công, gói thầu quản lý dự án không đủ số lƣợng và trình độ chuyên môn theo quy định tại HSMT và không phù hợp với quy mô tính chất của gói thầu Cục Hải quan tỉnh Nghệ An, Bà Rịa-Vũng Tàu, An Giang)
Đối với công tác chấp hành cam kết của hồ sơ mời thầu và hợp đồng kinh tế:
Giai đoạn ký kết hợp đồng kinh tế với nhà thầu, tại các đơn vị chủ đầu tƣ đƣợc kiểm tra đều có những sai sót trong khâu thƣơng thảo, ký kết hợp đồng kinh tế. Các sai sót tập trung vào các nội dung nhƣ:
- Phê duyệt hình thức hợp đồng không phù hợp với tính chất, nội dung công việc nhƣ áp dụng hình thức hợp đồng theo đơn giá điều chỉnh đối với các gói thầu thuê tƣ vấn.
- Không thực hiện phạt vi phạm hợp đồng khi nhà thầu vi phạm các quy định của hợp đồng nhƣ tiến độ thi công chậm so với quy định của hợp đồng;
- Hợp đồng thi công xây lắp và tƣ vấn không chặt chẽ, thiếu điều khoản phạt vi phạm hợp đồng nhƣ: Chậm tiến độ thi công, chất lƣợng hồ sơ tƣ vấn không đạt
yêu cầu, công tác quản lý dự án có sai sót, báo cáo kiểm toán chƣa đầy đủ theo chuẩn mực quy định.
- Không có điều khoản bảo lãnh, bảo hành; Thời hạn hiệu lực, tính pháp lý của bảo lãnh, bảo hành không đảm bảo theo quy định, có thể là yếu tố gây bất lợi cho chủ đầu tƣ.
Đối với công tác quản lý chất lƣợng công trình và quyết toán dự án hoàn thành
- Công tác quản lý chất lƣợng công trình tại các đơn vị chủ đầu tƣ chƣa tuân thủ đúng quy định nhƣ: Nhà thầu tƣ vấn lập thiết kế bản vẽ thi công không cử cán bộ thực hiện tham gia giám sát tác giả. Nhật ký thi công công trình không tuân thủ theo quy định nhƣ: Không đánh số trang, không đóng dấu giáp lai, nội dung ghi nhật ký sơ sài, thiếu chữ ký xác nhận của cán bộ kỹ thuật, cán bộ thi công hoặc cán bộ giám sát; Biên bản nghiệm thu lấy mẫu thí nghiệm không có xác nhận tƣ vấn giám sát nhƣng vẫn thí nghiệm và chuyển bƣớc thi công; Một số biên bản chƣa đƣợc ký xác nhận nghiệm thu của các đơn vị tham gia nhƣ tƣ vấn giám sát nhƣng vẫn đƣợc tập hợp thanh toán giai đoạn Cục Hải quan TP Hải Phòng, Lạng Sơn, Quảng Ngãi, TP. Hồ Chí Minh .
- Công trình đã hoàn thành, bàn giao đƣa vào sử dụng nhƣng chủ đầu tƣ chậm trễ chậm trên 6 tháng đến 2 năm trong khâu tổng hợp trình Tổng cục Hải quan phê duyệt quyết toán Cục Hải quan tỉnh Lạng Sơn, Hải Phòng, Điện Biên, Hà Giang, Quảng Trị, An Giang, Long An .
3.4.2.3. Hạn chế về lập hồ sơ quyết toán, thẩm tra, phê duyệt quyết toán
Một là, công tác lập báo cáo quyết toán dự án hoàn thành còn chậm trễ và thiếu cẩn thận
Trong thời gian qua một số đơn vị chủ đầu tƣ trong Ngành chƣa thực hiện nghiêm túc công tác lập báo cáo quyết toán dự án hoàn thành, còn có tình trạng nhiều dự án đầu tƣ xây dựng đã hoàn thành quá một đến hai năm nhƣng chƣa đƣợc chủ đầu tƣ lập báo cáo quyết toán trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. Nguyên nhân của việc chậm trễ:
- Sau khi công trình hoàn thành, bàn giao đƣa vào sử dụng, công tác lập hồ sơ thanh toán khối lƣợng hoàn thành giữa chủ đầu tƣ, các đơn vị tƣ vấn với các nhà thầu thi công xây lắp của dự án vƣợt quá thời gian quy định, chất lƣợng hồ sơ còn hạn chế, việc hoàn chỉnh lại hồ sơ của các bên thiếu tích cực chủ đầu tƣ và nhà thầu không thống nhất phƣơng pháp xác định giá trị khối lƣợng hoàn thành);
- Chủ đầu tƣ đã lập hồ sơ quyết toán thuê đơn vị kiểm toán độc lập kiểm toán nhƣng hồ sơ hồ quyết toán chƣa đủ căn cứ pháp lý để đơn vị kiểm toán độc lập kiểm toán theo quy định dẫn tới tình trạng kéo dài thời gian trình phê duyệt quyết toán dự án;
Tính đến tháng 31 12 2016, trong số các dự án triển khai do Tổng cục trƣởng Tổng cục Hải quan quyết định đầu tƣ đã hoàn thành bàn giao đƣa vào sử dụng, có 06 dự án đã kết thúc đầu tƣ bàn giao đƣa vào sử dụng từ năm 2016 trở về trƣớc, nhƣng chủ đầu tƣ vẫn chƣa lập và gửi hồ sơ báo cáo quyết toán theo Bảng 2.4 nhƣ sau:
Bảng 3.3. Các dự án đầu tƣ xây dựng hoàn thành đƣa vào sử dụng nhƣng chƣa lập hồ sơ quyết toán dự án
Đơn vị tính: Triệu đồng
TT Tên dự án Tổng mức đầu tƣ
1 Trung tâm kiểm tra hàng hóa bằng máy soi 35.714
2 Trụ sở Cục Hải quan TP Hải Phòng 248.234
3 Trụ sở Cục Hải quan Lạng Sơn 226.308
4 Trụ sở CCHQ Hoàng Diệu 26.875
5 Trụ sở Đội kiểm soát Hải quan 25.829
6 Trụ sở Cục Hải quan TP Đà Nẵng 257.296
Tổng cộng
Nguồn: [50] Hai là, công tác thẩm tra, phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành còn kéo dài về thời gian, chưa dứt điểm nhiều công trình
Trong những năm qua, tiến độ công tác thẩm tra, phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành thuộc trách nhiệm của cấp quyết định đầu tƣ Tổng cục Hải quan đƣợc đánh giá còn chậm gây ảnh hƣởng không nh đến việc quản lý vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc, nợ đọng xây dựng cơ bản kéo dài, giải ngân vốn đầu tƣ xây dựng chậm, không tất toán đƣợc tài khoản của dự án và không kịp thời theo dõi đƣợc giá trị tài sản sau đầu tƣ.
Một số nguyên nhân chủ yếu được đánh giá như sau:
Nguyên nhân chủ quan:
- Với đặc điểm công tác quyết toán dự án hoàn thành phải đƣợc tập trung cao vào khâu rà soát hồ sơ để đảm bảo công tác thẩm tra đảm bảo đúng nội dung quy định, kết quả thẩm tra phản ánh trung thực, chính xác giá trị đầu tƣ xây dựng hoàn thành của dự án đƣa vào quyết toán, tuy nhiên số lƣợng cán bộ thực hiện công tác thẩm tra quyết toán của Tổng cục Hải quan Cục Tài vụ - Quản trị còn thiếu đồng thời vẫn phải đảm nhận nhiệm vụ chuyên môn do vậy tiến độ thẩm tra quyết toán còn chậm hoặc bị gián đoạn trong những thời điểm tập trung cho công tác thẩm tra phê duyệt dự án, đôn đốc giải ngân hoặc rà soát quy hoạch đầu tƣ toàn Ngành;