5. Kết cấu của luận văn
1.3. Cơ sở lý luận về chính sách quản lý nợ công
1.3.3. Bộ phận cấu thành chính sách quản lý nợ công
1.3.3.1. Mục tiêu của chính sách quản lý nợ công
Theo tài liệu hƣớng dẫn về quản lý nợ công của WB và IMF: “Mục tiêu của quản lý nợ công là đảm bảo nhu cầu tài chính và nghĩa vụ thanh toán nợ của chính phủ đƣợc đáp ứng với chi phí thấp nhất trong trung và dài hạn, phù hợp với mức độ rủi ro”.
Báo cáo tham khảo kinh nghiệm quốc tế về khung pháp lý quản lý nợ công (do tổ soạn thảo Luật quản lý nợ công của Quốc hội Việt Nam nghiên cứu) đã chỉ ra 03 mục tiêu chính sách quản lý nợ công phổ biến ở các quốc gia và các tổ chức quốc tế trên thế giới nhƣ sau:
các nhu cầu tài chính và nghĩa vụ chi trả của Chính phủ đƣợc thỏa mãn với chi phí thấp nhất có thể trong trung và dài hạn
- Mục tiêu quản lý rủi ro: Tại các quốc gia phát triển với thị trƣờng chứng khoán chính phủ hiệu quả và có tính thanh khoản cao thƣờng tập trung vào quản lý rủi ro thị trƣờng. Trong khi đó, tại các quốc gia có nền kinh tế mới nổi, do hạn chế trong tiếp cận thị trƣờng vốn nƣớc ngoài, do thị trƣờng nợ trong nƣớc chƣa phát triển nên thƣờng ƣu tiên quản lý rủi ro đảo nợ.
- Mục tiêu phát triển thị trường nợ trong nước thƣờng đƣợc đặt ra ở những quốc gia có thị trƣờng nợ trong nƣớc còn nhiều hạn chế trong vay ngắn hạn, vay lãi suất thả nổi hoặc phụ thuộc nhiều vào thị trƣờng vốn nƣớc ngoài
1.3.3.2. Mô hình tổ chức bộ máy quản lý nợ công
Về phƣơng diện lý thuyết, việc xác định cơ quan nào có thẩm quyền quản lý nợ công là một vấn đề không hề đơn giản. Tuy nhiên, do mục đích cơ bản của nợ công là tài trợ cho thâm hụt NSNN nên có thể nhận thấy trách nhiệm pháp lý nên đƣợc giao cho một cơ quan gắn bó chặt chẽ với chức năng quản lý NSNN và đƣơng nhiên đó là Bộ Tài chính (BTC). BTC giữ vai trò chủ đạo ở một số nội dung mang tính chiến lƣợc nhƣ: Xác định mục tiêu quản lý nợ, hoạch định chính sách quản lý nợ, thiết lập giới hạn rủi ro…Bên cạnh đó, một số chức năng quản lý nợ công đƣợc thực hiện bởi các cơ quan khác của Chính phủ nhƣ: NHTW (thực hiện quản lý quỹ dự trữ ngoại tệ, ký kết hiệp định vay thƣơng mại nƣớc ngoài…), KBNN (thực hiện quản lý các khoản vay nợ trong nƣớc, phát hành trái phiếu chính phủ…). Có 3 mô hình tổ chức bộ máy quản lý nợ công chủ yếu là:
a/ Mô hình BTC là cơ quan quản lý nợ công
Đây là mô hình đƣợc sử dụng phổ biến nhất hiện nay trên thế giới. Các nƣớc trao quyền chủ động khá lớn cho BTC trong hầu hết các nội dung quản lý về mặt chiến lƣợc và kỹ thuật liên quan đến nợ công. Trong khi đó,
NHTW hay KBNN (là các cơ quan độc lập, không thuộc BTC) chỉ tham gia vào một số nội dung với mức độ phụ thuộc vào tính độc lập của các cơ quan về thể chế. Theo mô hình này, NHTW hay KBNN chỉ đóng vai trò là đại lý trên khía cạnh kỹ thuật bán và thu hồi các chứng khoán nợ của Chính phủ, giải ngân các khoản vay...Trong mô hình này, đƣợc chia thành hai loại hình quản lý nhƣ sau:
Thứ nhất, các nội dung quản lý nợ công sẽ đƣợc phân cho các đơn vị trực thuộc BTC. Chức năng của các đơn vị này không chỉ bị giới hạn trong nội dung liên quan đến nợ công mà còn có thể liên quan đến các vấn đề lớn nhƣ là quản lý NSNN, hoạch định và thực thi chính sách tài chính…Hạn chế trong kiểu mô hình này là thiếu sự gắn kết trong việc quản lý nợ công, đặc biệt không có đơn vị đầu mối để tổng hợp và xử lý đối với vấn đề này, coi nhƣ quản lý nợ giống nhƣ bộ phận quản lý thu chi NSNN. Mô hình này sử dụng ở Nhật và Achentina.
Thứ hai, các nội dung quản lý nợ công đƣợc giao hoàn toàn cho một đơn vị chuyên trách trực thuộc BTC, ví dụ nhƣ: KBNN hay một Cục, Vụ nào đó thực hiện. Tiêu biểu cho mô hình quản lý này có thể thấy ở các nƣớc Úc, Mỹ, Mexico, Tây Ban Nha, Thái Lan, Brazil, Việt Nam….
b/ Mô hình NHTW là cơ quan quản lý nợ công
Trong mô hình này, NHTW sẽ tập trung vào một số nội dung quản lý nợ nhƣ xây dựng chiến lƣợc, hỗ trợ các hoạt động chính sách…NHTW đƣa ra các quan điểm chỉ đạo đối với việc lên kế hoạch triển khai trong quản lý nợ công. Với những nội dung quản lý nợ nhƣ trên, rõ ràng NHTW có quyền lực đáng kể trong các quyết định về quản lý nợ công. Tuy nhiên, với mô hình này không thể phủ nhận vai trò khiêm tốn của BTC trong việc kết nối giữa Chính phủ và NHTW khi giải quyết các vấn đề quản lý nợ công. Mô hình này đƣợc áp dụng đối với các quốc gia không có sự phân quyền rõ ràng giữa chính sách
tiền tệ và chính sách quản lý nợ công. Mô hình này phù hợp với các nƣớc kém phát triển hoặc các nền kinh tế chuyển đổi. Trong quá khứ, mô hình này đƣợc áp dụng tại Ý, Tây Ban Nha, Anh…Hiện nay Đan Mạch đang sử dụng mô hình này bởi vì Chính phủ trao quyền cho NHTW để phối hợp giữa quản lý nợ công và giảm thiểu rủi ro tỷ giá
c/ Mô hình cơ quan quản lý nợ công (DMO - Debt Management Office) chuyên biệt nằm ngoài BTC
Đây là mô hình đƣợc coi là tiến bộ nhất và phát triển cao nhất về mặt cơ cấu, thể chế đối với quản lý nợ công. Mô hình này cho phép sự độc lập cao hơn giữa chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ và chính sách quản lý nợ công. Ƣu điểm của mô hình DMO chuyên biệt là nhằm tối ƣu hóa hiệu quả trong quản lý nợ công, hƣớng quản lý nợ công theo cách quản lý đặc trƣng của tài chính tƣ nhân nhƣng vẫn tuân thủ theo các mục đích và nhiệm vụ của Chính phủ trong quản lý nợ công. Hơn nữa, mô hình này hạn chế đƣợc cách quản lý truyền thống mang nặng tính hành chính, không linh hoạt và thiếu sự nhạy bén trong việc đƣa ra các quyết định vì sự ràng buộc với các chính sách khác.
DMO có quyền tự quyết cao trong quá trình ra quyết định và thực thi những chính sách quản lý nợ công mang tính kỹ thuật nhƣ: quyết định lựa chọn công cụ, thời gian, khối lƣợng phát hành, cấu trúc nợ, quản lý rủi ro...trên cơ sở những chỉ tiêu định lƣợng rõ ràng mà DMO đƣợc cơ quan có thẩm quyền ủy quyền thực hiện. Điều này ngầm định rằng những chính sách mang tầm vĩ mô, chiến lƣợc về quản lý nợ công sẽ đƣợc quyết định bởi các cơ quan trực thuộc Chính phủ có thẩm quyền và đƣợc DMO thực thi theo cách của chính cơ quan này, phù hợp với quy định của luật pháp và thông lệ thị trƣờng. Tại một số nƣớc nhƣ Anh, Hungary, Đan Mạch, Thụy Điển… DMO là các cơ quan chuyên biệt nằm ngoài BTC và ký hợp đồng với BTC để thực
hiện các nghiệp vụ quản lý nợ cho Chính phủ. Việc áp dụng mô hình DMO đối với các nƣớc kém phát triển là chƣa phù hợp vì đòi hỏi có sự độc lập giữa các chính sách và tính độc lập tƣơng đối giữa các cơ quan điều hành chính sách có liên quan. Vì vậy, để xây dựng mô hình DMO và phát huy hiệu quả quản lý nợ đòi hỏi phải có thể chế và chính sách phát triển tƣơng ứng, tự chủ trong điều hành, tránh những xung đột không cần thiết trong thực hiện chính sách. Đồng thời phải có nền tảng thị trƣờng vốn trong nƣớc phát triển và đặc biệt là sự hội nhập sâu rộng vào thị trƣờng vốn quốc tế.
1.3.3.3. Công cụ của chính sách quản lý nợ công
Theo tài liệu hƣớng dẫn về quản lý nợ công của WB và IMF, Chính phủ sử dụng các công cụ chủ yếu để quản lý nợ công nhƣ: Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; hệ thống thông tin quản lý nợ công; chế độ kế toán và kiểm toán; các chiến lƣợc và kế hoạch vay và trả nợ; các chỉ tiêu an toàn và giám sát nợ công…
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là hệ thống các quy tắc mang tính bắt buộc do Nhà nƣớc ban hành. Đây là công cụ quan trọng nhất trong hoạt động quản lý nợ công. Việc xây dựng và điều chỉnh khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ công đòi hỏi sự đồng bộ, thống nhất với hệ thống pháp luật chung của quốc gia cũng nhƣ đòi hỏi sự rõ ràng trong việc xác định trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan quản lý nợ. Có những quốc gia tách bạch rõ Luật quản lý nợ công (nhƣ: Macedonia, Đài Loan, Iraq, Thổ Nhĩ Kỳ, Ygoslavia…) nhƣng có những quốc gia lồng ghép chính sách quản lý nợ công với các chính sách khác có liên quan nhƣ Luật tài chính công (Hungary), Luật quản lý nợ và tài chính công (Thổ Nhĩ Kỳ)…
Hệ thống thông tin là hệ thống cung cấp toàn bộ thông tin và các báo cáo liên quan đến tình hình quản lý nợ công. Các hoạt động nợ cần đƣợc hỗ trợ bằng một hệ thống thông tin chính xác, toàn diện và minh bạch. Việc duy
trì cơ sở dữ liệu về các khoản nợ công là điều hết sức cần thiết nhằm phục vụ cho công tác đánh giá, phân tích nợ, xây dựng chiến lƣợc vay nợ và dự báo nghĩa vụ và khả năng trả nợ đầy đủ, chính xác.
Chế độ kế toán và kiểm toán là hệ thống điều tra, giám sát, tính toán, đo lƣờng và ghi chép các hoạt động nợ nhằm quản lý các hoạt động đó theo các mục tiêu nhất định. Đây đƣợc coi là “tai mắt” của hoạt động quản lý nợ. Chế độ kế toán giúp nhận biết và kiểm tra một cách kịp thời đầy đủ, chính xác tình hình vay – trả - sử dụng nợ trong hoạt động quản lý nợ công. Chế độ kiểm toán nợ công nhằm đảm bảo tính minh bạch và nâng cao trách nhiệm giải trình trong quản lý nợ công.
Chiến lược, kế hoạch vay và trả nợ bao gồm mục tiêu, nhiệm vụ, nguồn lực để thực hiện các hoạt động trong thời gian nhất định với cách thức và trình tự thời gian cụ thể. Trong quản lý nợ công đó là chiến lƣợc nợ trong dài hạn, chƣơng trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch hàng năm về vay và trả nợ…Đây là những công cụ đắc lực giúp Chính phủ và các DMO cân nhắc và đánh giácác khả năng, nguồn lực hiện có với nhu cầu trong tƣơng lai nhằm đạt đƣợc mục tiêu đã đề ra. Các chiến lƣợc và kế hoạch trong quản lý nợ công đòi hỏi phải phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội chung của quốc gia.
1.3.4. Những rủi ro trong quản lý nợ công
Quản lý rủi ro là một trong những nội dung phức tạp trong quản lý nợ công. Hoạt động vay nợ của Chính phủ là một hoạt động đặc biệt do gắn với chủ thể lớn trong nền kinh tế nên rủi ro đối với nợ công cũng vì thế mà mang tính đặc thù. Nếu kiểm soát rủi ro nợ công không tốt, phạm vi ảnh hƣởng sẽ không chỉ dừng lại ở chủ thể Chính phủ mà còn có tác động lan truyền tới các chủ thể khác cũng nhƣ toàn bộ nền kinh tế. Xuất phát từ khái niệm “Rủi ro nợ công là sự gánh chịu thiệt hại của ngƣời đi vay (Chính phủ) khi thực hiện hoạt động vay nợ để đáp ứng cho nhu cầu thanh toán của mình” (Nguyễn Minh
Kiều, Giáo trình quản trị rủi ro tài chính), Chính phủ có thể gặp phải những rủi ro trong thực tiễn quản lý nợ công sau đây:
1.3.4.1. Rủi ro thị trường
Rủi ro thị trƣờng là loại rủi ro đƣợc gây ra bởi sự biến động của giá cả hoặc các yếu tố trên thị trƣờng tài chính, nhƣ: sự thay đổi về lãi suất, sự thay đổi về tỷ giá hay giá cả của hàng hóa. ..Trong đó, rủi ro lãi suất và rủi ro tỷ giá là hai loại rủi ro chủ yếu của nợ công.
Tỷ giá có ảnh hƣởng rõ nhất tới các khoản nợ bằng ngoại tệ. Những biến động về tỷ giá, đặc biệt là khi tỷ giá tăng, có thể khiến quy mô nợ và nghĩa vụ trả nợ (tính theo đồng nội tệ) tăng đáng kể so với mức vay nợ ban đầu. Do vậy, biện pháp để hạn chế rủi ro tỷ giá là đa dạng hóa cơ cấu đồng tiền vay nợ cũng nhƣ tăng cƣờng dự trữ ngoại hối.
Lãi suất có tác động mạnh nhất tới các khoản nợ có lãi suất thả nổi hoặc không đƣợc phòng vệ. Chẳng hạn, khi lãi suất tăng, những khoản nợ có lãi suất thả nổi sẽ làm nghĩa vụ trả nợ tăng lên. Rủi ro lãi suất là khả năng xảy ra tổn thất khi lãi suất thay đổi ngoài dự tính. Do vậy, trƣớc khi phát hành nợ, chủ thể đi vay sẽ phải tính toán cẩn trọng đến sự biến động của lãi suất và loại lãi suất vay
1.3.4.2. Rủi ro tín dụng
Rủi ro tín dụng phát sinh khi một hoặc các bên tham gia hợp đồng tín dụng không có khả năng thanh toán cho các bên còn lại. Trong hoạt động kinh doanh ngân hàng, rủi ro tín dụng là tổn thất do ngƣời vay không trả đúng hạn, không trả hoặc không trả đầy đủ vốn và lãi khi thực hiện hợp đồng tài chính. Đối với nợ công, Chính phủ gặp phải loại rủi ro này trong trƣờng hợp Chính phủ vay để cho vay lại, hoặc thực hiện bảo lãnh nghĩa vụ thanh toán cho khoản vay nhƣng các đối tác không thực hiện đầy đủ, đúng hạn nghĩa vụ trả nợ vay theo đúng các điều kiện, điều khoản đã cam kết trong hợp đồng vay.
1.3.4.3. Rủi ro thanh khoản
Rủi ro thanh khoản là khả năng xảy ra tổn thất về nợ công khi nhu cầu thanh khoản thực tế vƣợt quá khả năng thanh khoản dự kiến. Nguyên nhân là do sự mất cân xứng về kỳ hạn giữa khoản vốn vay và nguồn vốn để trả nợ. Chính phủ không huy động đƣợc vốn, không đủ nguồn dự phòng hay thiếu các tài sản tài chính có tính thanh khoản để thực hiện đầy đủ, kịp thời các nghĩa vụ nợ đến hạn theo cam kết. Rủi ro thanh khoản gắn liền với khả năng trả nợ nhanh của một quốc gia. Mức độ rủi ro thanh khoản đƣợc xác định thông qua tỷ lệ nợ ngắn hạn so với dự trữ quốc gia.
1.3.4.4. Rủi ro bất ổn kinh tế vĩ mô
Rủi ro bất ổn kinh tế vĩ mô là khả năng xảy ra tổn thất về nợ công do những bất ổn kinh tế vĩ mô trong và ngoài nƣớc.
Đối với nền kinh tế trong nƣớc, rủi ro thể hiện qua các biến số kinh tế vĩ mô nhƣ: tỷ lệ tăng trƣởng, thu ngân sách, lạm phát…Khi tăng trƣởng kinh tế chậm hoặc nguồn thu ngân sách giảm dẫn tới thâm hụt ngân sách cao, ảnh hƣởng trực tiếp tới khả năng trả nợ của quốc gia đó.
Đối với môi trƣờng quốc tế, suy giảm kinh tế thế giới làm giảm nhu cầu xuất khẩu khiến cho xuất khẩu ròng của quốc gia giảm và thâm hụt ngân sách lớn, ảnh hƣởng tới khả năng trả nợ. Những biến động về lãi suất quốc tế, biến động về giá dầu…cũng là những nguy cơ mà quốc gia đi vay phải đối mặt
1.3.4.5. Rủi ro hoạt động
Rủi ro hoạt động là khả năng xảy ra tổn thất phát sinh từ sự không đầy đủ hay sai sót của quy trình nội bộ, con ngƣời, hệ thống máy móc trong quản lý nợ công. Ví dụ nhƣ hành vi gian lận, kiểm soát thiếu chặt chẽ, sai sót khi thực hiện và ghi chép các giao dịch tại thời điểm khác nhau, cơ sở dữ liệu nợ bị đánh cắp/ phá hỏng… Nguyên nhân của rủi ro hoạt động cũng có thể bắt
nguồn từ các yếu tố bên ngoài nhƣ: vấn đề an ninh, thiên tai hay hệ thống