5. Kết cấu của luận văn
3.2. Chính sách quản lý nợ công ở Việt Nam hiện nay
3.2.2. Mô hình tổ chức bộ máy quản lý nợ công
a/ Trước khi có Luật Quản lý nợ công
Trƣớc khi Luật Quản lý nợ công đƣợc ban hành, mô hình tổ chức bộ máy quản lý nợ công chƣa hình thành, việc quản lý nợ công đƣợc giao cho một số cơ quan khác nhau thuộc Chính phủ trực tiếp quản lý nên sự phân công trách nhiệm còn mang tính chất phân tán, chồng chéo và nhiều điểm bất hợp lý. Cụ thể là:
- Nhiệm vụ xây dựng chiến lƣợc nợ dài hạn bị tách rời và phân công chồng chéo: Chiến lƣợc dài hạn về nợ nƣớc ngoài do Bộ KHĐT chủ trì thực hiện theo quy định của Nghị định 134/2005/NĐ-CP (Điều 6.2). Trong khi đó, Luật NSNN 2002 cũng quy định nhiệm vụ của BTC là "...Xây dựng chiến
lƣợc, kế hoạch vay nợ, trả nợ trong nƣớc và ngoài nƣớc trình Chính phủ... " (Điều 21, Khoản 1).
- Trong lĩnh vực quản lý vay, trả nợ nƣớc ngoài, nhiệm vụ tìm kiếm, đàm phán ký kết về vay ODA nƣớc ngoài của Chính phủ đƣợc phân công cho cả ba cơ quan: Bộ KHĐT (đối với các Hiệp định khung), NHNN (đối với các Hiệp định vay cụ thể với WB và ADB), và BTC (đối với các Hiệp định vay cụ thể với các Chính phủ và các tổ chức tài chính quốc tế khác). Điều này không phù hợp với nguyên tắc tập trung trong quản lý nợ, đồng thời mâu thuẫn với quy định về vai trò của BTC nhƣ là “đại diện chính thức cho ngƣời vay đối với các khoản vay nƣớc ngoài của Nhà nƣớc và Chính phủ tại thoả thuận vay cụ thể” (Điều 6, khoản 1.đ, Nghị định 134/2005/NĐ-CP).
- Trong lĩnh vực quản lý vay, trả nợ trong nƣớc: nhiệm vụ phát hành nợ Chính phủ cũng có lúc do 2 cơ quan Chính phủ thực hiện, và có những thời điểm thiếu sự điều phối trên thị trƣờng tiền tệ. Đó là trƣờng hợp cả BTC (KBNN) và NHNN cùng phát hành tín phiếu trên thị trƣờng tiền tệ năm 2007, và các loại công cụ nợ này đƣợc nhà đầu tƣ đánh giá là 2 hàng hoá cạnh tranh với nhau.
Ngoài ra, việc phân công nhiệm vụ cho các đơn vị trực thuộc BTC cũng bị chồng chéo, bất hợp lý:
+ Vụ Ngân sách nhà nƣớc (Vụ NSNN) có nhiệm vụ tham gia vào một số khâu mang tính chất chính sách và chiến lƣợc huy động nợ. Theo Luật NSNN sửa đổi năm 2002 và Quyết định số 151/2003/QĐ-BTC của Bộ trƣởng BTC, Vụ NSNN có nhiệm vụ “Chủ trì phối hợp các đơn vị thống nhất quản lý nợ quốc gia” (nghĩa là nợ nƣớc ngoài của quốc gia, nhƣ hàm ý của Luật NSNN). Tuy nhiên, quy định này lại vừa thiếu vì không đề cập đến nhiệm vụ quản lý nợ trong nƣớc của Chính phủ lại vừa chồng chéo với nhiệm vụ quản lý nợ nƣớc ngoài mà Bộ trƣởng BTC đã phân công cho Vụ Tài chính Đối
ngoại (Vụ TCĐN) tại Quyết định số 163/2003/QĐ-BTC, theo đó, Vụ TCĐN có chức năng giúp Bộ trƣởng BTC “thống nhất quản lý vay và trả nợ nƣớc ngoài của Chính phủ, vay và trả nợ nƣớc ngoài của quốc gia” (Điều 1). Với việc phân công quản lý nợ nhƣ trên, cả hai đơn vị Vụ NSNN và Vụ TCĐN cùng quản lý nợ quốc gia, tuy nhiên không chỉ rõ mức độ và phạm vi trách nhiệm của từng đơn vị, dẫn đến nhiều công việc thì trùng lặp nhƣng một số nghiệp vụ không có đơn vị nào theo dõi.
+ Ban Huy động vốn của KBNN có nhiệm vụ “nghiên cứu xây dựng dự thảo đề án, chính sách, chế độ về huy động vốn trong nƣớc và ngoài nƣớc....thông qua phát hành công trái, trái phiếu Chính phủ” (Quyết định số 209/2003/QĐ-BTC). Trong khi đó Quyết định số 163/2003/QĐ-BTC đã quy định một trong những nhiệm vụ của Vụ TCĐN là “Nghiên cứu, đề xuất và tổ chức thực hiện các phƣơng án huy động vốn nƣớc ngoài trên thị trƣờng vốn quốc tế của Chính phủ (phát hành trái phiếu của Chính phủ và các hình thức huy động khác)”. Quyết định 209/2003/QĐ-BTC cũng có những điểm không thống nhất với Quyết định số 165/2003/QĐ-BTC của Bộ trƣởng BTC về chức năng, nhiệm vụ của Vụ Tài chính các Ngân hàng và tổ chức tài chính (Vụ TCNH) trong lĩnh vực xây dựng chính sách, chế độ về huy động vốn trong nƣớc của Chính phủ.
b/ Luật quản lý nợ công ra đời
Đây là bƣớc ngoặt quan trọng, đánh dấu bƣớc tiến vƣợt bậc trong mô hình tổ chức bộ máy quản lý nợ công ở Việt Nam. Đó là mô hình BTC là cơ quan có chức năng thống nhất quản lý nhà nƣớc về nợ công; thực hiện vai trò đại diện Chính phủ và Nhà nƣớc Việt Nam trong các quan hệ tài chính với nƣớc ngoài và các định chế tài chính quốc tế. Việc thành lập Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại (Cục QLN&TCĐN) – một đơn vị trực thuộc BTC thực hiện chức năng quản lý nợ công - đã thể hiện sự thay đổi lớn về cơ cấu tổ
chức bộ máy quản lý nợ công hiện nay. Theo Quyết định số 2328/QĐ-BTC ngày 09/9/2014 về việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục QLN&TCĐN do Bộ trƣởng BTC ban hành, cơ cấu tổ chức của cơ quan quản lý nợ công đƣợc khái quát nhƣ hình 4.1 sau:
Hình 3.1: Cơ cấu tổ chức của Cục QLN&TCĐN
Bên cạnh đó, Luật Quản lý nợ công quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ cũng nhƣ cơ chế phối hợp của các thiết chế trong quản lý nợ công nhƣ: Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, cơ quan Nhà nƣớc cũng nhƣ quy định trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân trong quản lý nợ công. Cụ thể nhƣ sau:
Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền cao nhất trong quản lý nợ công, là cơ quan quyền lực cao nhất trong việc quyết định mục tiêu, định hƣớng, chiến lƣợc quản lý nợ công trong từng giai đoạn. Theo đó, nhiệm vụ của cơ quan này là quyết định các chỉ tiêu an toàn về nợ công trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm; quyết định mục tiêu, định hƣớng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn 5 năm nhằm đảm bảo chỉ tiêu an toàn về nợ; quyết định tổng mức, cơ cấu vay và trả nợ hàng năm của Chính phủ gắn với dự toán ngân sách nhà nƣớc; quyết định chủ trƣơng đầu tƣ đối với dự án, công trình quan trọng quốc gia từ nguồn vốn vay của
Bộ Tài chính
Cục Quản lý nợ và tài chính đối ngoại
P.Kế hoạch và quản lý rủi ro P. Bảo lãnh CP và vay thƣơng mại P.Thanh toán nợ và thống kê P. Quản lý vay nợ trong nƣớc P. Song phƣơng I, II P. Đa phƣơng P. Tổ chức quốc tế và phi CP
Chính phủ; giám sát việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công.
Chính phủ có nhiệm vụ và thẩm quyền thống nhất quản lý Nhà nƣớc về nợ công, trực tiếp điều hành toàn bộ hoạt động quản lý nợ. Cụ thể là: quyết định chính sách, giải pháp cụ thể nhằm thực hiện các chỉ tiêu an toàn về nợ công đƣợc Quốc hội thông qua; phê duyệt đề án phát hành trái phiếu quốc tế của Chính phủ; thanh tra, kiểm tra về huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công. Thủ tƣớng Chính phủ có nhiệm vụ và thẩm quyền phê duyệt kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm; phê duyệt chƣơng trình quản lý nợ trung hạn cho giai đoạn 3 năm liền kề; phê duyệt đề án xử lý nợ, cơ cấu lại khoản nợ, danh mục nợ; quyết định cấp bảo lãnh chính phủ và một số thẩm quyền khác
BTC có vai trò là cơ quan trực tiếp đƣợc trao quyền thực thi hoạt động quản lý nợ công, là cơ quan đầu mối, chủ trì xây dựng chiến lƣợc nợ dài hạn, chƣơng trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm của Chính phủ; là đại diện có thẩm quyền trong vai trò Ngƣời vay nhân danh Nhà nƣớc và Chính phủ; tổ chức trả nợ và cấp bảo lãnh Chính phủ; xây dựng và quản lý cơ sở dữ liệu nợ thống nhất và cung cấp thông tin về nợ công…
Các cơ quan liên quan như: Bộ KHĐT và NHNN chịu trách nhiệm tham gia với Bộ Tài chính trong một số công việc liên quan đến quản lý nợ công trong phạm vi chức năng quản lý nhà nƣớc đƣợc giao thuộc thẩm quyền của Bộ.
Chính phủ Bộ Tài chính Ngân hàng nhà nƣớc Việt Nam Bộ Kế hoạch và đầu tƣ Quốc hội