1.4. CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH
1.4.2. Đặc điểm của cân đối ngân sách nhà nước
Từ những quan niệm về cân đối NSNN ta có thể rút ra một số đặc điểm cơ bản của cân đối NSNN, cụ thể:
- Cân đối NSNN phản ánh mối quan hệ tương tác giữa thu và chi ngân sách nhà nước trong năm ngân sách nhằm đạt được các mục tiêu đã đề ra.
- Cân đối NSNN là cân đối giữa tổng thu và tổng chi, giữa các khoản thu và các khoản chi, cân đối về phân bổ và chuyển giao nguồn lực giữa các cấp trong hệ thống NSNN, đồng thời kiểm soát được tình trạng bội chi NSNN.
- Cân đối NSNN mang tính định lượng và tính tiên liệu. Cân đối NSNN phải dự đoán được các khoản thu, chi ngân sách đảm bảo thực hiện các mục tiêu KTXH. 1.4.3. Vai trò của cân đối ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường
Cân đối NSNN góp phần ổn định kinh tế vĩ mô. Nhà nước thực hiện cân đối NSNN thông qua chính sách thuế, chính sách chi tiêu hàng năm. Từ đó góp phần ổn định việc thực các mục tiêu của chính sách kinh tế vĩ mô.
Cân đối NSNN góp phần phân bổ, sử dụng nguồn lực tài chính có hiệu quả. Trong phân cấp quản lý ngân sách, nếu cân đối NSNN phân định nguồn thu một cách hợp lý giữa trung ương với địa phương và giữa các địa phương với nhau thì sẽ đảm bảo thực hiện được các mục tiêu KTXH đã đề ra.
Nước ta với mỗi một vùng lại có một điều kiện KTXH khác nhau, có những vùng điều kiện KTXH rất khó khăn làm ảnh hưởng đến thu nhập và chất lượng cuộc sống của người dân, có những vùng điều kiện KTXH thuận lợi, phát triển làm cho thu nhập và cuộc sống của người dân được nâng lên. Vì vậy cân đối NSNN sẽ đảm được sự công bằng, giảm thiểu sự bất bình đẳng giữa các vùng miền.
1.4.4. Nguyên tắc cân đối ngân sách
Theo thông lệ quốc tế, ngân sách cân đối là điều quan trọng vì thâm hụt ngân sách lớn có thể gây tổn hại cho nền kinh tế. Hầu hết các lý thuyết về cân đối ngân
27
sách cho rằng, việc xây dựng nguyên tắc cân đối ngân sách phải được bắt đầu từ việc xác định vai trò của nhà nước phù hợp với từng bối cảnh cụ thể.
Theo quan điểm hiện đại, việc phối hợp cân đối giữa các khoản thu, các khoản chi ngân sách để đạt được đầu ra và kết quả tốt nhất là một trong những nguyên tắc quan trọng khi thực hiện cân đối ngân sách.
Nguyên tắc “vay bù đắp bội chi chỉ nên dành cho chi đầu tư” cũng đã được công nhận rộng rãi ở nhiều quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, điều đó không đồng nghĩa rằng, đầu tư công cao sẽ có tính bền vững, vì còn tùy thuộc vào mức độ tác động lan truyền của khoản chi này đến sự phát triển của khu vực tư. Mặt khác, trong chi tiêu công, giữa chi đầu tư và chi thường xuyên có mối quan hệ mật thiết.
Do đó, chú trọng cho chi đầu tư phát triển cần có sự phối hợp cân đối với chi thường xuyên, linh hoạt trong sự điều phối nguồn lực trong nội bộ các ngành, tránh tình trạng có ngành chi đầu tư phát triển quá cao so với những khoản chi thường xuyên cần thiết, hoặc ngược lại. Bên cạnh đó, cần đánh giá ảnh hưởng của vay nợ bù đắp bội chi ngân sách đối với đầu tư của khu vực tư.
1.5. KINH NGHIỆM QUẢN LÝ NGÂN SÁCH Ở MỘT SỐ NƯỚC 1.5.1. Về phân cấp ngân sách: 1.5.1. Về phân cấp ngân sách:
1.5.1.1. Cơ sở pháp lý của phân cấp ngân sách:
Nhìn chung, mọi vấn đề liên quan tới việc phân định chức năng hoặc phân cấp các nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền và các khâu NSNN của nhiều nước trên thế giới được quy định trong Hiến pháp và pháp luật về tài chính ngân sách (Luật Ngân sách; Luật Chính quyền địa phương, Hiến pháp, Luật của các Bang trong Nhà nước liên bang); Luật quyền tự chủ của địa phương, Luật tài chính địa phương, các Luật Thuế...), đơn cử:
- Ở Đức: Hiến pháp Liên bang Đức là văn bản cao nhất quy định nhiều điều khoản về hệ thống NSNN và quy trình NSNN. Bên cạnh Hiến pháp Liên bang còn có Luật ngân sách liên bang, Luật thúc đẩy sự ổn định và tăng trưởng kinh tế, Luật các nguyên tắc ngân sách cho liên bang và các bang, Luật ngân sách bang, Luật ngân sách hàng năm. Liên quan đến cấp ngân sách nhỏ nhất là cấp xã thì dựa vào bộ Luật hành chính xã và hướng dẫn thực hiện Luật hành chính xã.
- Ở Nhật: Phân cấp ngân sách được quy định tại Hiến pháp, Luật tài chính công và các luật khác như Luật quyền tự chủ của địa phương, Luật tài chính địa phương, Luật thuế địa phương.
- Ở Trung Quốc: Cơ sở pháp lý cho phân cấp chính quyền của Trung Quốc là yếu nhất. Bởi vì những thay đổi về cơ cấu chính quyền ở Trung Quốc chủ yếu thông qua cải cách kinh tế nên Trung Quốc không có cơ sở Hiến pháp hoặc pháp lý cho việc phân cấp này. Mối quan hệ tài chính giữa các cấp chính quyền chủ yếu dựa vào hệ thống thoả thuận phức tạp giữa chính quyền cấp trên và cấp dưới. Từ năm 1994, rất nhiều cải cách và thay đổi pháp lý đã làm rõ trách nhiệm tài chính của các cấp chính quyền khác nhau, mặc dù các khu vực quan trọng vẫn chưa được xác định. Những cải cách liên quan nhất được thực hiện là đối với Hệ thống chia sẻ thuế khoá 1994, Cải cách Tài chính toàn diện 1994 và Luật Ngân sách 1995.
1.5.1.2. Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi:
- Xu hướng chung về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ở các nước
Điểm nổi bật trong phân cấp quản lý thu chi NSNN ở các nước là tạo cho ngân sách trung ương quyền quản lý những nội dung thu chi trọng yếu. Chính phủ trung ương thâu tóm các nguồn thu quan trọng nhất và đảm nhận các nhiệm vụ chi chủ yếu nhất. Kết quả của việc phân cấp này dẫn đến là NSĐP lệ thuộc vào NSTW. Nguồn thu của NSĐP thường là các khoản thuế, phí nhỏ lẻ, các khoản phụ thu. Phần thu rất quan trọng đối với các địa phương là bổ sung từ NSTW. Tình trạng phổ biến là nhiệm vụ chi mà các địa phương phải đảm nhiệm thường lớn hơn khả năng thu. Chính vì vậy, NSĐP hoặc là phải nhận bổ sung từ NSTW hoặc phải tiến hành các biện pháp vay nợ để bù đắp thiếu hụt ngân sách. Từ đó chính quyền địa phương luôn bị phụ thuộc và chịu sự kiểm soát chặt chẽ của Chính phủ trung ương. Đối với các nước có thể chế liên bang thì vai trò của các bang được nới rộng hơn (ở Đức các Bang có thể quyết định thu một số khoản thuế nhất định), song về cơ bản vẫn ở vị trí phụ thuộc vào ngân sách liên bang.
- Phân cấp nguồn thu: Phân cấp nguồn thu, nói chung, được xem xét dựa trên các tiêu chí sau:
+ Các sắc thuế thường được phân cấp cho ngân sách địa phương đó là: Các sắc thuế có cơ sở thu ít biến động, các sắc thuế cụ thể, phạm vi và mức độ tác động dễ nhận thấy và các sắc thuế, các loại phí có liên quan trực tiếp tới lợi ích từ các
29
dịch vụ được cung ứng (Thuế tài sản, thuế thu nhập cá nhân và thuế thu nhập công ty).
+ Các sắc thuế thường phân cấp cho NSTW: Các sắc thuế mà cơ sở thuế phân bố không đồng đều trong phạm vi quốc gia, các sắc thuế qui mô tăng theo hiệu quả quản lý hành chính và các sắc thuế có tính biến động chu kỳ lớn (thuế VAT, thuế xuất nhập khẩu).
+ Trong thực tế, có 2 xu hướng về phân cấp nguồn thu: Một số nước phân cấp phân cấp 100% sắc thuế cho NSTW, NSĐP và không có thu phân chia giữa các cấp ngân sách (Tháilan, Hàn Quốc, Canada, Malaysia…). Tuy nhiên, có một số nước bên cạnh các khoản thu 100% cho mỗi cấp ngân sách, còn có một số sắc thế phân chia giữa trung ương và địa phương (Trung quốc, Đức, Hungari, Mỹ…).
Mỗi cách phân cấp về thu theo các dạng trên có những ưu điểm, nhược điểm riêng. Việc lựa chọn phương thức nào phụ thuộc vào những đặc điểm phân cấp hành chính của mỗi quốc gia, vào những yếu tố có tính truyền thống của nền hành chính, những yếu tố chính trị và cơ cấu, đặc điểm của hệ thống thuế.
- Về phân cấp nhiệm vụ chi:
+ Về cơ bản, các quốc gia trên thế giới đều có nguyên tắc chung khi phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách là: Ngân sách Chính phủ giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia, điều phối hoạt động kinh tế vĩ mô của đất nước, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại và hỗ trợ những địa phương khó khăn. Ngân sách địa phương được phân cấp để đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước của địa phương và những dịch vụ công cơ bản, gắn trực tiếp với địa phương như giáo dục từ trung học cơ sở trở xuống, các cơ sở khám chữa bệnh của địa phương,...
+ Về mức độ phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương, có thể phân ra 3 cấp độ sau:
. Các nước tập trung nguồn thu và nhiệm vu chi tại ngân sách Trung ương, để cấp ngân sách này đóng vai trò chủ đạo và điều tiết nguồn thu, cũng như hỗ trợ cho ngân sách cấp dưới, tỷ lệ nguồn thu và nhiệm vụ chi tập trung ở Trung ương lớn như: Tháilan thu 83% - chi 84%, Hungari: 85% - 87%, Anh Quốc: 91% - 93%, Pháp 85% - 87%, Hà Lan: 88% - 88%; Italy 81% - 83%.
. Các nước có mức độ tập trung vừa phải đối với nguồn thu và nhiệm vụ chi ở cấp trung ương, chủ yếu tập trung ở các nước kinh tế phát triển, nguồn thu lớn như Mỹ (50% - 55%), Canada (47%-48%), Úc (57%-58%).
. Nước phân cấp mạnh cho ngân sách địa phương đó là Trung quốc, tỷ lệ nguồn thu và nhiệm vụ chi tại trung ương (31% và 33%). Việc tăng cường phân cấp ngân sách của Trung quốc cũng có nhược điểm là trong điều kiện hiện nay tại Trung Quốc do mức độ phát triển nhanh và tốc độ phát triển giữa các vùng trong cả nước có sự chêch lệch tương đối lớn, nhất là đối với tỉnh kinh tế phát triển nguồn thu tăng hàng năm là tương đối lớn. Để khắc phục tình trạng này, Trung Quốc thực hiện bổ sung từ ngân sách trung ương cho các tỉnh có khó khăn về nguồn thu và có quy định các tỉnh có nguồn thu tăng khá hàng năm phải nộp về ngân sách trung ương một khoản do địa phương và trung ương thống nhất và được Quốc hội quyết định (ngoài phần điều tiết thuế nộp về trung ương theo quy định của luật ngân sách). Mặc dù đã phân cấp mạnh, nhưng Trung quốc cũng chỉ có 7/36 tỉnh tự cân đối được ngân sách.
1.5.1.3. Cơ chế điều hoà ngân sách:
- Cơ chế điều hoà ngân sách của các nước rất linh hoạt và đa dạng. Phần lớn các nước thực hiện điều hoà ngân sách theo chiều dọc (NSTW NSĐP); một số nước thực hiện cả điều hoà ngân sách theo chiều dọc và ngân sách theo chiều ngang (giữa địa phương nghèo và địa phương giàu).
Ví dụ như ở CHLB Đức thực hiện điều hoà ngân sách như sau:
+ Trợ cấp cân đối (trợ cấp theo chiều dọc): thuế VAT giống như là một van điều chỉnh để xác định số bổ sung từ Liên bang cho các Bang và xã. Cơ sở phân chia khoản thu này dựa theo dân số của từng bang và xã.
+ Trợ cấp theo chiều ngang: trên cơ sở nguồn thu cố định, thu điều tiết và nguồn thuế VAT được phân bổ, nếu khả năng tài chính của từng bang (khả năng tài chính được tính trên đầu dân) lớn hơn mức trung bình của toàn Liên bang thì bang đó phải trích nộp phần vượt để bổ sung cho các bang nghèo. Đối với những bang khả năng tài chính nhỏ hơn mức trung bình thì được bổ sung thêm để tăng nguồn thu nhưng chỉ đảm bảo tối đa 95% mức trung bình của toàn Liên bang (gọi là trợ cấp theo chiều ngang).
+ Trợ cấp theo mục tiêu: ngoài trợ cấp theo chiều dọc, ngân sách Liên Bang còn bổ sung theo mục tiêu cho các bang để thực hiện tốt một số nhiệm vụ phát triển
31
kinh tế, xây dựng các trường đại học... Khoản hỗ trợ này chiếm khoảng 8% ngân sách Liên Bang.
- Thông thường, các nước quy định chỉ các địa phương giàu mới phải đóng góp điều tiết; tuy nhiên, cũng có một số nước, xuất phát từ lý do chính trị (muốn chi phối các hoạt động của địa phương) đã thực hiện phân cấp nguồn thu - nhiệm vụ chi để tất cả các địa phương phải nhận hỗ trợ từ NSTW.
- Các nước thường quy định cụ thể tỷ lệ phân chia nguồn thu giữa NSTW và NSĐP (thậm chí với cả từng cấp của NSĐP) theo từng sắc thuế phân chia.
1.5.2. Phạm vi ngân sách
- Đa số các nước trên thế giới thực hiện phân cấp theo hướng ngân sách cấp địa phương độc lập, nên phần lớn quy định trong Luật Ngân sách của các nước định nghĩa phạm vi ngân sách chỉ bao gồm các đơn vị thuộc nhà nước trung ương, do ngân sách địa phương độc lập nên được quy định trong văn bản khác (Hàn quốc, Pháp, Anh, Mỹ Newzealand,...). Tuy nhiên, một số nước, Luật ngân sách lại qui định chung cho tất cả các cấp ngân sách (Trung quốc, Latvia, Thổ nhĩ kỳ)
- Một số nước Luật Ngân sách quy định về quản lý tài chính công, vì vậy bên cạnh các quy định về quản lý quỹ ngân sách, còn có các điều khoản quy định về quản lý doanh nghiệp công, tài sản công (Tây Ban Nha, Nhật bản, CHLB Đức... )
- Phạm vi ngân sách của phần lớn các nước trên thế giới đã phù hợp với các tiêu chuẩn ngân sách được chấp nhận rộng rãi trên thế giới, đó là phản ánh đầy đủ các khoản phí và lệ phí. Tuy nhiên, cũng còn một số quốc gia không phản ánh khoản thu này trong ngân sách, mà tính dòng (tức là thu phí lớn hơn nhu cầu chi, phần chênh này nếu thừa nộp ngân sách, nếu thiếu, ngân sách cấp bù. Ví dụ Anh Quốc).
1.5.3. Dự báo thu ngân sách
Ở hầu hết các nước, Bộ Tài chính thường là cơ quan đầu mối thực hiện dự báo thu ngân sách. Trách nhiệm chính được giao cho một đơn vị trực thuộc Bộ Tài chính (thường là cơ quan thuế). Các đơn vị khác (cơ quan hải quan, bảo hiểm xã hội…) phối hợp với cơ quan chịu trách nhiệm chính để dự báo thu ngân sách. Một số quốc gia (Hàn Quốc) còn yêu cầu các cơ quan nghiên cứu, trường đại học tham gia phân tích, dự báo kinh tế vĩ mô trong đó có dự báo thu ngân sách.
- Ở Hàn Quốc, Bộ Tài chính và kinh tế (nay là Bộ Chiến lược và Tài chính Hàn Quốc) là cơ quan giúp Chính phủ đưa ra dự báo về thu ngân sách. Bên cạnh Bộ Tài chính và Kinh tế còn một tổ chức có vai trò quan trọng trong việc giúp Chính phủ đưa ra dự báo thu thuế đó là Viện Tài chính công Hàn Quốc (KIPF). Trên cơ sở phương án thu thuế do Bộ Tài chính và Kinh tế lập, kết hợp với dự báo tổng thu thuế nội địa do Viện Tài chính công dự báo, Bộ Kế hoạch và ngân sách xem xét tổng hợp và lập dự toán ngân sách trình Tổng thống phê chuẩn để trình ngân sách ra Quốc Hội quyết định.
- Ở Đức: Tổ công tác dự báo thuế là một Hội đồng nằm trong Bộ Tài chính Liên bang, được thành lập từ năm 1955. Bộ Tài chính Liên bang là cơ quan chủ trì còn các thành viên là đại diện của Bộ Kinh tế Liên bang, 5 Viện nghiên cứu kinh tế, Tổng cục Thống kê Liên bang, Ngân hàng trung ương Đức, Hội đồng thẩm định đánh giá tình hình kinh tế tổng thể, Bộ Tài chính các bang và Liên minh các hiệp hội hàng đầu địa phương. Thành phần như thế này đảm bảo sự độc lập của Hội