2.2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ THU CHI NGÂN SÁCH TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH
2.2.1. Công tác phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách
* Thứ nhất, quan hệ giữa các cấp chính quyền về chính sách, chế độ
Năm 2006 là năm cuối cùng của thời kỳ ổn định ngân sách 2004-2006, là thời kỳ đầu tiên triển khai thực hiện Luật NSNN được Quốc hội ban hành năm 2002; Năm 2007 đến năm 2010 là thời kỳ ổn định thứ hai. Như vậy, giai đoạn này diễn biến trong 02 thời kỳ ổn định ngân sách. Về cơ bản giữa hai thời kỳ ổn định ngân sách không có nhiều sự khác biệt bởi lẽ cơ sở pháp lý để triển khai thực hiện cao nhất vẫn là Luật NSNN, và chịu sự chi phối bởi kế họach phát triển kinh tế xã hội giai đoạn2006-2010. Vấn đề quan hệ giữa các cấp chính quyền về chính sách, chế độ ở giai đoạnnày thể hiện như sau:
- Điểm 2 Điều 10 Nghị định 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN (sau đây gọi tắt là Nghị định
60/2003/NĐ-CP) quy định: ”Căn cứ vào định mức phân bổ ngân sách do Thủ
tướng Chính phủ ban hành, khả năng – ngân sách và địa điểm tình hình ở phương, Hội đồng nhân dân cấp quyết định mức phân bổ ngân sách làm căn cứ xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách ở địa phương”. Trên cơ sở đó HĐND Tỉnh Lâm Đồng
đã ban hành các Nghị quyết sau:
+ Nghị quyết số 58/2006/NQ-HĐND ngày 08/12/2006 về định mức phân bổ dự tóan chi ngân sách năm 2007. Định mức phân bổ dự toán chi ngân sách địa phương cũng là định mức chi ngân sách của các cấp, các ngành được thực hiện từ năm ngân sách 2007 và ổn định trong 04 năm từ năm 2007 đến năm 2010. Định mức quy định cơ sở tính toán đối với từng lĩnh vực chi. Định mức là cơ sở để phân bổ chi cho các cơ quan, đơn vị trực thuộc ngân sách cấp tỉnh và ngân sách các địa phương. Trên cơ sở định mức đã được phân bổ, Hội đồng nhân dân các địa phương
39
được quyền phân bổ cho các lĩnh vực chi và cho cấp xã phù hợp với tình hình thực tế (tức là có thể cao hơn hoặc thấp hơn định mức HĐND tỉnh quy định), riêng các lĩnh vực chi không được phân bổ thấp hơn mức cấp trên phân bổ như: Sự nghiệp giáo dục và đào tạo, sự nghiệp khoa học công nghệ và dự phòng ngân sách. Sau đây tác giả xin nêu một vài nội dung trong bộ định mức, cụ thể như sau:
. Việc phân vùng để áp dụng tính toán chi thường xuyên đối với cấp huyện, xã: Cấp huyện được phân thành 04 nhóm, thành phố Đà lạt, Bảo Lộc thuộc nhóm 1, các huyện Đức Trọng, Bảo Lâm là huyện có số địa bàn hành chính dưới 15 đơn vị thuộc nhóm 2; huyện Di Linh, Lâm Hà là huyện số địa bàn hành chính từ 15 đơn vị trở lên thuộc nhóm 3, các địa phương còn lại thuộc nhóm 4. Cấp xã chia thành 03 nhóm tương ứng với 03 vùng, vùng thuận lợi - vùng I, vùng ở mức trung bình - vùng II, vùng khó khăn - vùng III. Cấp xã phân theo vùng như quy định của Ủy ban Dân tộc về phân định 3 khu vực vùng dân tộc và miền núi tỉnh Lâm Đồng.
. Chi sự nghiệp kinh tế cấp tỉnh được tính bằng 7% chi thường xuyên; chi sự nghiệp kinh tế cấp huyện được tính bằng 7,5% chi thường xuyên của cấp huyện.
. Chi sự nghiệp giáo dục được tính theo quỹ lương, phụ cấp và các khoản đóng góp theo lương. Ngoài quỹ tiền lương được đảm bảo theo tỷ lệ 85%, các đơn vị trong ngành giáo dục được bố trí chi khác với tỷ lệ là 15%
. Chi quản lý hành chính (cấp huyện): Phân bổ theo qũy lương và chi khác, huyện nhóm 1: 12 triệu/biên chế/năm, huyện nhóm 2: 13 triệu/biên chế/năm; huyện nhóm 3: 15 triệu/biên chế/năm, huyện nhóm 4: 16 triệu/biên chế/năm
. Chi quốc phòng: Cấp tỉnh phân bổ theo dân số trên địa bàn toàn tỉnh với mức 8.500 đồng/người/năm; Cấp huyện tính theo mức 5.500 đồng/người dân/năm (nhóm 1); 5.500 đồng/người dân/năm (nhóm 1); 6.000 đồng/người dân/năm (nhóm 2); 6.500 đồng/người dân/năm (nhóm 3), 7.000 đồng/người dân/năm (nhóm 4)
+ Nghị quyết số 71/2007/NQ-HĐND ngày 20/7/2007 về việc quy định các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ chi đầu tư phát triển bằng nguồn vốn ngân sách tập trung nhà nước giai đoạn2008-2010. Trên cơ sở tổng mức vốn được Quốc hội phê chuẩn, Thủ tướng Chính phủ giao cho địa phương; Hội đồng nhân dân tỉnh giao UBND tỉnh phân bổ vốn cho cấp huyện.
- Điều 10 Nghị định 60/2003/NĐ-CP quy định: ”Ngòai các chế độ, tiêu
chuẩn, định mức chi tiêu của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành, đối với một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù ở địa phương để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm trật tự an tòan xã hội trên địa bàn, trên cơ sở nguồn ngân sách địa phương bảo đảm, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quyết định chế độ chi ngân sách, phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương. Riêng những chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp trước khi quyết định phải có ý kiến của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực” . Trên cơ sở đó,
từ 2006-2010, Hội đồng nhân dân tỉnh đã quy định cụ thể một số chế độ chi ngân sách áp dụng trên phạm vi tòan tỉnh, cụ thể:
+ Nghị quyết số 24/2006/NQ-HĐND quy định mức hỗ trợ đối với cán bộ lãnh đạo quản lý trước khi được điều động luân chuyển công tác;
+ Nghị quyết số 34/2006/NQ-HĐND quy định phụ cấp tạm thời hàng tháng đối với tổ trưởng, tổ phó tổ dân phố thuộc khu phố ở phường, thị trấn; xóm trưởng thuộc thôn, buôn ở xã; Trưởng ban, phó trưởng ban – Ban công tác mặt trận ở thôn, khu phố; Chi hội trưởng và phó chi hội các chi hội ở các đoàn thể ở thôn, khu phố; phó trưởng thôn, phó khu phố trưởng ở những thôn, khu phố có trên 1.500 dân. Nghị quyết này có mức ảnh hưởng rất lớn đến các đối tượng ở cơ sở với tổng chi 01 năm lên đến 56 tỷ đồng
Việc ban hành chế độ, chính sách cơ bản đã tuân thủ theo các quy định của Luật NSNN; vừa thể hiện sự linh họat trong quản lý và điều hành của các cấp chính quyền địa phương vừa có tính công bằng, không bình quân, giúp cho việc giao dự tóan được rõ ràng, công khai, khắc phục cơ chế “xin - cho”, tạo quyền chủ động cho các đơn vị, ưu tiên định mức cao cho các vùng có điều kiện khó khăn về kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, định mức phân bổ chi ngân sách vẫn còn một số hạn chế như: (i) Đối với chi quản lý hành chính, hầu hết ở những vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn, những khoản chi phí hành chính phát sinh không nhiều so với vùng thuận lợi (ngoại trừ những chi phí phát sinh cao hơn như chi phí đi lại từ xã đến trung tâm huyện hoặc trung tâm tỉnh) nhưng định mức chi lại được phân bổ nhiều hơn; (ii) Các đơn vị trong ngành giáo dục được bố trí chi khác với tỷ lệ là 15%, đầu thời kỳ ổn định phân bổ cho các địa phương theo mức lương 350.000 đồng trong khi mức lương hằng năm đều tăng lên theo lộ trình (năm 2008 là 540.000 đồng, năm 2009 là
41
630.000 đồng và năm 2010 là 730.000 đồng) nhưng trong thời kỳ ổn định không điều chỉnh lại định mức chi làm vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp dưới; (iii) định mức chi ở nhiều lĩnh vực còn thấp, chưa đảm bảo khả năng thực hiện nhiệm vụ của đơn vị, càng về năm cuối của thời kỳ ổn định thì việc bổ sung dự tóan cho các đơn vị càng lớn do định mức chưa đáp ứng yêu cầu phát triển của xã hội cộng với sự trượt giá và các chế độ chính sách của nhà nước liên lục thay đổi.
* Thứ hai, quan hệ giữa các cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi
Điều 23 Nghị định 60/2003/NĐ-CP quy định Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phân cấp nguồn thu cho ngân sách các cấp chính quyền địa phương phải đảm bảo các nguyên tắc: Gắn với nhiệm vụ và khả năng quản lý của từng cấp, hạn chế việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới, chống thất thu; Ngân sách xã, thị trấn được hưởng tối thiểu 70% đối với 05 khoản thu: thu thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn bài thu từ các nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ các hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất; Ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh được hưởng tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà, đất. Trên cơ sở đó, HĐND tỉnh đã ban hành các Nghị quyết: Số 39/2003/NQ-HĐND về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ cho ngân sách giữa các cấp ngân sách địa phương tỉnh Lâm Đồng áp dụng cho thời kỳ ổn định ngân sách 2004-2006 và số 59/2006/NQ-HĐND về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ cho ngân sách giữa các cấp ngân sách địa phương tỉnh Lâm Đồng áp dụng cho thời kỳ ổn định ngân sách 2007-2010. Sau đây, tác giả phân tích một số điểm cơ bản về phân cấp giữa ngân sách tỉnh và ngân sách thành phố, huyện và giữa ngân sách thành phố, huyện với ngân sách xã, hường, thị trấn, cụ thể như sau:
- Về phân cấp nguồn thu giữa ngân sách tỉnh và ngân sách thành phố, huyện và phân cấp nguồn thu giữa thành phố, huyện với ngân sách xã, phường, thị trấn: Tác giả xin nêu chi tiết tại bảng phụ lục số 01
- Về phân cấp nhiệm vụ chi của ngân sách tỉnh, huyện và xã, phường, thị trấn: Giai đoạn 2006-2010, việc phân cấp nhiệm vụ chi giữa ngân sách tỉnh, huyện và xã, phường, thị trấn được quy định cụ thể tại 02 Nghị quyết số 39 và 59 nêu trên. Tuy nhiên, sau khi rà soát, đối chiếu, tác giả nhận thấy việc phân cấp nhiệm vụ chi cơ bản giữa hai thời kỳ ổn định ngân sách không có nhiều thay đổi. Do vậy tác giả
đi vào phân tích việc phân cấp nhiệm vụ chi quy định tại Nghị quyết 59/2006/NQ- HĐND. Cụ thể tại phụ lục số 02
Ngoài ra, riêng đối với vốn xây dựng cơ bản, Ủy ban nhân dân tỉnh còn ban hành Quyết định số 54/2007/QĐ-UBND ngày 06/10/2007 về quy định về phân cấp, ủy quyền nhiệm vụ chi đầu tư; quản lý các dự án đầu tư (thuộc nguồn vốn ngân sách); cấp phép xây dựng và phê duyệt các nội dung cơ bản của quá trình đấu thầu trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng. Theo đó chưa thực hiện phân cấp quyết định đầu tư các dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nước cho Chủ tịch UBND xã, phường, thị trấn trong tỉnh.
Qua bảng phụ lục số 01 về phân cấp nguồn thu, tác giả nhận thấy các Nghị quyết nêu trên đã cơ bản đáp ứng được yêu cầu của Luật định, đảm bảo nguyên tắc quy định tại Điều 23 Nghị định 60/2003/NĐ-CP. Việc phân cấp nguồn thu trong thời kỳ ổn định ngân sách 2007-2010 đã có nhiều điểm khoa học, ngắn gọn và thuận lợi hơn trong quá trình thực hiện phân bổ tỷ lệ điều tiết. Việc phân cấp đã gắn với nhiệm vụ và khả năng quản lý của từng cấp, hạn chế việc bổ sung cho ngân sách cấp dưới, khuyến khích các cấp ngân sách tăng cường quản lý thu.
Tuy nhiên một số xã, thị trấn số thu NSNN hằng năm cao, vì vậy sau khi thực hiện điều tiết các khỏan thu theo mức quy định tối thiểu của Luật NSNN và số thu ngân sách xã được hưởng 100% thì ngân sách xã dư nguồn (như Thị trấn Liên Nghĩa, huyện Đức Trọng, thị trấn Di Linh, huyện Di Linh, thị trấn Đinh Văn, huyện Lâm Hà… dư nguồn từ 3-5 tỷ đồng/năm). Theo quy định của Luật NSNN, nguồn dư được cân đối để chi đầu tư các công trình như trụ sở, trạm y tế và các cơ sở hạ tầng thiết yếu tại xã nhưng theo quy định tại Quyết định 54/2007/QĐ-UBND thì UBND xã chưa được phân cấp quyết định đầu tư. Điều này cho thấy Quyết định của UBND tỉnh còn có điểm chưa phù hợp với Nghị quyết của HĐND tỉnh.
Ngoài ra đối với một số khoản chi thường xuyên, việc phân cấp nhiệm vụ chi còn chưa phù hợp như: Chi sự nghiệp nông lâm thủy chưa phân cấp cho cấp xã trong khi đó hầu hết các hoạt động nông nghiệp diễn ra trên địa bàn xã, nếu không thực hiện phân cấp sẽ không tạo quyền chủ động cho cấp xã, dẫn đến tất cả các hoạt động liên quan đều phải báo cáo lên cấp huyện sẽ không kịp thời cho việc đảm bảo hoạt động tại xã. Hoặc là đối với chi sự nghiệp khoa học công nghệ chưa phân cấp cho ngân sách huyện trong khi trong đoạn này khoa học công nghệ đã và đang phát triển, việc phân cấp sẽ có tác dụng tạo
43
quyền chủ động cho cơ sở trong việc lựa chọn, đánh giá các dự án, đề tài khoa học phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội và đặc thù của mỗi địa phương, sẽ hạn chế được việc sản xuất ra các đề tài khoa học nhưng không áp dụng được trong thực tiễn.
*Thứ ba, quan hệ giữa các cấp về quản lý chu trình ngân sách nhà nước
- Đối với công tác lập dự toán ngân sách: Khi phân bổ dự toán ngân sách
hằng năm, Hội đồng nhân dân tỉnh chỉ giao tổng chi NSĐP và chi sự nghiệp giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ và dự phòng ngân sách. Đối với các khỏan chi còn lại, Hội đồng nhân dân tỉnh giao HĐND cấp huyện tùy thuộc vào tình hình thực tế ở địa phương để quyết định.
- Đối với việc chấp hành ngân sách: Hội đồng nhân dân tỉnh giao UBND tỉnh thực
hiện công tác tổ chức điều hành dự tóan ngân sách. Ủy ban nhân dân tỉnh giao Sở Tài chính, Sở Kế họach và Đầu tư cùng các ngành chức năng tham mưu tổ chức thực hiện.
- Đối với việc quyết toán ngân sách: Hội đồng nhân dân tỉnh ban hành Nghị
quyết số 27/2005/NQ-HĐND quy định về thời hạn nộp, thẩm định và phê duyệt quyết toán đối với NS cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã, cụ thể:
+ Thời hạn nộp quyết toán: Đơn vị dự toán cấp I thuộc ngân sách tỉnh và UBND cấp huyện nộp báo cáo quyết toán về Sở Tài chính chậm nhất ngày 30/4, UBND cấp xã nộp báo cáo quyết toán về Phòng TCKH chậm nhất ngày 28/02;
+ Thời hạn phê chuẩn quyết toán của Hội đồng nhân dân cấp dưới: Hội đồng nhân dân cấp xã phê chuẩn quyết toán ngân sách cấp xã năm trước chậm nhất vào ngày 30/5 năm sau; Hội đồng nhân dân cấp huyện phê chuẩn quyết toán ngân sách cấp huyện (bao gồm ngân sách cấp xã) năm trước chậm nhất vào ngày 30/6 năm sau 2.2.2. Công tác lập dự toán ngân sách
Dự toán thu và chi ngân sách hằng năm đều có những căn cứ và quy trình lập dự toán tương tự như nhau. Qua tìm hiểu từ các báo cáo dự toán do các địa phương và UBND tỉnh lập từ 2006 đến 2010, tác giả nhận thấy tỉnh Lâm Đồng đã thực hiện công tác lập dự toán đảm bảo các quy định từ căn cứ lập dự toán đến quy trình lập dự toán như phần cơ sở lý luận đã đề cập. Kết quả thực hiện cụ thể như sau:
2.2.2.1- Lập dự toán thu
- Chỉ tiêu tăng trưởng ngân sách theo chỉ thị của Chính phủ, hướng dẫn của Bộ Tài chính và chỉ thị của UBND tỉnh hằng năm:
Bảng 2.1- CHỈ TIÊU TĂNG TRƯỞNG NGÂN SÁCH QUY ĐỊNH TRONG LẬP DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH 2006-2010
Chỉ tiêu Chính phủ Bộ Tài chính UBND tỉnh
Năm 2006 Chỉ thị số 18/2005/CT-