dự toán ngân sách nhà nước
Để thực hiện một hoạt động hoàn thành mục tiêu cuối cùng trên cơ sở tiết kiệm thời gian, nhân lực thì phải thực hiện đầy đủ các bước công việc của hoạt động đó và sắp xếp các bước công việc theo một trình tự hợp lý, khoa học hay nói cách khác là các bước công việc phải được thực hiện tuần tự theo một qui trình, trong qui trình đó tất cả các bước công việc phải được tổ chức thực hiện theo một thứ tự logic, không thể thực hiện bước công việc sau nếu không thực hiện bước công việc trước. Trong hoạt động kiểm toán cũng như vậy, để đạt được mục tiêu của mỗi cuộc kiểm toán thì việc thực hiện cuộc kiểm toán phải trải qua một qui trình gồm 4 giai đoạn (chuẩn bị kiểm toán; thực hiện kiểm toán; lập và phát hành báo cáo kiểm toán; kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán). Do đặc trưng của dự toán NSNN nên qui trình kiểm toán dự toán NSNN chỉ có 3 giai đoạn, không có giai đoạn kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán.
Trong điều kiện hiện nay, do các yếu tố khách quan, chủ quan nên chất lượng lập dự toán NSNN, chất lượng thẩm tra dự toán của các cơ quan chức năng còn thấp, vì vậy việc tham gia của KTNN, cơ quan kiểm tra tài chính độc lập của Nhà nước vào quá trình soạn lập dự toán NSNN để có ý kiến tư vấn cho Quốc hội quyết định dự toán NSNN là hết sức cần thiết. Tuy nhiên nhưđã nêu ở trên, để việc kiểm toán dự toán NSNN đạt hiệu quả cần phải có Qui trình kiểm toán dự toán NSNN và tổ chức kiểm toán dự toán NSNN theo qui trình đó. Việc xây dựng và ban hành qui trình kiểm toán dự toán NSNN trên cơ sở kế thừa, phát triển qui trình kiểm toán NSNN, phù hợp với qui trình kiểm toán của KTNN (qui trình chung) và tuân thủ các nguyên tắc sau:
(1) Tuân thủ pháp luật, chính sách, chế độ quản lý thu - chi NSNN hiện hành. Tuân thủ các qui định của pháp luật về căn cứ, trình tự, nội dung, yêu cầu của việc lập, thẩm tra và phê chuẩn dự toán NSNN.
(2) Tuân thủ các chuẩn mực Kiểm toán Nhà nước và quy trình Kiểm toán Nhà nước (qui trình chung) do Tổng Kiểm toán Nhà nước quy định.
(4) Bảo đảm tính độc lập, trung thực, khách quan trong quá trình kiểm toán dự toán NSNN.
(5) Vận dụng một cách có chọn lọc các quy trình kiểm toán hiện hành của Kiểm toán Nhà nước.
Đồng thời việc xây dựng qui trình kiểm toán dự toán NSNN phải quán triệt các yêu cầu sau:
(1) Qui trình kiểm toán dự toán NSNN phải xây dựng được lộ trình, bước đi để thu thập được bằng chứng kiểm toán nhằm đạt mục tiêu là lập được báo cáo kiểm toán dự toán NSNN và trong báo cáo đó phải có ý kiến nhận xét, kiến nghị về dự toán NSNN đầy đủ các nội dung: Mục tiêu, nhiệm vụ của NSNN được thể hiện như thế nào qua dự toán NSNN; căn cứ xây dựng dự toán, tính cân đối của dự toán NSNN; tính hiệu quả tiết kiệm, tính trung thực rõ ràng, tính thống nhất đầy đủ của dự toán NSNN.
(2) Nội dung của quy trình kiểm toán dự toán NSNN phải thống nhất với các quy định của nhà nước về ngân sách và kiểm toán, cũng như các quy định khác có liên quan.
(3) Qui trình kiểm toán dự toán NSNN phải được xây dựng cụ thể, chi tiết, thuận lợi cho việc triển khai hoạt động kiểm toán và kiểm tra, soát xét chất lượng kiểm toán.
(4) Từ ngữ sử dụng trong quy trình phải thông dụng, dễ hiểu, để các KTV tránh hiểu lầm khi áp dụng vào thực tế.
(5) Qui trình kiểm toán dự toán NSNN phải bảo đảm đánh giá được đầy đủ dự toán NSNN bao gồm NSTW và ngân sách địa phương. Hướng dẫn đầy đủ các nội dung, phương pháp kiểm toán tuân thủ và cả kiểm toán hoạt động. Nội dung kiểm toán tính tuân thủ hướng tới kiểm toán việc chấp hành các qui định của pháp luật khi lập ngân sách, kiểm toán tính cân đối, tính trung thực rõ ràng, tính thống nhất đầy đủ của dự toán ngân sách. Nội dung kiểm toán hoạt động hướng tới đánh giá tính hiệu quả, tiết kiệm của dự toán NSNN, sự phù hợp của dự toán NSNN đối với các quan điểm, định hướng của nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, điều hành kinh tế vĩ mô, chính sách tài khóa, các chính sách tài chính của quốc gia.
(6) Qui trình kiểm toán dự toán NSNN phải chỉ dẫn đầy đủ các bước công việc KTNN phải tham gia khi kiểm toán dự toán NSNN, các bước đi chính cụ thể như sau:
- KTNN tham gia với các bộ, ngành và địa phương trong lập dự toán của ngành, địa phương
Khi các bộ, ngành và địa phương lập dự toán NSNN hàng năm, cơ quan KTNN tham gia cùng các đơn vị này lập dự toán. Bao gồm một số nội dung sau:
+ KTNN thực hiện kiểm tra, đánh giá việc lập, tổng hợp dự toán NSNN của các cơ quan đơn vị trực thuộc bộ, ngành, địa phương; thu thập và đánh giá về dự báo khả năng thu, việc nắm bắt được các nguồn thu có thể khai thác; các nguồn thu đã và sẽ phát sinh; việc xác định các thứ tự ưu tiên cho các các nội dung chi, các chương trình mang tính chiến lược; việc xác định chiến lược ưu tiên trong việc bố trí các khoản chi là hết sức cần thiết, đảm bảo cho việc thực hiện chiến lược phát triển của ngành, địa phương trong điều kiện nguồn thu ngân sách hạn hẹp và không thể tăng thêm trong dài hạn; trong khi đó nhu cầu chi tiêu lại rất lớn và luôn có xu hướng phải tăng thêm.
+ KTNN tham gia với các Bộ, cơ quan trung ương và địa phương trong việc thảo luận ngân sách với các cơ quan chức năng. Việc thảo luận ngân sách diễn ra giữa cơ quan soạn lập ngân sách và các bộ có nhiệm vụ quản lý ngành, lĩnh vực với từng bộ, ngành, địa phương. Qúa trình đàm phán thường dẫn tới sự mâu thuẫn giữa một bên là các cơ quan có nhiệm vụ quản lý (vĩ mô) và một bên là bộ, ngành, địa phương riêng biệt (vi mô). Cơ quan kiểm tra tài chính độc lập sẽ có ý kiến mang tính phản biện và trung lập, có thể dung hoà được sựđối đầu này.
+ Qua kiểm tra, đánh giá việc lập, tổng hợp dự toán, việc thảo luận ngân sách của các bộ, ngành, địa phương với các bộ, ngành quản lý lĩnh vực, ngoài việc tư vấn cho các bộ, ngành, địa phương hoàn chỉnh dự toán NSNN, KTNN cũng thu thập thông tin về dự toán NSNN của các bộ, ngành, địa phương (sự tuân thủ các quy định của luật pháp về lập, tổng hợp dự toán; việc phân bổ dự toán chi đã đáp ứng nhu cầu và thứ tự ưu tiên của Chính phủ cũng như đảm bảo thực hiện nghị quyết của Quốc hội về chiến lược phát triển; tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả của dự toán NSNN...). Các thông tin này làm căn cứ để cơ quan KTNN có nhận định đánh giá khi tham gia ý kiến với các cơ quan chức năng, Chính phủ, Quốc hội sau này.
- KTNN tham gia với Bộ Tài chính trong tổng hợp dự toán NSNN
Nhiệm vụ của cơ quan tài chính là tổng hợp dự toán NSNN trình Chính phủ để Chính phủ xem xét trước khi trình Quốc hội. KTNN tham gia vào quá trình tổng hợp dự toán với Bộ Tài chính gồm:
+ Tham gia việc thảo luận dự toán NSNN của Bộ Tài chính với các bộ, ngành, địa phương; dựa vào kết quả thu thập được khi tham gia vào quá trình lập dự toán NSNN của các bộ, ngành, địa phương ở bước trước cùng với kinh nghiệm của mình, KTNN sẽ tham gia ý kiến trong buổi thảo luận dự toán NSNN.
+ Tham gia xem xét việc tính toán các khoản thu phù hợp với dự báo tốc độ tăng trưởng kinh tế; đánh giá các khoản thu tính không sát thực tế hoặc không khai thác hết nguồn thu; đánh giá việc dự báo nguồn thu so với nhu cầu đảm bảo vững chắc, cân đối với chính sách kinh tế vĩ mô;
+ Bằng kinh nghiệm kiểm toán của mình tại các đơn vị, KTNN tham gia ý kiến với Bộ Tài chính trong việc bố trí các khoản chi theo các thứ tựưu tiên và mục tiêu ưu tiên của Chính phủ, chiến lược phát triển kinh tế xã hội của quốc gia mà Quốc hội đã phê chuẩn;
+ Tham gia trong việc lập phương án huy động nguồn bù đắp bội chi ngân sách. Việc lập phương án vay bù đắp bội chi ngân sách cần được tính toán một cách chặt chẽ trên cơ sở huy động tối đa nội lực, tính phương án vay nước ngoài; tính toán cân đối giữa thời hạn vay, trả nợ và tổng thể vay nợ Chính phủđểđảm bảo an toàn cho nền kinh tế, an ninh tài chính quốc gia.
KTNN sẽ đưa ra ý kiến mang tính phản biện về dự toán NSNN do Bộ Tài chính lập từ huy động nguồn thu đến bố trí cơ cấu chi. Việc tham gia này cũng là cơ sởđể KTNN có đầy đủ thông tin về quá trình lập NSNN để có căn cứ tham gia với Chính phủ và Quốc hội sau này.
- Tham gia thẩm định, đánh giá dự toán Chính phủ trình Quốc hội để cung cấp thông tin cho việc thảo luận NSNN tại Quốc hội
Sau khi dự toán NSNN hoàn chỉnh trước khi trình Quốc hội được gửi tới cơ quan KTNN. Bằng kinh nghiệm kiểm toán cũng như thông tin thu thập được trong quá trình tham gia với các bộ, ngành, địa phương; tham gia với Bộ Tài chính khi lập dự toán NSNN, KTNN thực hiện kiểm tra, đánh giá tổng thể về dự toán NSNN
trình Quốc hội. Ý kiến của KTNN về dự toán NSNN mà Chính phủ trình Quốc hội tập trung vào một số vấn đề:
+ Thứ nhất, khẳng định sự tuân thủ về trình tự của quy trình lập dự toán NSNN; về tính khả thi, phù hợp với tốc độ tăng trưởng kinh tế, đảm bảo huy động sức dân một cách hợp lý của dự toán thu NSNN; việc đảm bảo phân bổ theo tiêu chuẩn, định mức, đảm bảo tiết kiệm và theo thứ tựưu tiên mà Chính phủ, Quốc hội đề ra của dự toán chi NSNN.
+ Thứ hai, đối với những khoản chi cho các chương trình, dự án quốc gia, KTNN có ý kiến về sự cần thiết tiến hành xây dựng một công trình, dự án trong điều kiện, khả năng của nền kinh tế và chiến lược phát triển trong tương lai. Phương án mà cơ quan của Chính phủ trình Quốc hội có đảm bảo được các ưu tiên trước mắt cũng như đáp ứng được sự phát triển và tiến bộ kỹ thuật trong tương lai hay không? Chi phí để thực hiện chương trình, dự án đã phù hợp, đảm bảo tính kinh tế, tiết kiệm hay không? Những vấn đề này đòi hỏi cơ quan KTNN có số liệu tính toán và đưa ra nhận định một cách độc lập.
+ Thứ ba, KTNN đưa ra ý kiến độc lập của mình về phân bổ dự toán thu, chi; cơ cấu thu chi và mức bội chi; mức huy động từ nội lực nền kinh tế trong dự toán; việc phân bổ vốn đầu tư, cơ cấu chi đầu tư và chi thường xuyên, chi trả nợ... KTNN cũng đưa ra những vấn đề mà ý kiến của KTNN còn chưa thống nhất với các bộ, ngành và Bộ Tài chính làm căn cứ cho Quốc hội thảo luận và quyết định dự toán NSNN.
+ Thứ tư, KTNN đưa ra ý kiến về việc gắn kết giữ dự toán NSNN với các kế hoạch trung và dài hạn; gắn kết với quan điểm, định hướng của nhà nước trong điều hành kinh tế vĩ mô, phát triển kinh tế - xã hội; gắn kết với các chính sách tài chính, tiền tệ của quốc gia...
+ Thứ năm, căn cứ vào kết quả kiểm toán dự toán NSNN tại các bộ, ngành, địa phương, tại Bộ Tài chính KTNN đưa ra ý kiến cụ thể về dự toán của từng khoản thu, chi, các dự án công trình quan trọng Quốc gia và có thể kiến nghị với Quốc hội đề nghị Chính phủ chỉđạo điều chỉnh.
+ Thứ sáu, KTNN đưa ra ý kiến độc lập về chính sách và giải pháp của Chính phủ trong việc tổ chức thực hiện dự toán NSNN. Đây là ý kiến quan trọng để
Quốc hội thảo luận và quyết định các giải pháp phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm kế hoạch.
Do đặc thù của dự toán NSNN nên Qui trình kiểm toán dự toán NSNN chỉ có 3 giai đoạn là chuẩn bị kiểm toán, thực hiện kiểm toán, lập và phát hành báo cáo kiểm toán dự toán NSNN mà không có giai đoạn 4 kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán (đặc trưng này đã được trình bày cụ thể ở chương 1). Các giai đoạn của Qui trình kiểm toán dự toán NSNN tuân thủ qui trình chung và lưu ý một số nội dung sau:
(1) Giai đoạn tổ chức chuẩn bị kiểm toán
Các công việc chủ yếu trong giai đoạn này gồm:
- Thu thập thông tin về dự toán NSNN. Do thời điểm thu thập thông tin để chuẩn bị kiểm toán, các báo cáo dự toán NSNN chưa hoàn thành nên các thông tin cần thu thập là những thông tin liên quan đến lập và tính toán, tổng hợp dự toán NSNN từ cơ sởđến các bộ, ngành, địa phương đến cơ quan dự toán của Chính phủ các thông tin đó bao gồm cả những Nghị quyết của Quốc hội, chỉ thị của Chính phủ và hướng dẫn của các bộ về phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN, những thông tin tài liệu chủ yếu gồm:
+ Thông tin về tình hình thực hiện dự toán NSNN: Giai đoạn thu thập thông tin cũng chưa có báo cáo tình hình thực hiện dự toán NSNN cả năm (năm báo cáo, trước năm kế hoạch) mà chỉ có báo cáo đánh giá việc thực hiện dự toán NSNN 6 tháng đầu năm (năm báo cáo) và đánh giá việc thực hiện dự toán NSNN các năm trước trong các báo cáo kiểm toán và các báo cáo đánh giá của Chính phủ.
+ Nghị quyết của Quốc hội về nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội và bảo đảm an ninh quốc phòng.
+ Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN (đối với dự toán năm đầu thời kỳ ổn định); tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu và mức bổ sung cân đối của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới đã được qui định (đối với dự toán năm tiếp theo của thời kỳổn định).
+ Chính sách, chế độ thu ngân sách; định mức phân bổ ngân sách, chế độ tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách.
+ Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách.
+ Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính về việc lập dự toán ngân sách. + Thông tư hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch vốn đầu tư phát triển thuộc NSNN.
+ Số kiểm tra về dự toán thu, chi NSNN do Bộ Tài chính thông báo và số kiểm tra về dự toán chi đầu tư phát triển do Bộ Kế hoạch và Đầu tư thông báo cho các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
+ Các chính sách tài chính quốc gia có liên quan đến dự toán NSNN được kiểm toán.
- Đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ, đánh giá rủi ro và xác định trọng yếu kiểm toán: Sau khi đã thu thập thông tin cần thiết, KTV phải tiến hành đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ và các thông tin thu thập được về dự toán NSNN trên cơ sở đó đánh giá rủi ro tiềm tàng, rủi ro kiểm soát và xác định trọng yếu kiểm toán làm căn cứ lập kế hoạch kiểm toán. Do việc quản lý ngân sách và phân cấp ngân sách