Kiểm toán Nhà nước
Tổ chức được hiểu theo nhiều cách khác nhau như:
Từ điển tiếng Việt - Việt giải nghĩa tổ chức là sắp xếp, bố trí thành các bộ phận để cùng thực hiện một nhiệm vụ hoặc chức năng của tổ chức như tổ chức lại
các phòng trong một cơ quan; hoặc sắp xếp bố trí để làm cho có trật tự, nề nếp như tổ chức hội nghị, tổ chức hôn lễ; hoặc tiến hành công việc theo cách thức, trình tự nào đó [36, tr.1]. Chức năng tổ chức là sự phối hợp các nỗ lực qua việc thiết lập một cơ cấu về cách thực hiện công việc tương quan với quyền hạn. Nói một cách khác, chức năng tổ chức là tiến trình sắp xếp các công việc tương đồng thành từng nhóm, để giao phó cho từng khâu nhân sự có khả năng thi hành, đồng thời phân quyền cho từng khâu nhân sựđể thực hiện công việc được giao phó.
Theo từ điển bách khoa toàn thư mở Wikipedia thì tổ chức là các hoạt động cần thiết để xác định cơ cấu, guồng máy của hệ thống, xác định những công việc phù hợp với từng nhóm, từng bộ phận và giao phó các bộ phận cho các nhà quản trị hay người chỉ huy với chức năng nhiệm vụ và quyền hạn nhất định để thực hiện nhiệm vụđược giao [37, tr.1]. Việc tổ chức này gọi là tổ chức bộ máy. Hoạt động tổ chức còn là việc bố trí sắp xếp việc thực hiện các công việc trong một cơ cấu tổ chức như: Doanh nghiệp sản xuất gọi là tổ chức sản xuất; dự án gọi là tổ chức thực hiện dự án, trường hợp đặc thù là trong dự án xây dựng gọi là tổ chức xây dựng (tổ chức thi công là một phần của nó) và tổ chức thi công (tức tổ chức thực hiện xây dựng trên công trường).
Qua các định nghĩa trên cho thấy khi để cập đến việc tổ chức một hoạt động nào đó người ta đều đề cập đến "sắp xếp công việc", "bố trí nhân sự", "phân quyền". Như vậy có thể hiểu tổ chức công việc nào đó là thực hiện các hoạt động cần thiết để xác định cơ cấu, guồng máy của hệ thống, xác định những công việc phù hợp với từng nhóm, từng bộ phận và giao phó các bộ phận cho các nhà quản trị hay người chỉ huy với chức năng nhiệm vụ và quyền hạn nhất định để thực hiện nhiệm vụđược giao đồng thời bố trí sắp xếp việc thực hiện các công việc trong hệ thống nhằm đạt kết quả tốt nhất.
Từ phân tích trên kết hợp với khái niệm kiểm toán và ngân sách nhà nước (đã trình bày ở trên) có thể hiểu tổ chức kiểm toán dự toán NSNN của KTNN là việc tổ chức các đơn vị trực thuộc, bố trí nhân sự cho các đơn vị trực thuộc, cho các đoàn kiểm toán và áp dụng qui trình kiểm toán để thực hiện kiểm toán dự toán NSNN đạt kết quả tốt nhất nhằm tư vấn cho Quốc hội quyết định dự toán NSNN. Nội dung chủ yếu của tổ chức kiểm toán dự toán NSNN của KTNN bao gồm: Tổ chức bộ máy và nhân sựđể kiểm toán dự toán NSNN; tổ chức thực hiện qui trình
kiểm toán dự toán NSNN; tổ chức kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán NSNN, cụ thể:
1.2.4.1. Tổ chức bộ máy và nhân sự để kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước
Để thực hiện kiểm toán dự toán NSNN, ngoài qui định việc thực hiện kiểm toán dự toán NSNN trong các đạo luật về NSNN và Luật KTNN thì các cơ quan KTNN cần phải tổ chức bộ máy và bố trí nhân sự để tiến hành kiểm toán dự toán NSNN. Thông thường các cơ quan KTNN của các quốc gia trên thế giới không thành lập một bộ phận (tổ chức) riêng để chuyên thực hiện kiểm toán dự toán NSNN mà khi tiến hành kiểm toán dự toán NSNN sẽ thành lập các đoàn kiểm toán để thực hiện nhiệm vụ kiểm toán. Tuy nhiên để bảo đảm cho việc kiểm toán dự toán NSNN có hiệu quả thì từ các bộ phận tham mưu đến các đơn vị trực thuộc của KTNN cần phải có những KTV am hiểu về NSNN và dự toán NSNN, có trình độ chuyên môn nghiệp vụ về kiểm toán NSNN và kiểm toán dự toán NSNN. Các KTV này thuộc các phòng của các Vụ tham mưu và các đơn vị trực thuộc ngoài việc thực hiện các nhiệm vụ chuyên môn theo phân công sẽ tham gia vào các đoàn kiểm toán dự toán NSNN khi tiến hành kiểm toán dự toán NSNN.
Như vậy để kiểm toán dự toán NSNN có hiệu quả thì các đơn vị trực thuộc KTNN cần có chức năng, nhiệm vụ kiểm toán dự toán NSNN, các đơn vị tham mưu tùy theo chức năng tham gia vào việc kiểm toán dự toán NSNN từ khâu lập kế hoạch đến thực hiện kiểm toán, lập báo cáo kiểm toán dự toán NSNN và đặc biệt là kiểm soát chất lượng kiểm toán; không tách thành bộ phận riêng nhưng cũng cần thiết có những KTV chuyên sâu về kiểm toán NSNN và kiểm toán dự toán NSNN, các KTV này phải được đào tạo chuyên sâu để vừa tham gia các nhiệm vụ chuyên môn vừa tiến hành kiểm toán dự toán NSNN khi cần thiết. Để tiến hành kiểm toán dự toán NSNN có hiệu quả ngoài việc sắp xếp lại bộ máy, qui định chức năng, nhiệm vụ kiểm toán dự toán NSNN cho các vụ tham mưu, các đơn vị trực thuộc thì các cơ quan KTNN cũng phải lựa chọn để đào tạo các KTV chuyên sâu về kiểm toán NSNN và kiểm toán dự toán NSNN.
Khi tiến hành kiểm toán dự toán NSNN cần thành lập các đoàn kiểm toán để tổ chức kiểm toán dự toán NSNN. Đoàn kiểm toán nhà nước có thể hiểu là một tập hợp các KTV được Tổng kiểm toán nhà nước thành lập để thực hiện nhiệm vụ kiểm
toán của KTNN và tự giải thể khi hoàn thành nhiệm vụ kiểm toán được giao; đoàn kiểm toán bao gồm các KTV có trình độ chuyên môn nghiệp vụ, am hiểu về chủ đềđược kiểm toán. Tuỳ thuộc vào đặc điểm, cơ cấu tổ chức của đơn vịđược kiểm toán; mục tiêu và nội dung của cuộc kiểm toán, cũng như quy mô, phạm vi kiểm toán... để xác định hình thức tổ chức đoàn kiểm toán hợp lý, bảo đảm chất lượng, hiệu quả kiểm toán. Thông thường đoàn kiểm toán được tổ chức theo các hình thức sau:
(1) Tổ chức theo hình thức trực tuyến: Theo hình thức tổ chức này thì đoàn kiểm toán gồm có trưởng đoàn kiểm toán và một số phó trưởng đoàn giúp việc cho trưởng đoàn và các KTV của đoàn kiểm toán. Trưởng đoàn kiểm toán là người đứng đầu đoàn kiểm toán, trực tiếp quản lý, chỉ đạo điều hành toàn bộ hoạt động của đoàn kiểm toán đến từng KTV. Hình thức tổ chức này thường được áp dụng cho các cuộc kiểm toán có quy mô nhỏ, phạm vi kiểm toán hẹp.
(2) Tổ chức theo hình thức phân tuyến: Theo hình thức tổ chức này thì đoàn kiểm toán được chia thành hai cấp, cụ thể:
- Lãnh đạo đoàn kiểm toán: gồm có trưởng đoàn kiểm toán đứng đầu đoàn kiểm toán và một số phó trưởng đoàn giúp việc cho trưởng đoàn.
- Tổ kiểm toán: Đứng đầu tổ kiểm toán là tổ trưởng tổ kiểm toán, thông thường một tổ kiểm toán có từ 3-4 KTV;
Trong tổ chức đoàn theo hình thức phân tuyến thì trưởng đoàn trực tiếp quản lý, chỉđạo điều hành các tổ kiểm toán thông qua tổ trưởng tổ kiểm toán; tổ trưởng tổ kiểm kiểm toán chịu trách nhiệm trước trưởng đoàn kiểm toán tổ chức quản lý, chỉđạo KTV trong tổ thực hiện kế hoạch kiểm toán của tổ. Tổ trưởng tổ kiểm toán, các KTV trong tổ có nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn theo qui định của Luật KTNN và có nghĩa vụ chấp hành đúng các qui định khác của Luật KTNN, các văn bản khác về KTNN, KTV và các qui định pháp luật khác có liên quan.
Hình thức tổ chức này thường được áp dụng cho các cuộc kiểm toán có quy mô lớn, phạm vi kiểm toán rộng như kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách của một bộ, ngành trung ương, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, hoặc một tổng công ty; hoặc khi kiểm toán các chuyên đề mà phạm vi bao gồm nhiều bộ, ngành, địa phương...
Việc thực hiện kiểm toán dự toán NSNN cũng do các Đoàn kiểm toán dự toán NSNN được thành lập theo quyết định của Tổng KTNN. Tùy vào mục tiêu, nội dung, qui mô kiểm toán dự toán NSNN để thành lập các đoàn kiểm toán dự toán NSNN cho phù hợp, cụ thể:
(1) Trường hợp việc kiểm toán dự toán NSNN chủ yếu tập trung vào dự toán NSNN do Chính phủ trình Quốc hội không thực hiện kiểm toán chi tiết các bộ phận cấu thành của dự toán NSNN như dự toán của từng địa phương, dự toán của từng bộ, ngành (có thể chỉ nghiên cứu, phân tích đánh giá các bản dự toán này thông qua việc tham gia thảo luận với các địa phương, bộ, ngành cùng với Bộ Tài chính hoặc xem xét, phân tích báo cáo dự toán của các địa phương, bộ, ngành để có ý kiến về việc tổng hợp dự toán NSNN của Chính phủ trình Quốc hội) thì thường chỉ thành lập một đoàn kiểm toán theo hình thức trực tuyến mà không thành lập các tổ kiểm toán. Tuy nhiên nếu cần nắm bắt thêm thông tin có thể thành lập đoàn kiểm toán theo hình thức phân tuyến, có một số tổ kiểm toán tiến hành kiểm toán dự toán NSNN tại các cơ quan tổng hợp dự toán thu, dự toán chi NSNN.
(2) Trường hợp kiểm toán dự toán NSNN bao gồm cả việc kiểm toán chi tiết dự toán NSNN của các bộ, ngành và các địa phương thì thường thành lập đoàn kiểm toán theo hình thức phân tuyến. Đoàn kiểm toán sẽ có trưởng đoàn, phó trưởng đoàn và các tổ kiểm toán vừa kiểm toán việc tổng hợp dự toán của các cơ quan tổng hợp dự toán thu, chi ngân sách nhà nước vừa kiểm toán việc lập, tổng hợp dự toán của các cơ quan, đơn vị, các bộ, ngành và các địa phương.
1.2.4.2. Tổ chức thực hiện qui trình kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước
Để việc kiểm toán dự toán NSNN có hiệu quả, đạt chất lượng thì cần có qui trình kiểm toán dự toán NSNN và tổ chức kiểm toán dự toán NSNN theo qui trình đó. Kiểm toán dự toán NSNN là một loại hình nghiệp vụ kiểm toán có đối tượng và mục tiêu cụ thể riêng, song nó vẫn là việc thực hiện kiểm toán do cơ quan KTNN tiến hành nên qui trình kiểm toán dự toán NSNN phải phù hợp với qui trình kiểm toán chung mà cơ quan KTNN đang áp dụng; mặt khác do mục tiêu, đối tượng kiểm toán dự toán NSNN có sựđộc lập tương đối nên nó có những yếu tố về quy trình có tính độc lập, mang tình đặc thù.
Về tổng quan quy trình kiểm toán dự toán NSNN bao gồm 3 giai đoạn: - Chuẩn bị kiểm toán;
- Thực hiện kiểm toán; - Lập báo cáo kiểm toán;
Về hình thức và các thủ tục của 3 giai đoạn trên có sự tương đồng và phù hợp với qui trình kiểm toán chung nhưng qui trình kiểm toán dự toán NSNN không có giai đoạn 4 (kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán). Sở dĩ như vậy là vì đặc trưng của dự toán NSNN chỉ được coi là hoàn thành khi được Quốc hội phê chuẩn và KTNN là công cụ giúp Quốc hội có ý kiến tư vấn, phản biện về dự toán NSNN do Chính phủ trình Quốc hội. Đồng thời do đặc điểm của qui trình lập, thẩm định, quyết định dự toán NSNN có đặc thù riêng; dự toán NSNN có những đặc điểm riêng chi phối đến tổ chức kiểm toán dự toán NSNN nên nội dung và phương pháp kiểm toán dự toán NSNN có những đặc điểm cụ thể riêng ở từng bước của 3 giai đoạn của qui trình kiểm toán.
Để kết quả kiểm toán dự toán NSNN đạt chất lượng thì phải tổ chức thực hiện kiểm toán theo qui trình kiểm toán dự toán NSNN nghĩa là việc kiểm toán phải tiến hành theo các bước (giai đoạn của qui trình kiểm toán), cụ thể:
a/ Tổ chức thực hiện giai đoạn chuẩn bị kiểm toán
Việc đầu tiên ở bước chuẩn bị kiểm toán là tổ chức thu thập thông tin về dự toán NSNN và các thông tin liên quan đến đến dự toán NSNN. Do việc thực hiện kiểm toán dự toán nhằm đưa ra các ý kiến về những diễn biến ngân sách của một đơn vị, một bộ hay một cấp ngân sách (sau đây gọi tắt là đơn vị được kiểm toán) hoặc toàn bộ NSNN sẽ diễn ra trong tương lai nên đòi hỏi phải có thông tin một cách chính xác, đầy đủ.
Để tiến hành thu thập thông tin thì thường phải thành lập đoàn công tác và phân công nhiệm vụ cho các thành viên của đoàn thu thập thông tin. Các thành viên trong đoàn công tác theo nhiệm vụđược phân công tiến hành thu thập các thông tin cần thiết để thực hiện các bước tiếp theo hướng tới mục tiêu lập kế hoạch kiểm toán dự toán NSNN.
Các thông tin cần thu thập gồm: Các chỉ thị, hướng dẫn về lập dự toán NSNN của Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư...); kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (hàng năm, trung hạn, dài
hạn); các văn bản, qui định thể hiện quan điểm của nhà nước về chính sách tài khóa, chính sách tài chính (hàng năm, trung hạn, dài hạn...)...; thông tin về hệ thống kiểm soát nội bộ (KSNB) và môi trường KSNB.
Nguồn thu thập thông tin có thể thu thập từ các đơn vị soạn lập ngân sách, hệ thống cơ sở dữ liệu luật của nhà nước hoặc của chính cơ quan KTNN; thông tin có được từ các cuộc kiểm toán trước....
Sau khi thu thập thông tin liên quan đến dự toán NSNN, KTV phải tiến hành đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộđểđánh giá rủi ro, xác định trọng yếu kiểm toán làm cơ sở lập kế hoạch kiểm toán dự toán NSNN. Việc xây dựng Kế hoạch kiểm toán phải trên cơ sở xem xét, đánh giá kỹ hệ thống kiểm soát nội bộ và thông tin, tài liệu đã thu thập được trong quá trình khảo sát để kế hoạch kiểm toán sát với điều kiện thực tế, ít phải điều chỉnh, thay đổi khi thực hiện.
Kế hoạch kiểm toán của cuộc kiểm toán dự toán NSNN xác định mục tiêu, phạm vi, phương pháp kiểm toán, thời gian và số lượng KTV cần thiết với chi phí và phương tiện để hoàn thành cuộc kiểm toán.
Kết cấu và nội dung cơ bản của kế hoạch kiểm toán gồm:
- Đặc điểm tình hình: Phần này trình bày khái quát về những tình hình chung về dự toán NSNN và qui trình, các đơn vị tham gia lập dự toán NSNN năm được kiểm toán dự toán NSNN. Những điểm nổi bật cần lưu ý khi tiến hành kiểm toán dự toán NSNN năm được kiểm toán. Hệ thống KSNB và môi trường kiểm soát (nghĩa là các hướng dẫn, qui định của nhà nước về lập dự toán và nhiệm vụ và việc thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan đơn vị tham gia thẩm định, tổng hợp dự toán NSNN năm được kiểm toán).
- Xác định trọng yếu và rủi ro kiểm toán. - Mục tiêu kiểm toán.
- Nội dung kiểm toán. - Tiêu chí đánh giá
- Phạm vi kiểm toán: Xác định số lượng các đơn vịđược kiểm toán
- Phương pháp kiểm toán: Xác định phương pháp kiểm toán thích hợp cho cuộc kiểm toán, thời gian kiểm toán và nhân sự cho cuộc kiểm toán.
- Dự toán kinh phí, phương tiện phục vụ cho cuộc kiểm toán và danh mục tài liệu phục vụ cho cuộc kiểm toán.
Khi lập kế hoạch kiểm toán dự toán NSNN, KTV phải căn cứ vào mục tiêu kiểm toán để xác định đầy đủ nội dung kiểm toán. Những nội dung kiểm toán chủ yếu mà các cuộc kiểm toán dự toán NSNN thường thực hiện là:
(1) Kiểm toán việc đáp ứng của dự toán NSNN cho thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ của nhà nước
Trong từng thời kỳ và ngay cả từng năm ngân sách khác nhau, Nhà nước đặt