nước của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam
KTNN Việt Nam đang trong quá trình xây dựng và phát triển. Việc tổ chức kiểm toán dự toán NSNN còn nhiều hạn chế cả về môi trường, căn cứ, chính sách chế độ, qui định pháp lý cũng như tổ chức bộ máy, nhân sựđể thực hiện kiểm toán dự toán NSNN. Do vậy, hoàn thiện tổ chức kiểm toán dự toán NSNN của KTNN hiện nay phải đồng thời hoàn thiện căn cứ pháp lý, các qui định, hướng dẫn để tiến hành kiểm toán dự toán NSNN cũng như hoàn thiện bộ máy, nhân sự và tổ chức thực hiện kiểm toán dự toán NSNN. Xuất phát từ cơ sở lý luận, thực trạng tổ chức kiểm toán dự toán NSNN của KTNN Việt Nam, kinh nghiệm quốc tế và quy định của Luật KTNN, định hướng hoàn thiện tổ chức kiểm toán dự toán NSNN của KTNN được xác định như sau:
3.1.4.1. Từng bước phát triển kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước phù hợp với điều kiện thực tiễn tiến tới kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước trên cơ sở kiểm toán dự toán ngân sách của các bộ, ngành và các địa phương
Hiện nay địa vị pháp lý của KTNN Việt Nam đã được hiến định đồng thời các qui định trong hiến pháp sửa đổi năm 2013 và các qui định trong Luật kiểm toán nhà nước cơ bản đã bảo đảm tính độc lập cho KTNN thực hiện nhiệm vụ kiểm toán dự toán NSNN. Tuy nhiên phạm vi công việc cũng như quyền tiếp cận thông tin, quyền và trách nhiệm cụ thể khi kiểm toán dự toán NSNN chưa được qui định cụ thể rõ ràng, cụ thể:
(1) Luật KTNN qui định KTNN có nhiệm vụ trình ý kiến của mình để Quốc hội có thông tin phục vụ việc xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách trung ương, quyết định các dự án, công trình quan trọng quốc gia. Đồng thời Luật KTNN cũng quy định KTNN có nhiệm vụ tham gia với Uỷ ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội và các cơ quan khác của Quốc hội, Chính phủ trong việc xem xét, thẩm tra báo cáo về dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách trung ương, phương án điều chỉnh dự toán NSNN, phương án bố trí ngân sách cho dự án, công trình quan trọng quốc gia. Tuy nhiên Luật KTNN chưa quy định rõ quyền hạn của KTNN khi kiểm toán dự toán NSNN cũng như còn thiếu nhiều văn bản pháp lý quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN trong từng bước, từng khâu của quá trình lập, thẩm định, quyết định dự toán NSNN.
(2) Các thông tin liên quan đến dự toán NSNN chưa được cung cấp đầy đủ kịp thời cho cơ quan KTNN. Trong khi các thông tin này vô cùng quan trọng phục vụ cho việc kiểm tra, đánh giá dự toán NSNN. Đồng thời cũng chưa có các qui định trong các Luật, các văn bản pháp lý (Luật NSNN, Luật Kiểm toán Nhà nước và các văn bản hướng dẫn các Luật này) về việc phải cung cấp dự toán NSNN và các hồ sơ, tài liệu liên quan đến dự toán NSNN cho KTNN dẫn đến khó khăn cho việc tiếp cận và thu thập thông tin để kiểm tra, đánh giá dự toán NSNN cũng như thiếu các quy định về sự phối hợp của các cơ quan đơn vị liên quan đến việc lập dự toán ngân sách nhất là các cơ quan có nhiệm vụ tổng hợp dự toán ngân sách như cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tư, cơ quan thuế... để cung cấp thông tin cần thiết cho việc kiểm toán dự toán nên đóng góp của KTNN vào dự toán NSNN còn rất hạn chế.
Bên cạnh những qui định của pháp luật chưa đầy đủ thì năng lực trình độ của KTV về kiểm toán NSNN và kiểm toán dự toán NSNN còn hạn chế nhất là kiểm toán dự toán NSĐP, dự toán của các bộ, ngành trung ương một bộ phận cấu thành của NSNN dẫn đến việc tổ chức kiểm toán dự toán NSNN phải có lộ trình, thực hiện phát triển từng bước cho phù hợp với môi trường pháp lý và năng lực của KTV, cụ thể:
(1) Giai đoạn trước mắt KTNN thực hiện kiểm toán dự toán NSNN trình Quốc hội quyết định sau đó dần dần sẽ tham gia với các địa phương và các bộ, ngành khi xây dựng dự toán NSNN
Việc tham gia kiểm toán dự toán NSNN của KTNN trước khi Quốc hội xem xét quyết định là vấn đề mới, chưa có tiền lệở Việt Nam nên cần phải tiến hành dần từng bước để vừa thực hiện vừa tích luỹ kinh nghiệm và tạo sự đồng thuận chung nhất là đồng thuận của các nhà quản lý, các nhà hoạch định chính sách, cũng như nâng dần ý thức trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị về việc phối hợp với KTNN thực hiện nhiệm vụ. Trước hết KTNN cần chủđộng, tích cực tham gia ý kiến vào dự toán NSNN hàng năm một cách có trách nhiệm để Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội thấy được tầm quan trọng, sự cần thiết có sự tham gia của KTNN, thấy được những ý kiến đánh giá là thiết thực giúp dự toán NSNN hoàn chỉnh hơn trước khi trình Quốc hội quyết định. Với kết quảđạt được song hành với việc hoàn thiện các qui định, thể chế, KTNN sẽ tiếp tục tham gia với các địa phương trong việc xây dựng dự toán trước khi trình HĐND quyết định, tham gia với các bộ, cơ quan trung ương xây dựng dự toán nhằm góp phần đảm bảo cho nguồn lực quốc gia được quản lý, phân bổ vào những mục tiêu thiết thực, hiệu quả.
(2) Về lâu dài KTNN thực hiện kiểm toán toàn diện dự toán NSNN bao gồm cả việc kiểm toán dự toán của các bộ, ngành, các địa phương
Để thực hiện kiểm toán toàn diện dự toán NSNN, kiểm toán dự toán ngân sách các bộ, ngành các tỉnh một cách độc lập sau đó kết hợp với kết quả kiểm toán dự toán NSNN tại các cơ quan tổng hợp dự toán NSNN của Chính Phủ (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư) để có kết quả về toàn bộ dự toán NSNN, cụ thể:
+ Tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, các bộ, cơ quan trung ương
Do mối quan hệ lồng ghép của hệ thống ngân sách ở Việt Nam nên để KTNN có đầy đủ thông tin về dự toán NSNN đòi hỏi phải tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách của các bộ, cơ quan trung ương và dự toán ngân sách các tỉnh thành phố trực thuộc trung ương. Với việc tham gia ngay từđầu vào quá trình lập dự toán, một mặt KTNN đóng vai trò là nhà tư vấn trong quá trình lập dự toán nhưng mặt khác cũng là quá trình thu thập thông tin về dự toán ngân sách để phục vụ kiểm toán dự toán NSNN. Kết thúc quá trình tham gia kiểm toán, đánh giá về công tác lập dự toán ngân sách tại các bộ, cơ quan trung ương, địa phương và kết hợp với kinh nghiệm kiểm toán của mình, các kiểm toán chuyên ngành, khu vực có ý kiến về dự toán ngân sách của bộ, cơ quan trung ương và địa phương gửi KTNN. Các ý kiến này ngoài việc phản ánh quá trình lập dự toán ngân sách ở các bộ, cơ quan trung ương và địa phương còn phải đánh giá được chất lượng cũng như những vấn đề cần lưu ý trong dự toán ngân sách ở các đơn vị này nhất là những yếu kém, bất cập.
+ Tổ chức kiểm toán dự toán NSNN tại các cơ quan tài chính tổng hợp của Chính phủ kết hợp với kết quả kiểm toán dự toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, các bộ, ngành trung ương để có ý kiến toàn diện về dự
toán NSNN
Dự toán NSNN được tổng hợp từ dự toán các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi tắt là dự toán NSĐP) và dự toán ngân sách của các bộ cơ quan trung ương (gọi tắt là dự toán NSTW). Bộ Tài chính chịu trách nhiệm tổng hợp dự toán NSNN và phương án phân bổ NSTW báo cáo Chính phủđể Chính phủ trình Quốc hội quyết định. Việc kiểm toán dự toán NSNN do Bộ Tài chính tổng hợp báo cáo Chính phủ chủ yếu là đểđánh giá việc tổng hợp dự toán NSNN (tổng thu, tổng chi, mức bội chi); quyết định phân bổ NSNN theo các lĩnh vực (chi sự nghiệp giáo dục, y tế, khoa học công nghệ...) và quyết định phân bổ NSTW (mức chi cho từng bộ, cơ quan TW và số bổ sung từ NSTW cho NSĐP).
Trên cơ sở kết quả kiểm toán quá trình lập dự toán ở các bộ, cơ quan trung ương, các địa phương, kết quả kiểm toán tổng hợp dự toán NSNN tại các cơ quan tài chính tổng hợp của Chính phủ (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư...), kết hợp với kết quả kiểm toán quyết toán NSNN trước đó, Vụ Tổng hợp có trách nhiệm
tổng hợp ý kiến về dự toán NSNN của KTNN báo cáo Tổng KTNN để báo cáo Chính phủ, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội và Quốc hội tư vấn cho Quốc hội quyết định dự toán NSNN.
3.1.4.2. Gắn kết chặt chẽ giữa kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động khi tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước
Dự toán NSNN là một văn bản pháp lý nhưng có tính chuyên môn rất cao, được lập dựa trên nhiều căn cứ khoa học tuân thủ các qui định của pháp luật về lập, thẩm định và quyết định dự toán NSNN đồng thời dự toán NSNN được xây dựng dựa trên chính sách, chếđộ do nhà nước qui định trong lĩnh vực tài chính ngân sách phù hợp với quan điểm, định hướng của nhà nước về phát triển kinh tế xã hội vì vậy để kiểm tra đánh giá được toàn diện dự toán NSNN, đánh giá được tính tiết kiệm, hiệu quả của dự toán NSNN thì cần phải áp dụng loại hình kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động. Cách tiếp cận trong kiểm toán dự toán NSNN là kiểm toán mang tính tổng hợp, dựa vào kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động để phân tích, đánh giá về dự toán NSNN, đưa ra những kiến nghịđể Quốc hội yêu cầu các cơ quan liên quan xem xét, điều chỉnh dự toán NSNN. Đồng thời tùy từng trường hợp cụ thểđể kiểm toán, xác định dự toán thu, chi theo từng lĩnh vực, công trình, dự án (những lĩnh vực có tiêu chuẩn, định mức rõ ràng) nhằm có ý kiến cụ thể về số liệu dự toán NSNN theo từng lĩnh vực, công trình, dự án.
Áp dụng loại hình kiểm toán hoạt động trong kiểm toán dự toán NSNN xuất phát từ các lý do sau:
(1) Dự toán NSNN là một bản kế hoạch để tổ chức thực hiện chính sách tài khóa trong một năm với đòi hỏi bản kế hoạch đó phải đảm bảo cho việc quản lý, sử dụng ngân sách một cách tiết kiệm, hiệu quả nhất trên cơ sở đạt được những mục tiêu của chính sách tài khóa nhằm ổn định kinh tế vĩ mô, tăng trưởng kinh tế, đảm bảo an ninh quốc phòng và phát triển đất nước cho nên để đánh giá được bản kế hoạch này phải áp dụng loại hình kiểm toán hoạt động.
(2) Dự toán NSNN chịu chi phối của chủ trương, quan điểm phát triển kinh tế xã hội như: Quan điểm và định hướng của nhà nước về mối quan hệ giữa sản xuất, tích lũy và tiêu dùng; định hướng về những cân đối lớn của nền kinh tế (cân đối trong hệ thống tài khoản quốc gia; cân đối NSNN, cân đối tiền tệ; cân đối cán cân thanh toán quốc tế) và định hướng về phát triển kinh tế xã hội của nhà nước;
quan điểm và định hướng về mối tương quan giữa tăng trưởng và lạm phát; các chính sách về quản lý điều hành tiền tệ, tài chính, ngân sách; tính bền vững của ngân sách... Vì vậy đểđánh giá tính tiết kiệm, hiệu quả, hiệu lực của dự toán NSNN gắn với các chủ trương, chính sách này phải áp dụng loại hình kiểm toán hoạt động.
(3) Một dự toán NSNN muốn bảo đảm tính tiết kiệm, hiệu quả thì phải lập căn cứ vào kết quả đầu ra tức là căn cứ vào nhiệm vụ cụ thể của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, các cơ quan đơn vị ở địa phương để phân bổ ngân sách. Muốn đánh giá lại nhiệm vụ của các cơ quan đơn vị và việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ của các đơn vị (căn cứ để phân bổ ngân sách) thì phải áp dụng loại hình kiểm toán hoạt động có như vậy mới bảo đảm lập ngân sách theo hiệu quảđầu ra và bảo đảm hiệu quả sử dụng ngân sách.
(4) Các báo cáo về dự toán ngân sách là số liệu, tình hình dự kiến sẽ xảy ra trong tương lai, ảnh hưởng đến thu, chi ngân sách, chính sách tài khóa và điều hành ngân sách trong tương lai. Số liệu và tình hình trong các báo cáo dự toán thể hiện các mục tiêu, nội dung phát triển kinh tế xã hội, quan điểm chỉđạo điều hành ngân sách không những chỉ cho năm kế hoạch mà còn cho cả quá trình dài của các năm tiếp theo đã được định hướng trong các kế hoạch trung hạn, dài hạn về tài chính, ngân sách và phát triển kinh tế xã hội. Để kết luận về việc dự toán NSNN đã đảm bảo các yếu tố này hay không phải áp dụng loại hình kiểm toán hoạt động.
Áp dụng kiểm toán tuân thủ trong kiểm toán dự toán NSNN xuất phát từ các lý do sau:
(1) Việc lập, thẩm định, quyết định dự toán NSNN phải tuân thủ quy định của pháp luật về lập, thẩm tra và quyết định dự toán NSNN; qui định về chế độ thông tin báo cáo và sự phối hợp giữa các cơ quan tham gia vào quá trình lập, thẩm tra dự toán NSNN. Vì vậy để kiểm toán dự toán NSNN có hiệu quả phải bám sát qui trình lập, thẩm định, quyết định dự toán NSNN và phải có phương pháp tổ chức kiểm toán thích hợp để kiểm tra lại việc tuân thủ các qui định của pháp luật về NSNN và các qui định liên quan đến lập, thẩm định, quyết định dự toán NSNN.
(2) Dự toán NSNN Việt Nam được xây dựng dựa trên chính sách, chếđộ do nhà nước quy định trong lĩnh vực tài chính ngân sách. Các chỉ tiêu dự toán thu, chi được tính toán, xác định trên cơ sở chính sách, chế độ, định mức do Nhà nước quy
định. Vì vậy phải áp dụng loại hình kiểm toán tuân thủ để kiểm tra đánh giá việc tuân thủ tiêu chuẩn, định mức của nhà nước khi lập dự toán NSNN.
3.1.4.3. Tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước trên cơ sở phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm các đơn vị trực thuộc của Kiểm toán Nhà nước
Một trong những nội dung quan trọng trong việc tổ chức kiểm toán dự toán NSNN là tổ chức bộ máy, nhân sự phù hợp để thực hiện nhiệm vụ. Để kiểm toán dự toán NSNN có hiệu quả cần phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm cho các đơn vị trực thuộc. Ngoài việc để các đơn vị có căn cứ tổ chức thực hiện nhiệm vụ còn đểđánh giá và xác định nhu cầu đào tạo KTV cho phù hợp với yêu cầu.
Để kiểm toán toàn diện dự toán NSNN thì cần phải tiến hành kiểm toán dự toán ngân sách của các bộ, ngành, các địa phương nên cần giao nhiệm vụ kiểm toán dự toán NSNN cho các KTNN chuyên ngành, khu vực theo địa bàn phân công phụ trách làm căn cứ cho các đơn vị tổ chức bộ máy (có thể không thành lập bộ phận riêng nhưng phải có những KTV được giao nhiệm vụ kiểm toán dự toán NSNN) và đào tạo KTV. Các đơn vị tham mưu tùy theo chức năng tham gia vào việc kiểm toán dự toán NSNN từ khâu lập kế hoạch đến thực hiện kiểm toán, lập báo cáo kiểm toán dự toán NSNN và kiểm soát chất lượng kiểm toán để giao nhiệm vụ trong các bước, các giai đoạn tiến hành kiểm toán dự toán NSNN; đặc biệt cần có đơn vị tham mưu chủ trì kiểm toán việc tổng hợp dự toán tại các cơ quan của Chính Phủ (Bộ Tài