3.1.4.3. Tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước trên cơ sở phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm các đơn vị trực thuộc của Kiểm toán Nhà nước
Một trong những nội dung quan trọng trong việc tổ chức kiểm toán dự toán NSNN là tổ chức bộ máy, nhân sự phù hợp để thực hiện nhiệm vụ. Để kiểm toán dự toán NSNN có hiệu quả cần phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm cho các đơn vị trực thuộc. Ngoài việc để các đơn vị có căn cứ tổ chức thực hiện nhiệm vụ còn đểđánh giá và xác định nhu cầu đào tạo KTV cho phù hợp với yêu cầu.
Để kiểm toán toàn diện dự toán NSNN thì cần phải tiến hành kiểm toán dự toán ngân sách của các bộ, ngành, các địa phương nên cần giao nhiệm vụ kiểm toán dự toán NSNN cho các KTNN chuyên ngành, khu vực theo địa bàn phân công phụ trách làm căn cứ cho các đơn vị tổ chức bộ máy (có thể không thành lập bộ phận riêng nhưng phải có những KTV được giao nhiệm vụ kiểm toán dự toán NSNN) và đào tạo KTV. Các đơn vị tham mưu tùy theo chức năng tham gia vào việc kiểm toán dự toán NSNN từ khâu lập kế hoạch đến thực hiện kiểm toán, lập báo cáo kiểm toán dự toán NSNN và kiểm soát chất lượng kiểm toán để giao nhiệm vụ trong các bước, các giai đoạn tiến hành kiểm toán dự toán NSNN; đặc biệt cần có đơn vị tham mưu chủ trì kiểm toán việc tổng hợp dự toán tại các cơ quan của Chính Phủ (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư...) thành dự toán NSNN và chủ trì tổng hợp kết quả kiểm toán của các đơn vị trực thuộc KTNN thành ý kiến của KTNN về dự toán NSNN trình Quốc hội.
3.2. NỘI DUNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC KIỂM TOÁN DỰ
TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
3.2.1. Hoàn thiện cơ sở pháp lý để tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước nhà nước
KTNN chỉ có thể hoàn thành nhiệm vụ của mình một cách khách quan, hiệu lực khi nó độc lập với đơn vịđược kiểm toán và được bảo vệ trước các ảnh hưởng từ bên ngoài; tính độc lập của KTNN cũng không thể tách rời khỏi tính độc lập của KTV. Tuy nhiên địa vị pháp lý của KTNN, tính độc lập của KTNN và KTV chưa phải đã bảo đảm được hoàn toàn việc hoàn thành nhiệm vụ một cách chất lượng,
hiệu quả. Hiệu quả hoạt động của KTNN còn phụ thuộc vào quyền hạn của KTNN và KTV cũng như năng lực trình độ chuyên môn của KTV; quyền hạn quan trọng để bảo đảm chất lượng kiểm toán là quyền tiếp cận thông tin không hạn chế theo nguyên tắc 4 trong tuyên bố MÊHICÔ của INTOSAI "Các cơ quan KTNN phải có đủ thẩm quyền đểđược tiếp cận mọi tài liệu và thông tin cần thiết một cách kịp thời, không giới hạn, trực tiếp và miễn phí để thực hiện các trách nhiệm theo luật định của họ"[14,tr.4] đồng thời để hoạt động kiểm toán có hiệu quả thì phạm vi công việc cũng phải đủ rộng để KTNN thực hiện nhiệm vụ theo nguyên tắc 3 trong tuyên bố MÊHICÔ "Phạm vi công việc đủ rộng và đủ tính tự chủ trong việc thực hiện các chức năng của cơ quan KTNN" [14, tr.3].
Hiện nay các qui định trong Hiến pháp sửa đổi năm 2013 và những qui định trong Luật KTNN cơ bản đã bảo đảm tính độc lập cho KTNN và KTV nhà nước tiến hành kiểm toán dự toán NSNN. Tuy nhiên phạm vi công việc cũng như quyền tiếp cận thông tin, quyền và trách nhiệm khi kiểm toán dự toán NSNN chưa được qui định cụ thể rõ ràng. Chưa có các qui định pháp lý kể cả là trong Luật KTNN những quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN trong từng bước, từng khâu của quá trình lập, thẩm định, quyết định dự toán NSNN; cũng như chưa qui định các cơ quan đơn vị, các bộ ngành, địa phương, các cơ quan tổng hợp dự toán của Chính phủ phải cung cấp dự toán NSNN và các hồ sơ, tài liệu liên quan đến dự toán NSNN cho KTNN và phối hợp với KTNN trong quá trình kiểm toán dẫn đến khó khăn cho việc tiếp cận và thu thập thông tin để kiểm tra, đánh giá dự toán NSNN. Vì vậy Luật KTNN cần bổ sung vào điều 15 nhiệm vụ của KTNN là: “KTNN độc lập theo qui định của pháp luật tham gia kiểm toán quá trình soạn lập NSNN từ các đơn vị cơ sở đến các cơ quan tổng hợp ngân sách để xem xét đánh giá báo cáo về dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW, phương án điều chỉnh dự toán NSNN, phương án bố trí ngân sách cho dự án, công trình quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định”. Đồng thời, bổ sung thêm vào qui định về nghĩa vụ của các bộ, ngành, địa phương về việc gửi dự toán NSNN cho KTNN trong đó dự thảo dự toán NSNN gửi Bộ Tài chính tổng hợp phải gửi KTNN chậm nhất là trước khi thảo luận dự toán NSNN với Bộ Tài chính 10 ngày và dự toán NSNN hoàn chỉnh gửi Bộ Tài chính tổng hợp phải gửi KTNN cùng thời điểm gửi Bộ Tài
chính; bổ sung thêm nghĩa vụ của các đơn vịđược kiểm toán cung cấp đầy đủ, kịp thời các thông tin, tài liệu liên quan đến dự toán NSNN khi KTNN và KTV nhà nước yêu cầu.
Bên cạnh việc hoàn thiện pháp luật về ngân sách và kiểm toán để bảo đảm quyền hạn trách nhiệm cụ thể của KTNN, quyền tiếp cận thông tin không giới hạn khi kiểm toán dự toán NSNN thì KTNN cũng cần hoàn thiện hệ thống chuẩn mực, qui trình kiểm toán, hồ sơ mẫu biểu kiểm toán để nâng cao chất lượng kiểm toán dự toán NSNN.
Hoạt động kiểm toán mang tính chuyên nghiệp cao, luôn phải tuân thủ những chuẩn mực, quy trình chuyên môn đã được chuẩn hoá. Hệ thống chuẩn mực, quy trình kiểm toán không chỉ là cơ sở cho thực hiện các hoạt động nghiệp vụ kiểm toán, mà còn làm cơ sở để kiểm tra, kiểm soát chất lượng công việc và đánh giá hoạt động của KTV. Trong những năm qua, KTNN đã tập trung xây dựng, bổ sung và hoàn thiện hệ thống chuẩn mực, quy trình kiểm toán. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động kiểm toán luôn nảy sinh những vấn đề mới, hơn nữa hệ thống chuẩn mực, quy trình kiểm toán hiện hành của KTNN vẫn còn thiếu tính cụ thể, thiếu các nội dung hướng dẫn đòi hỏi phải cập nhật, sửa đổi, bổ sung chuẩn mực. Đáng lưu ý là những hướng dẫn liên quan đến loại hình kiểm toán trước (kiểm toán dự toán NSNN là loại hình kiểm toán trước) chưa được đề cập đến trong hệ thống chuẩn mực mà KTNN đã ban hành mặc dù hình thức kiểm toán trước cũng rất quan trọng trong hoạt động kiểm toán. Theo tuyên bố LIMA của ITOSAI thì kiểm toán trước là loại hình kiểm tra hoạt động tài chính, quản trị trước khi diễn ra vụ việc; việc thực hiện hiệu quả kiểm toán trước là không thể thiếu đối với việc quản lý lành mạnh công quỹđã giao cho nhà nước; kiểm toán trước do Cơ quan kiểm toán tối cao tiến hành có lợi thế là có thể ngăn ngừa thiệt hại trước khi nó xảy ra... Sự thiếu hụt này dẫn đến kiểm toán dự toán NSNN một hình thức kiểm toán trước thiếu những hướng dẫn chuyên môn được chuẩn hóa thành chuẩn mực làm ảnh hưởng đến kết quả và chất lượng kiểm toán.
Việc xây dựng, ban hành khung chuẩn mực kiểm toán áp dụng cho kiểm toán trước và kiểm toán dự toán NSNN cần dựa trên hệ thống chuẩn mực kiểm toán của INTOSAI, có sáng tạo cho phù hợp với thực tiễn hoạt động và trình độ của
KTV nhà nước Việt Nam. Đối với kiểm toán trước, kiểm toán dự toán NSNN, KTNN nên hoàn thiện khung chuẩn mực theo 2 cấp độ:
Cấp độ 3: bổ sung thêm các nguyên tắc, chuẩn mực áp dụng cho kiểm toán trước và kiểm toán dự toán NSNN
Cấp độ 4: bổ sung các qui định và hướng dẫn loại hình kiểm toán trước, kiểm toán dự toán NSNN.
Đồng thời, KTNN cũng cần ban hành qui trình kiểm toán dự toán NSNN và hoàn thiện hệ thống quy trình kiểm toán hiện có liên quan đến kiểm toán dự toán NSNN như ban hành quy trình kiểm toán hoạt động; quy trình lập, thẩm định, xét duyệt và phát hành kế hoạch của cuộc kiểm toán... đồng thời hoàn thiện hệ thống hồ sơ mẫu biểu kiểm toán cho phù hợp thực tiễn và thiết kế riêng hệ thống hồ sơ mẫu biểu áp dụng cho kiểm toán dự toán NSNN.
Hệ thống mẫu biểu, hồ sơ kiểm toán là tài liệu, bằng chứng bằng văn bản để minh chứng cho các kết quả kiểm toán, đồng thời là cơ sởđể kiểm soát chất lượng kiểm toán. Sau nhiều lần sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện KTNN đã có một hệ thống mẫu biểu hồ sơ kiểm toán khá hoàn chỉnh, tuy nhiên trước những vấn đề mới phát sinh trong thực tiễn hoạt động kiểm toán và yêu cầu quản lý, kiểm soát hoạt động kiểm toán, hệ thống mẫu biểu hồ sơ kiểm toán hiện nay còn thiếu một số tài liệu làm việc, một số mẫu biểu còn phức tạp, khó ghi chép; một số mẫu biểu cho các cuộc kiểm toán hoạt động, kiểm toán dự toán NSNN... chưa được thiết kế riêng cho phù hợp. Việc thiết kế hồ sơ mẫu biểu cho kiểm toán dự toán NSNN nên tuân thủ hệ thống hồ sơ mẫu biểu chung và hoàn thiện thêm một số nội dung:
(1) Bổ sung, sửa đổi một số mẫu biểu hiện có:
- Bổ sung các nội dung thể hiện sự kiểm soát của các cấp kiểm soát trong mẫu biểu hồ sơ kiểm toán, như: chữ ký xác nhận đã kiểm tra, soát xét của Tổ trưởng, Trưởng Đoàn kiểm toán, các Vụ chức năng tuỳ theo từng mẫu biểu, công việc. Ví dụ như nhật ký kiểm toán bổ sung thêm chữ ký xác nhận đã kiểm tra, soát xét của tổ trưởng; Biên bản kiểm toán của tổ bổ sung thêm chữ ký đã kiểm tra, soát xét của trưởng đoàn kiểm toán.
- Thay đổi tên gọi Nhật ký làm việc của kiểm toán viên thành Nhật ký kiểm toán, vì tham gia đoàn kiểm toán không chỉ có KTV, mà còn có các thành viên
khác, như: cộng tác viên kiểm toán, chuyên gia..., gọi là Nhật ký kiểm toán sẽ bao quát hơn, rộng hơn, tránh hiểu nhầm.
(2) Bổ sung thêm mẫu biểu mới
- Bổ sung mẫu kế hoạch, mẫu báo cáo kiểm toán dự toán NSNN cho phù hợp với đặc thù của kiểm toán dự toán NSNN (phụ lục số 3.1, 3.2).
- Bổ sung các mẫu biểu về thủ tục, chương trình kiểm toán cụ thể đối với từng phần hành khi kiểm toán dự toán NSNN như kiểm toán dự toán thu, kiểm toán dự toán chi thường xuyên, kiểm toán dự toán chi đầu tư phát triển, kiểm toán tính cân đối của dự toán NSNN, kiểm toán sự phù hợp với các chính sách tài chính của quốc gia.... Các mẫu biểu này là cơ sở để KTV thực hiện kiểm toán, tự kiểm soát công việc của KTV, đồng thời là cơ sởđể kiểm soát chất lượng kiểm toán, đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ của KTV và xác định trách nhiệm cụ thể của KTV đối với kết quả kiểm toán.
- Bổ sung mẫu báo cáo tiến độ và tình hình kiểm toán của Tổ trưởng đối với Trưởng Đoàn kiểm toán, của Trưởng Đoàn kiểm toán đối với Kiểm toán trưởng, của Kiểm toán trưởng đối với Lãnh đạo KTNN; trong đó có những nội dung xin ý kiến chỉđạo, kiến nghị.
- Bổ sung mẫu giấy yêu cầu đơn vị được kiểm toán cung cấp tài liệu; mẫu giấy yêu cầu giải trình những vấn đề chưa rõ.
- Bổ sung mẫu biên bản (hoặc báo cáo) thẩm định dự thảo kế hoạch kiểm toán (của cuộc kiểm toán), thẩm định dự thảo báo cáo kiểm toán (của cuộc kiểm toán) của Hội đồng cấp Vụ.
Ngoài ra để thực hiện tốt kiểm toán dự toán NSNN, KTNN cần nghiên cứu, xây dựng bổ sung một số qui định còn thiếu như:
- Quy định về lấy ý kiến chuyên gia, trưng cầu giám định chuyên môn và về sử dụng tài liệu làm việc của KTV khác: Do tính chất phức tạp của quá trình soạn lập dự toán và tính chuyên môn cao, liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều tài liệu, số liệu, chỉ tiêu kinh tế - xã hội nên để củng cố, có cơ sở chuyên môn vững chắc cho các bằng chứng kiểm toán, kết luận kiểm toán trong quá trình kiểm toán dự toán NSNN, nhiều trường hợp KTNN cần phải lấy ý kiến chuyên gia, trưng cầu giám
định chuyên môn. Trong hoạt động kiểm toán dự toán NSNN, để giảm thiểu các thủ tục kiểm toán, tránh chồng chéo, trùng lắp KTV có thể sử dụng tài liệu, kết quả làm việc của các cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán khác và chịu trách nhiệm về việc sử dụng các tài liệu đó. Những vấn đề này đã được quy định trong Luật KTNN và trên thực tiễn hoạt động kiểm toán đã xảy ra. Tuy nhiên, hiện nay KTNN chưa có quy định cụ thể đểđiều chỉnh về trình tự, thủ tục, hình thức và nội dung lấy ý kiến chuyên gia, trưng cầu giám định chuyên môn; chưa có quy định về việc sử dụng tài liệu, kết quả làm việc của các cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán khác. Đây là những quy định pháp lý cần được bổ sung để nâng cao chất lượng kiểm toán dự toán NSNN.
- Quy định về sử dụng cộng tác viên kiểm toán: Do phạm vi kiểm toán rộng, liên quan đến nhiều cơ quan đơn vị, nhiều lĩnh vực chuyên môn nên quá trình kiểm toán dự toán NSNN nhiều khi cũng cần sự hỗ trợ của cộng tác viên. Việc sử dụng cộng tác viên đã được quy định trong Luật KTNN (Khoản 3, Điều 32). Tuy nhiên, để triển khai thực hiện quy định này, KTNN cần bổ sung, ban hành quy định cụ thể vềđối tượng, tiêu chuẩn, điều kiện và hình thức pháp lý của việc sử dụng cộng tác viên kiểm toán; quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của cộng tác viên; hình thức, phạm vi và phương thức hoạt động của cộng tác viên.