nhà nước
Hoạt động của KTNN Việt Nam phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Trong những năm gần đây, đáp ứng yêu cầu của Quốc hội và Chính phủ ngoài việc kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách, KTNN đã thực hiện kiểm toán nhiều dự án trọng điểm quốc gia từ khi khởi công đến khi kết thúc đầu tư như: Trung tâm Hội nghị quốc gia, Dự án Cầu Vĩnh Tuy, Dự án Đường 5 kéo dài, Dự án nhà máy xi măng Thái Nguyên, Dự án Điện Cà Mau 1, Cà Mau 2... Phương thức kiểm toán chuyên đề cũng được triển khai mở rộng nhằm đi sâu kiểm toán, giải đáp các vấn đề thực tiễn trong công tác quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nước đang được dư luận quan tâm và đã đề xuất được nhiều ý kiến có giá trị để hoàn thiện hệ thống luật pháp, chính sách, chế độ quản lý đặc biệt là lĩnh vực NSNN. Đặc biệt từ năm 2006 khi Luật KTNN có hiệu lực thi hành, KTNN còn thực hiện kiểm toán dự toán NSNN dưới hình thức tham gia thảo luận dự toán NSNN với Bộ Tài chính, thu thập thông tin tài liệu để đánh giá dự toán NSNN nhằm trình ý kiến của mình để Quốc hội quyết định dự toán NSNN.
Việc thực hiện kiểm toán dự toán NSNN của KTNN Việt Nam dựa trên các thông lệ quốc tế, yêu cầu về quản lý ngân sách trong các đạo luật về NSNN và quy định của Luật KTNN. Kiểm toán dự toán NSNN là hình thức kiểm toán trước (tiền kiểm) và INTOSAI đã khuyến cáo trong Tuyên bố Lima rằng kiểm toán sau là yêu cầu bắt buộc không lệ thuộc vào việc có được kiểm toán trước hay không. Nhưng tại điểm 2 khoản 2 của tuyên bố LIMA cũng nêu rõ "tiến hành hiệu quả công tác kiểm toán trước là không thể tách rời với việc quản trị lành mạnh các quĩ thác quản của tài chính công". Đồng thời tại điều 15 Luật KTNN qui định KTNN Việt Nam có nhiệm vụ “trình ý kiến của KTNN để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ NSTW, quyết định dự án, công trình quan trọng quốc
gia, phê chuẩn quyết toán NSNN” (khoản 4) và “tham gia với Ủy ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội và các cơ quan khác của Quốc hội, Chính phủ trong việc xem xét, thẩm tra báo cáo về dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW, phương án điều chỉnh dự toán NSNN, phương án bố trí ngân sách cho dự án, công trình quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định và quyết toán NSNN” (khoản 5). Đây là những căn cứ pháp lý quan trọng để KTNN thực hiện kiểm toán dự toán NSNN, kiểm toán các công trình dự án quan trọng trước khi Quốc hội quyết định.
Ở hầu hết các nước trên thế giới, cơ quan hành pháp được trao nhiệm vụ chuẩn bị ngân sách, cơ quan lập pháp được trao nhiệm vụ quyết định dự toán NSNN do cơ quan hành pháp dự thảo, và Việt Nam cũng thực hiện theo thông lệ này.
Quốc hội Việt Nam quyết định dự toán NSNN nhằm bảo đảm cho dự toán NSNN được quyết định độc lập bởi cơ quan dân cử và bảo đảm có được dự toán chính xác, phù hợp, chất lượng để quản lý điều hành NSNN. Tuy nhiên việc Quốc hội nắm thực quyền quyết định dự toán NSNN không có nghĩa là sa đà vào chi tiết mà phải dựa vào chất lượng thẩm định của các cơ quan chuyên môn. Để quyết định dự toán NSNN, Quốc hội cần phải có các thông tin xác thực về dự toán NSNN, có thể chia các loại thông tin đó theo nguồn cung cấp: Các thông tin do Chính phủ và cơ quan của Chính phủ cung cấp; các thông tin do Quốc hội tự thu thập được qua hoạt động kiểm tra, giám sát và các thông tin do cơ quan chuyên môn, độc lập cung cấp. Trong 3 nguồn thông tin đó thì thông tin do cơ quan chuyên môn độc lập cung cấp có ý nghĩa khách quan, độc lập và có độ tin cậy cao giúp cho Quốc hội phân tích và đánh giá được đầy đủ dự toán NSNN do Chính phủ lập để quyết định, hay yêu cầu Chính phủ sửa đổi trước khi quyết định.
Đồng thời, tại Việt Nam các đại biểu Quốc hội hoạt động theo nhiệm kỳ, số lượng đại biểu theo Luật Tổ chức Quốc hội (Điều 45- Luật Tổ chức Quốc hội-năm 2001 quy định “Số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách có ít nhất là hai mươi lăm phần trăm tổng số đại biểu Quốc hội”) thường thì đại biểu Quốc hội chuyên trách của Việt Nam chỉ chiếm 25% tổng số đại biểu; vì vậy số lượng đại biểu có kiến thức chuyên sâu về tài chính ngân sách để có thể phân tích đánh giá chất lượng của dự toán NSNN do Chính phủ lập thường rất hạn chế.
Hơn nữa Quốc hội phải thực hiện chức năng lập pháp và giám sát không chỉ lĩnh vực tài chính NSNN, mà ở hầu hết các lĩnh vực kinh tế - xã hội; vì vậy cần phải
có cơ quan chuyên môn, độc lập cung cấp các thông tin xác thực và cần thiết làm căn cứđể Quốc hội quyết định dự toán NSNN.
Ở nước ta hiện tại chưa có một cơ quan chuyên môn độc lập nào thẩm định dự toán do Chính phủ lập, ngoài việc thẩm tra dự toán của Uỷ ban Tài chính-Ngân sách của Quốc hội. Khi cần có ý kiến thẩm tra, Uỷ ban Tài chính-Ngân sách chủ yếu dựa vào Bộ Tài chính và các cơ quan khác của Chính phủ (các bộ liên quan, Ngân hàng nhà nước) và ý kiến của các Uỷ ban khác của Quốc hội. Trên thực tế việc thẩm tra dự toán NSNN kết quả rất hạn chế và mang nặng tính hình thức. Chính vì vậy cần có một cơ quan chuyên môn, hoạt động độc lập phân tích, kiểm tra, đánh giá dự toán NSNN do Chính phủ lập để cung cấp tư liệu cho Quốc hội làm cơ sở cho việc quyết định dự toán NSNN. Luật KTNN đã được Quốc hội khoá XI kỳ họp thứ 7 thông qua (tháng 5/2005) và Hiến pháp sửa đổi năm 2013 khẳng định KTNN là cơ quan chuyên môn về kiểm tra tài chính nhà nước, có vị trí pháp lý độc lập, chỉ tuân theo pháp luật. Với vị trí pháp lý được xác lập như vậy, KTNN có đủ khả năng cung cấp cho Quốc hội những thông tin khách quan, xác thực về dự toán NSNN làm căn cứ quan trọng cho Quốc hội quyết định dự toán NSNN.
Với tư cách là cơ quan chuyên môn hoạt động độc lập trong lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước, mà trọng tâm là NSNN, KTNN sẽ thực sự trở thành một công cụ hữu hiệu trong việc giúp Quốc hội, HĐND quyết định dự toán ngân sách hàng năm.
2.2. ĐẶC ĐIỂM DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM ẢNH HƯỞNG TỚI TỔ CHỨC KIỂM TOÁN DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
2.2.1. Dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam xây dựng dựa trên yêu cầu về phát triển kinh tế - xã hội của đất nước
Do đặc điểm hình thành và vai trò của NSNN nên hầu hết các nguồn thu NSNN đều được huy động từ các chủ thể trong nền kinh tế và hầu hết các khoản chi NSNN đều nhằm phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội và đảm bảo an ninh quốc phòng là cơ sở để xác định và khai thác các nguồn thu của NSNN, đồng thời là cơ sở để xác định việc phân phối, sử dụng quỹ NSNN có trọng tâm, trọng điểm, theo thứ tự ưu tiên nhất định từđó bảo đảm đủ các nguồn lực cần thiết để thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh
tế - xã hội của Nhà nước. Hay nói một cách khác dự toán NSNN chịu chi phối của chủ trương, quan điểm phát triển kinh tế xã hội như: Quan điểm và định hướng của nhà nước về mối quan hệ giữa sản xuất, tích lũy và tiêu dùng; định hướng về những cân đối lớn của nền kinh tế (cân đối trong hệ thống tài khoản quốc gia; cân đối NSNN, cân đối tiền tệ; cân đối cán cân thanh toán quốc tế) và định hướng về phát triển kinh tế xã hội của nhà nước; quan điểm và định hướng về mối tương quan giữa tăng trưởng và lạm phát; các chính sách về quản lý điều hành tài chính, ngân sách; tính bền vững của ngân sách; tỷ lệđộng viên GDP vào ngân sách.
Đặc điểm này là đặc điểm chung của dự toán NSNN chứ không riêng dự toán NSNN Việt Nam và nó đòi hỏi việc tổ chức kiểm toán dự toán NSNN phải xem xét đầy đủ các chủ trương, quan điểm của nhà nước về phát triển kinh tế xã hội, những cân đối lớn của nền kinh tế, chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa... để đánh giá sự phù hợp của dự toán NSNN với các quan điểm, định hướng này.
2.2.2. Dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam được xây dựng dựa trên những nhiệm vụ cụ thể của các bộ, ngành và các địa phương
Một nội dung chi quan trọng của NSNN là chi để bảo đảm duy trì hoạt động bộ máy của nhà nước. Vì vậy, khi lập dự toán chi ngân sách phải căn cứ vào nhiệm vụ cụ thể của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, các cơ quan đơn vịở địa phương và tiêu chuẩn định mức chi của nhà nước để tính toán mức ngân sách cần phải đảm bảo cho hoạt động của từng đơn vị. Điều này rất quan trọng khi lập ngân sách theo hiệu quảđầu ra và khi quan tâm đến hiệu quả sử dụng ngân sách.
Đặc điểm này của dự toán NSNN Việt Nam dẫn đến muốn đánh giá được dự toán NSNN do Chính phủ trình Quốc hội buộc phải xem xét đến quá trình lập, tổng hợp, thẩm định dự toán NSNN của các bộ, ngành và các địa phương; việc tổng hợp dự toán của Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ.
2.2.3. Dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam được xây dựng dựa trên chính sách, chếđộ do Nhà nước quy định trong lĩnh vực tài chính ngân sách
Hoạt động của NSNN được điều chỉnh bởi Luật NSNN và hệ thống các văn bản pháp luật bắt buộc các đối tượng liên quan phải tuân thủ. Vì vậy các chỉ tiêu dự toán thu, chi chỉ có khả năng thực hiện khi nó được tính toán xác định trên cơ sở
chính sách, chếđộ, định mức do Nhà nước quy định. Việc động viên nguồn lực vào NSNN phải căn cứ vào hệ thống pháp luật cũng như chế độ, chính sách về thu NSNN hiện hành; các khoản chi trong dự toán được xác định phải căn cứ vào kết quả hoạt động, định mức tiêu chuẩn và chính sách chi NSNN; phù hợp với quy mô và tốc độ tăng trưởng kinh tế cũng như chính sách chi tiêu của Chính phủ trong từng thời kỳ. Khi xây dựng dự toán NSNN, phải đặc biệt quan tâm đến các chính sách chếđộ về thu, chi ngân sách mới ban hành hoặc mới sửa đổi và có hiệu lực thi hành trong năm kế hoạch để phân tích, xác định mức độảnh hưởng của nó đến các chỉ tiêu thu, chi NSNN năm kế hoạch. Đồng thời việc lập, thẩm định, quyết định dự toán NSNN còn phải tuân thủ quy định của pháp luật về lập, thẩm tra và quyết định dự toán NSNN; qui định về phương thức tổ chức lập, thẩm tra và quyết định dự toán NSNN; qui định về chếđộ thông tin báo cáo và sự phối hợp giữa các cơ quan tham gia vào quá trình lập, thẩm tra dự toán NSNN
Đặc điểm này của dự toán NSNN Việt Nam cho thấy để tổ chức kiểm toán dự toán NSNN có hiệu quả phải bám sát qui trình lập, thẩm định, quyết định dự toán NSNN và phải có phương pháp tổ chức kiểm toán thích hợp để kiểm tra lại việc tuân thủ tiêu chuẩn, định mức của nhà nước khi lập dự toán NSNN, tuân thủ các qui định của pháp luật về NSNN và các qui định liên quan đến lập, thẩm định, quyết định dự toán NSNN.
2.2.4. Dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam do Chính phủ tổ chức soạn lập, liên quan đến nhiều cơ quan, đơn vị và là văn bản pháp lý có tính chuyên môn cao đồng thời hoàn thành khi được Quốc hội quyết định
Dự toán NSNN Việt Nam do cơ quan hành pháp (cơ quan sử dụng dự toán ngân sách nhà nước đểđiều hành ngân sách) soạn lập vì vậy luôn chứa đựng các yếu tố chủ quan trong bản dự toán ngân sách do các cơ quan này soạn lập, tổng hợp báo cáo Chính phủ trình Quốc hội. Vấn đềđặt ra cho KTNN khi kiểm toán dự toán NSNN là phải xem xét, phát hiện, chỉ ra và đưa ra kiến nghị nhằm loại bỏ các yếu tố chủ quan trọng dự toán NSNN. Đối với trường hợp không loại bỏđược phải có báo cáo chỉ rõ để cơ quan có thẩm quyền xem xét quyết định nhằm hạn chế đến mức thấp nhất các yếu tố chủ quan ảnh hưởng đến công tác quản lý tài chính ngân sách quốc gia.
Việc lập dự toán NSNN Việt Nam rất phức tạp, nhiều đơn vị tham gia cho nên việc kiểm toán để xác định lại chính xác số thu, chi của dự toán ngân sách kể cả một số nội dung, một số khoản mục đòi hỏi phải tốn nhiều thời gian nhân lực. Đồng thời đòi hỏi quá trình kiểm toán phải tiến hành đầy đủ các bước công việc theo một trình tự hợp lý bảo đảm bảo quát hết các bước trong trình tự lập ngân sách và bảo đảm kiểm tra xác định được đầy đủ trách nhiệm của cơ quan tham gia lập dự toán ngân sách trên cơ sởđó thu thập bằng chứng kiểm toán nhằm đưa ra kết luận, kiến nghị phù hợp. Do vậy khi tổ chức kiểm toán dự toán NSNN phải xem xét, giới hạn sự tham gia của KTNN để một mặt đảm bảo đủ nhân lực đồng thời đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả của sự tham gia, mặt khác phải chú ý không làm ảnh hưởng đến hoạt động thường xuyên của các cơ quan, đơn vị.
Dự toán NSNN do Chính phủ trình Quốc hội quyết định không chỉ là văn bản mang tính pháp lý, chính trị của một quốc gia mà còn chứa đựng những vấn đề kỹ thuật, nghiệp vụ phức tạp đòi hỏi phải có kỹ năng chuyên môn nghề nghiệp mới có khả năng xem xét đánh giá. Trong khi đó, các đại biểu Quốc hội, không phải lúc nào cũng am hiểu về những vấn đề chuyên môn sâu của dự toán NSNN nên nhiều khi sự xem xét, giám sát của các đại biểu Quốc hội, Quốc hội mang tính chính trị là chủ yếu. Đặc điểm này đòi hỏi KTNN phải tổ chức kiểm toán dự toán NSNN một cách chu đáo và phải chuẩn bị lực lượng chuyên gia đủ mạnh để thực hiện kiểm toán đồng thời khi xem xét dự toán NSNN phải luôn được đặt trong mối quan hệ tổng thể với các yếu tố chính trị, pháp lý của Quốc gia, không chỉ xem xét và đưa ra ý kiến đơn thuần về nghiệp vụ. Đội ngũ cán bộ của KTNN tham gia quá trình kiểm toán dự toán NSNN một mặt phải am tường về nghiệp vụ nhưng mặt khác phải có hiểu biết về kinh tế vĩ mô, các vấn đề kinh tế chính trị đang diễn ra, sắp diễn ra trong nước cũng như các vấn đề quốc tế có liên quan.
Các báo cáo về dự toán ngân sách là số liệu, tình hình dự kiến sẽ xảy ra trong tương lai, ảnh hưởng đến thu, chi ngân sách, chính sách tài khóa và điều hành ngân sách trong tương lai. Yêu cầu của các báo cáo dự toán là phải dự tính và thuyết minh được căn cứ tính cho các khoản thu chi, thể hiện được định hướng của chính