Hệ thống các quy định của pháp luật về đất đai được ban hành từ ngay sau khi thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (năm 1945) tới nay được coi là một hệ thống phức tạp, trải qua nhiều giai đoạn lịch sử và có nhiều chính sách khác nhau được áp dụng cả hai miền Nam Bắc. Các quy định của pháp Luật đất đai nói chung và pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai bằng biện pháp hịa giải nói riêng đã xây dựng từng bước hồn thiện nhằm phúc đáp các yêu cầu về quản lý và sử dụng đất đai qua các thời kỳ phát triển của dân tộc.
1.2.1.1. Thời kỳ trước khi ban hành Hiến pháp 1980
Trong thời kỳ này, các quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai chưa rõ ràng, cụ thể, ngoại trừ các quy định về giải quyết tranh chấp đất đai bãi sa bồi (đất canh tác).
Thông tư 45/NV – TC ngày 02/7/1958 của Bộ Nội vụ về việc phân phối và quản lý đất bãi sa bồi quy định thẩm quyền giải quyết “ tranh chấp hoa màu do chính quyền và nơng hội giải quyết, nếu đặc biệt khó khăn thì đưa ra Tồ án xét xử”, thẩm quyền giải quyết “ tranh chấp địa giới hành chính đất bãi sa bồi” do Uỷ ban hành chính xã đang quản lý giải quyết, nếu ranh giới thuộc nhiều xã thì địa phận xã nào xã đó quản lý hoặc xã có điều kiện thuận tiện hơn quản lý, nếu xen kẽ nhiều xã thì xã nào có nhiều dân hơn trên đất bãi sa bồi quản lý và chịu trách nhiệm đảm bảo cho các xã ít dân sản xuất trên bãi sa bồi.
Như vậy, giai đoạn này thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Uỷ ban hành chính các cấp chưa được quy định rõ ràng. Thực tế, việc giải quyết các tranh chấp đất đai chủ yếu do Uỷ ban hành chính cấp xã thực hiện với vai trị của tổ chức nông hội địa phương ( tham gia nhiều vào cơng việc chính quyền), cơ quan tư pháp chỉ xuất hiện khi giải quyết tranh chấp hoa màu trên đất bãi sa bồi.
a) Giai đoạn từ khi Hiến pháp 1980 có hiệu lực đến trước khi Luật Đất đai 1987 ra đời
Hiến pháp 1980 ra đời đã khép lại một chặng đường dài phấn đấu không ngừng của Nhà nước ta nhằm mục tiêu xã hội hoà toàn bộ vốn đất đai trong phạm vi cả nước. Điều 19 và Điều 20 Hiến pháp 1980 quy định: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong đất, vùng biển, thềm lục địa... là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân”, “Những tập thể và cá nhân đang sử dụng đất đai được tiếp tục sử dụng”
Trong giai đoạn này, Nhà nước ta đã ban hành một số văn bản về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai như Quyết định số 201/CP ngày 01/7/1990 của Hội đồng Chính phủ về thống nhất quản lý ruộng đất, Thông tư 55/ĐKTK ngày 05/01/1981 của Tổng cục Quản lý ruộng đất hướng dẫn giải quyết các trường hợp sử dụng đất không hợp pháp, không hợp lý, Thông tư 293-TT/RĐ ngày 22/10/1985 của Tổng cục Quản lý ruộng đất hướng dẫn việc giải quyết tranh chấp đất bãi sa bồi.
Tuy nhiên, việc coi đất đai thuộc sở hữu toàn dân, dẫn tới việc cấp đất tràn lan, sử dụng không hiệu quả. Cấp xã, phương cũng tham gia và việc giao đất cho nhân dân, việc lấn chiếm đất để xây dựng nhà ở diễn ra rất phổ biến nhưng không được giải quyết kịp thời là nguyên nhân chủ yếu của tranh chấp đất đai trong thời kỳ này. Khi giải quyết tranh chấp các tranh chấp đất đai một số địa phương còn quan liêu, thiên vị về việc sử dụng biện pháp mệnh lệnh hành chính khiến cho các tranh chấp khơng được xử lý thỏa đáng và dứt điểm dẫn tới mâu thuẫn thêm trầm trọng, kéo dài.
b) Giai đoạn từ khi Luật đất đai năm 1987 được ban hành đến khi Luật đất đai năm 1993 ra đời
Hiến pháp năm 1980 cũng như LĐĐ năm 1987 đều khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý, song các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành đã không xác định rõ quyền lợi của người sử dụng đất đã làm hạn chế hiệu quả sử dụng đất. Vấn đề hòa giải cơ sở trong giải quyết tranh chấp
đất đai thời kỳ này không được đặt ra, mà các tranh chấp đất đai trong thời kỳ này tuân theo các quy định về hòa giải và thủ tục hòa giải tại Điều 43, 44 của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án dân sự đã được Hội đồng Nhà nước thơng qua ngày 29/11/1989 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/1990.
Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ dân sự coi hòa giải là một thủ tục tố tụng, được thực hiện mang tính chất bắt buộc trước khi mở phiên tịa sơ thẩm. Quyết định cơng nhận sự thỏa thuận của đương sự có hiệu lực pháp luật ngay. Các đương sự khơng có quyền kháng cáo, Viện kiểm sát nhân dân khơng có quyền kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm. Nếu quyết định công nhận sự thỏa thuận của đương sự bị phát hiện thấy sai sẽ kháng nghị và xét xử lại theo thủ tục giám đốc thẩm hoặc thủ tục tái thẩm theo quy định của pháp luật.
Sau khi Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ dân sự có hiệu lực pháp luật, TANDTC và các cơ quan có liên quan đã ban hành nhiều văn bản để hướng dẫn việc thực hiện các quy định về hòa giải trong Pháp lệnh này, như Nghị quyết 03/HĐTP ngày 19/10/1990 do Hội đồng thẩm phán TANDTC ban hành, hướng dẫn áp dụng quy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ dân sự, trong đó đã hướng dẫn về thủ tục, phạm vị vụ hịa giải. Tiếp đó, ngày 10/06/2002, TANDTC đã có Cơng văn số 81/TANDTC hướng dẫn về công tác xét xử trong đó cũng có thủ tục hịa giải trước khi mở phiên tòa xét xử phúc thẩm và hòa giải tại phiên tòa phúc thẩm.
Các hướng dẫn việc thực hiện các quy định về hòa giải tại Tòa án trong Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án dân sự đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình hịa giải các vụ án dân sự nói chung và các vụ án tranh chấp đất đai nói riêng.
c) Giai đoạn từ khi Luật đất đai năm 1993 ban hành đến nay
Hòa giải tranh chấp đất đai tại cơ sở lần đầu tiên được quy định trong LĐĐ năm 1993 đã định ra một nguyên tắc quan trọng trong việc giải quyết tranh chấp đất đai nhà nước “ nhà nước khuyến khích việc hịa giải các tranh chấp đất đai
trong nhân dân”. Quy định này phù hợp với một nguyên tắc được ghi nhận tại Điều 11 Bộ luật dân sự “ trong quan hệ dân sự, việc hòa giải giữa các bên phù hợp với đặc điểm tâm lý truyền thống của người Việt Nam”.
Theo quy định tại Khoản 1 Điều 38 LĐĐ năm 1993, việc hòa giải các tranh chấp đất đai trong giai đoạn tiền tố tụng được tiến hành qua các bước sau đây:
- Uỷ ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn phối hợp với Mặt trận tổ quốc, các tổ chức thành viên của mặt trận, các tổ chức kinh tế khác ở cơ sở và cơng dân tiến hành hịa giải tranh chấp đất đai giữa các bên.
- Nếu việc hịa giải khơng thành, các bên đương sự có quyền gửi đơn lên cơ quan hành chính cấp trên ( UBND cấp huyện, quận, thị xã) đề nghị được giải quyết.
Điểm khác biệt về quy định này của LĐĐ năm 1993 so với LĐĐ năm 1987 ở chỗ: UBND cấp xã, phường, thị trấn khơng cịn là cấp trực tiếp giải quyết các bên tranh chấp đất đai phát sinh từ ở cơ sở, mà chỉ đóng vai trị trung gian giúp đỡ các bên hịa giải.
Luật đất đai năm 2003, được ban hành ngày 26/11/2003, có hiệu lực thi hành vào ngày 1/7/2004 tiếp tục đề cao phương thức hòa giải các tranh chấp đất đai trong giai đoạn tiền tố tụng, đồng thời có những quy định mới hợp lý, cụ thể hơn. Theo đó, Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hịa giải hoặc giải quyết quyết tranh chấp đất đai thơng qua hịa giải cơ sở. Điểm mới của LĐĐ năm 2003 so với LĐĐ năm 1993 là các bên tự hịa giải hoặc thơng qua tổ chức hịa giải ở cơ sở để giải quyết tranh chấp đất đai. Trong trường hợp các bên khơng hịa giải được thì gửi đơn lên UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp yêu cầu giải quyết. UBND cấp xã có trách nhiệm phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của mặt trận, các tổ chức xã hội khác để hòa giải tranh chấp đất đai.
Luật đất đai năm 2013, được ban hành ngày 29/11/2013 quy định hòa giải tranh chấp đất đai tại cấp cơ sở một cách rõ ràng hơn.Theo Khoản 24 Điều 3 Luật đất đai 2013 quy định: “ Tranh chấp đất đai là tranh chấp về nghĩa vụ của người
sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”. Theo quy định trên tranh chấp đất đai chưa rõ ràng, khó xác định. Hiện nay, chỉ tranh chấp về ai là người có quyền sử dụng đất ( là chủ thửa đất) thì mới phải buộc hịa giải tại UBND cấp xã nơi có đất.
Theo Khoản 1 Điều 202 Luật đất đai 2013 khi xảy ra tranh chấp, Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thơng qua hịa giải cơ sở. Khoản 2 Điều 3 Nghị định 04/2017/NQ-HĐTP quy định: Đối với tranh chấp đất đai ai là người có quyền sử dụng đất mà chưa được hịa giải tại UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp thì chưa đủ điều kiện khởi kiện.
So với quy định của Luật Đất đai năm 2003 thì Luật Đất đai năm 2013 có điểm mới về thành phần Hội đồng hịa giải tranh chấp đất đai, đó là bổ sung thêm tổ trưởng tổ dân phố hoặc trưởng ấp, khóm và đại diện của ít nhất 02 hộ dân sinh sống lâu đời tại xã, phường, thị trấn biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đối với thửa đất đó.
Như vậy, kể từ ngày 01/7/2014 (ngày Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành), đối với loại tranh chấp ai là người có quyền sử dụng đất hoặc tranh chấp về việc xác định ai là người có quyền sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất dù đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 hay chưa, nhưng đương sự khởi kiện đến tịa án thì tịa án đều phải thụ lý để giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự. Đây là một trong những điểm mới của Luật Đất đai năm 2013 (trước đây, theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, đối với loại tranh chấp này, điều kiện bắt buộc để xác định thẩm quyền giải quyết của tòa án theo thủ tục tố tụng dân sự là đương sự phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 50 Luật Đất đai năm 2003. Tuy nhiên, nếu đất đã có giấy tờ nêu trên nhưng đương sự khiếu nại cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khơng đúng thì thuộc thẩm quyền giải quyết của UBND hoặc tịa án theo thủ tục tố tụng hành chính).