Luận án
Trong nghiên cứu này, tác giả tập trung vào nghiên cứu các vấn đề liên quan đến thể chế kinh tế. Trong nội dung 2.1 và 2.2, tác giả đã trình bày các khái niệm về thể chế, phân loại thể chế, và mối quan hệ giữa thể chế và quản trị, đo lường chất lượng thể chế. Trên cơ sở các nội dung đã phân tích và tổng quan các nghiên cứu về chất lượng thể chế, tác giả đề xuất khái niệm về thể chế và cách đo lường thể chế trong nghiên cứu.
Về khái niệm thể chế, trong nghiên cứu này thể chế được hiểu là những luật lệ chính thức và phi chính thức do con người tạo ra để điều chỉnh và định hình các tương tác trong xã hội. Thể chế bao gồm 3 bộ phận chính: (i) Các chủ thể ban hành các luật lệ, quy tắc như nhà nước, các cơ quan công quyền, các tổ chức, doanh nghiệp, người dân; (ii) Hệ thống các luật lệ như Hiến pháp, hệ thống pháp luật, các đạo luật, và các quy tắc và quy định, truyền thống, chuẩn mực...; (iii) Các cơ chế, chế tài thực thi, các biện pháp trừng phạt các hành vi vi phạm những luật lệ, quy tắc đó.
Về phân loại thể chế, trong nghiên cứu này, chủ yếu tác giả tập trung xem xét ảnh hưởng của các nhân tố đến chất lượng thể chế kinh tế cấp tỉnh, các thể chế ở đây được hiểu là thể chế chính thức (nghiên cứu không xem xét và đề cập đến các thể chế phi chính thức).
Về thể chế kinh tế, trong nghiên cứu được định nghĩa là các “thể chế cần thiết để bảo đảm sự vận hành hiệu quả của thị trường”. Một quốc gia có thể chế kinh tế tốt khi đảm bảo được: hiệu lực của các thiết chế pháp lý (Rule of law), môi trường kinh doanh tốt, quyền sở hữu tài sản, các quy chuẩn xã hội thân thiện với thị trường để đảm bảo thu hút đầu tư, tham gia hoạt động thương mại, sử dụng tối ưu và hiệu quả hơn các nguồn vốn con người và vật chất, và trong đạt được tăng trưởng kinh tế tốt hơn trong dài hạn (Acemoglu, Johnson, & Robinson, 2005).
52
Do vậy, trên cơ sở định nghĩa về thể chế nghiên cứu này sử dụng khung lý thuyết KKZ (nghiên cứu Kaufmann, Kraay, and Zoido- (Lobatón (KKZ 1999)) để đo lường chất lượng thể chế (đây cũng là khung đo lường của bộ chỉ số quản trị toàn cấu GGI) theo hình 2.3 dưới đây.
Chất lượng thể chế
Chiều cạnh 1: Khả năng xây
dựng và thực thi chính sách
của chính phủ
Thể chế kinh tế
Chiều cạnh 2: Sự tuân thủ các thể chế được thiết lập để điều chỉnh các tương tác kinh tế và xã hội giữa công dân và nhà nước
Hiệu lực của chính phủ(Government
Effectiveness)
Hình 2.3: Khung đo lường chất lượng thể chế kinh tế
Nguồn: Tổng hợp của tác giả
Theo đó, thể chế kinh tế được đo lường theo các chiều cạnh sau:
- Chiều cạnh 1: Khả năng xây dựng và thực thi chính sách của chính phủ, và được đo lường bởi hai chỉ số thành phần:
+ Chỉ số hiệu lực của chính phủ (Government Effectiveness): chỉ số đo lường chất lượng của các dịch vụ công, dịch vụ dân sự, chất lượng xây dựng và thực hiện chính sách, độ tin cậy trong các cam kết của chính phủ trong thực hiện chính sách.
+ Chất lượng của quy định (Regulatory Quality): khả năng xây dựng và thực hiện chính sách cho phép thúc đẩy và phát triển khu vực tư nhân.
- Chiều cạnh 2: Sự tuân thủ các thể chế được thiết lập để điều chỉnh các tương tác kinh tế và xã hội giữa công dân và nhà nước
+ Nhà nước pháp quyền (Rule of Law): Phản ánh mức độ mà các chủ thể tuân thủ các quy tắc của xã hội, và đặc biệt là chất lượng của luật pháp trong việc thực thi hợp đồng, quyền sở hữu,.v.v
+ Kiểm soát tham nhũng (Control of Corruption): Phản ánh mức độ kiểm soát việc lạm dụng quyền lực nhà nước, tha hóa quyền lực bởi người có chức vụ và quyền hạn trong bộ máy nhà nước nhằm đạt được lợi ích riêng. Kiểm soát tham nhũng sẽ phản ánh khá lớn chất lượng thể chế của một quốc gia.
Trong nghiên cứu này để đo lường chất lượng thể chế địa phương, luận án sử dụng bộ số liệu PCI để lấy các chỉ số thành phần có thể thay thể cho các chỉ số thành phần của khung đo lường chất lượng thể chế theo KKZ (xem bảng 2.1 ).
Bảng 2.1: Khung đo lường và các biến số đo lường chất lượng thể chế kinh tế của Luận án Chiều cạnh Chiều cạnh 1: Khả năng xây dựng thực thi chính của chính phủ Chiều cạnh 2: Sự tuân thủ các thể chế được thiết lập để điều chỉnh các tương tác kinh tế và xã hội giữa công dân và nhà nước
PCI (chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh) được nhiều nghiên cứu ở Việt Nam sử dụng để đo lường chất lượng quản trị, thể chế ở cấp địa phương (tỉnh). Bộ chỉ số này phản ánh được chất lượng điều hành và thực thi chính sách ở các địa phương. Khác với bộ chỉ số PAPI đo lường hiệu quả công tác quản trị và hành chính công từ kinh nghiệm thực tiễn của người dân, PCI thu thập đánh giá của doanh nghiệp về chất lượng điều hành kinh tế nhằm thúc đẩy sự phát triển của khu vực kinh tế tư nhân.
54
Trong nghiên cứu này sử dụng 4 chỉ số thành phần của PCI để đại diện chất lượng thể chế bao gồm:
- Chi phí thời gian: đo lường trụ cột hiệu lực của chính phủ (chất lượng dịch vụ hành chính công).
- Chi phí không chính thức: Là chỉ số thay thế cho chỉ số tham nhũng. - Thiết chế pháp lý: Đánh giá về hệ thống pháp luật, khả năng pháp luật trong việc bảo vệ bản quyền và thực thi hợp đồng, vấn đề an ninh trật tự để đảm bảo môi trường kinh doanh cho doanh nghiệp tại địa phương.
- Tính năng động và tiên phong của chính quyền tỉnh: chỉ số này “đo lường tính sáng tạo, sáng suốt cua chính quyền tỉnh trong quá trình thực thi chính sách của Trung ương, trong việc đưa ra những sáng kiến riêng nhằm phát triển khu vực kinh tế tư nhân”. Chỉ số này có thể thay thế cho chỉ số chất lượng các quy định (Regulatory Quality-đo lường khả năng xây dựng và thực hiện chính sách cho phép thúc đẩy và phát triển khu vực tư nhân).
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2
Chương 2 đã hệ thống hóa cơ sở lý luận về thể chế, chất lượng thể chế và các nhân tố ảnh hưởng đến chất lượng thể chế. Theo đó có nhiều định nghĩa khác nhau về thể chế và thể chế là một phạm trù rất rộng lớn. Đồng thời, phân loại thể chế cũng có nhiều cách tiếp cận khác nhau: Phân loại theo tính chính thức, phân loại theo lĩnh vực, phân loại theo mức độ gắn kết xã hội. Bên cạnh đó, nội hàm của chất lượng thể chế được thể hiện qua ba đặc tính đó là tính hiệu quả, khả năng thích ứng và tính ổn định.
Chương 2 cũng đã xem xét mối quan hệ giữa thể chế và quản trị. Ở cấp độ thứ ba, phân loại theo mức độ gắn kết thì thể chế được coi làm quản trị. Tổng quan các khái niệm và quan điểm cho thấy thể chế và quản trị là hai khái niệm gần gũi và hiếm khi được xem xét tách biệt khi nghiên cứu mối quan hệ giữa thể chế, quản trị với tăng trưởng. Trong nghiên cứu này, tác giả đồng nhất khái niệm thể chế và quản trị.
Bên cạnh đó, nội dung chương 2 đã tổng hợp được các tiêu chí đo lường chất lượng thể chế, và các bộ chỉ số quốc tế đo lường và đánh giá chất lượng thể chế và quản trị ở cấp độ quốc gia, và toàn cầu. Theo đó, có thể kết luận rằng có rất nhiều các bộ chỉ số khác nhau được xây dựng để đánh giá chất lượng thể chế/quản trị do tính phức tạp, sự đa dạng và bao trùm của định nghĩa về thể chế. Mặc dù vậy, các nghiên cứu về chất lượng thể chế luôn phải đối mặt với vấn đề về tính tin cậy của các chỉ số đánh giá chất lượng thể chế (Arndt and Oman, 2006). Sự thiếu độ tin cậy của các chỉ số đòi hỏi sự thận trọng trong việc giải thích kết quả thu được từ các nghiên cứu. Bộ chỉ số quản trị nhà nước của World Bank (the World Bank Governance Indicators- WGI) là chỉ số tốt nhất để thay thế cho chất lượng thể chế bởi tính chính xác và sự toàn diện về mặt địa lý của chỉ số.
Nội dung của chương 2 cũng trình bày khung đo lường chất lượng thể chế địa phương mà luận án sử dụng trên cơ sở các nội dung tổng quan các tài liệu, nghiên cứu của các học giả và tổ chức trong và ngoài nước.
56
CHƯƠNG 3
THỰC TRẠNG CHẤT LƯỢNG THỂ CHẾ CỦA VIỆT NAM HIỆN NAY
Việt Nam đã trải qua 35 năm triển khai thực hiện chương trình đổi mới, cải cách thể chế kinh tế đã mang lại kết quả đáng khích lệ, góp phần củng cố thêm các nền tảng của kinh tế thị trường và thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế. Những cải cách thể chế gần đây đã đạt được những kết quả nổi bật như sau:
Thứ nhất, đã ngày càng xác định rõ hơn vị trí và vai trò của các tác nhân tham gia hoạt động trong nền kinh tế thị trường.
Về chế độ sử hữu, từ chỗ không thừa nhận sở hữu tư nhân (trước đại hội VII) đến chỗ thừa nhận sở hữu tư nhân nhưng lại coi là thành phần thứ yếu. Sau đó đã coi sở hữu tư nhân là một trong 3 hình thức sở hữu cơ bản "từ các hình thức sở hữu cơ sở: toàn dân, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân hình thảnh nhiều thành phần kinh tế với những hình thức tổ chức kinh doanh đa dạng, đan xem, hỗn hợp" (Văn kiện đại hộ Đảng cộng sản Việt Nam lần thứ IX". Và cuối cùng là bảo hộ sở hữu tư nhân "Bảo hộ các quyền và lợi ích hợp pháp của chủ sở hữu tài sản thuộc các loại hình sở hữu, các loại hình doanh nghiệp trong nền kinh tế (Văn kiện đại hộ Đảng cộng sản Việt Nam lần thứ IX). Về vai trò của các thành phần kinh tế, đã loại bỏ quan điểm trước đó: "kinh tế nhà nước và kinh tế tập thể ngày càng trở thành nền tảng vững chắc của nền kinh tế quốc dân" và chuyển sang quan điểm cho rằng "kinh tế tư nhân ngày càng có vai trò quan trọng, và là một trong những động lực của nền kinh tế" trong đại hội XII. Thể chế kinh tế thị trường ngày cang hoàn thiện và trở thành động lực đối với tăng trưởng và phát triển kinh tế.
Thứ hai, hệ thống pháp luật ngày càng đồng bộ và phù hợp với các quy luật kinh tế thị trường. Qua đó đã tạo điều kiện cho người dân và doanh nghiệp được tự do kinh doanh và mức độ tự do kinh doanh ngày càng được mở rộng. Từ chỗ cấm đoán và không thừa nhận tự do kinh doanh hiện nay người dân và doanh nghiệp được kinh doanh tất cả các ngành nghề mà pháp luật không cấm. Với mục tiêu hướng đến thực hiện vai trò kiến tạo phát triển, các điều kiện ra nhập thị trường và môi trường kinh doanh ngày càng được hoàn thiện. Ngành nghề kinh doanh có điều kiện đã giảm đáng kể, từ khoảng 398 ngành xuống còn 267 ngành, và đến 22/11/2016 theo luật Đầu Tư danh mục ngành nghề kinh doanh có điều kiện lại tiếp tục giảm xuống còn 243 ngành, nghề nhằm xóa bỏ những ngành nghề kinh doanh có điều kiện không phù hợp với thực tế thị trường. Với hệ thống pháp luật ngày càng hoàn chỉnh đã góp phần tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho hoạt động của các tác nhân tham gia trong nền kinh tế.
Thứ ba, đã có nhiều nỗ lực cải cách hành chính công và nâng cao năng lực quản trị, hiệu quả quản lý kinh tế của nhà nước.
Với những cải cách này đã giúp giảm bớt chi phí tuân thủ pháp luật cho doanh nghiệp. Các cải cách thủ tục hành chính trong các lĩnh vực như thành lập doanh nghiệp; quyền sử dụng đất và quyền sở hữu tài sản; đầu tư các công trình xây dựng; xuất nhập khẩu hàng hóa, dịch vụ; thuế; làm giấy chứng minh nhân dân, hộ khẩu; công tác thanh kiếm tra các doanh nghiệp…đã được thực hiện cả về thể chế và tổ chức thực hiện; loại bỏ những phiền hà, ngăn chặn tệ cửa quyền, tham nhũng, hối lộ, vi phạm pháp luật. Trong 4 năm liền (2014-2017), Chính phủ đã ban hành bốn nghị quyết số 19/NQ-CP về một số nhiệm vụ, giải pháp cải thiện môi trường kinh doanh nâng cao năng lực cạnh tranh. Các nghị quyết này đã đặt ra mục tiêu khá cụ thể về chỉ số năng lực cạnh tranh của môi trường kinh doanh Việt Nam phải đạt từng năm nhằm rút ngắn khoảng cách với nhóm các nước ASEAN-6 và ASEAN-4.
Các thủ tục hành chính có liên quan đến hoạt động kinh tế đã được cập nhật và tiến hành công khai để các doanh nghiệp va người dân dễ dàng tiếp cận. Mặt khác, các cơ quan có trách nhiệm của nhà nước cũng đã tiến hành rà soát, điều chỉnh hoặc loại bỏ các thủ tục hành chính không còn phù hợp. Tính đến 6/2013 đã có 146.621 thủ tục hành chính và 10.784 văn bản có liên quan đã được cập nhật để người dân dễ dàng tiếp cận. Các phương thức quản lý tiên tiến như: một cửa liên thông, làm các thủ tục khai báo hành chính qua mạng…, các công cụ quản lý hiện đại như: công nghệ thông tin, công nghệ điện tử…đã được các cơ quan quản lý quan tâm sử dụng nhằm nâng cao năng suất và chất lượng công việc. Nếu như trước năm 2014, thời gian thực hiện thủ tục hành chính về thuế cho doanh nghiệp là 537 giờ, thì từ năm 2014 chỉ còn 247 giờ, rồi xuống 11 giờ. Thời gian thông quan cho một lô hàng xuất khẩu trước đây là 21 ngày, giờ chỉ còn 14 ngày, đối với hàng nhập khẩu chỉ còn 13 ngày.
Bên cạnh đó việc chú trọng vào cải thiện chất lượng quản trị nhà nước, kỷ luật ngân sách, trách nhiệm giải trình và phân bổ vốn đầu tư được thể hiện qua Luật Đầu tư công và Luật đấu thầu sửa đổi.
Mặt khác, Chính phủ cũng đã tăng cường thực hiện kỷ luật đối với doanh nghiệp nhà nước (DNNN), nâng cao chất lượng quản trị và cải cách DNNN thông qua việc yêu cầu đẩy mạnh tái cơ cấu toàn diện các DNNN, đặc biệt là các tập đoàn kinh tế, đổi mới quản trị, cổ phần hóa và thoái vốn đầu tư ngoài ngành. Chính phủ đã xác định cụ thể hơn ngành, nghề kinh doanh của DNN, đã ban hành được hệ thống văn bản điều chỉnh hoạt động của DNNN, phục vụ tái cơ cấu DNNN, đặc biệt là cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước.
58
Nhìn chung, những đổi mới của bộ máy quản lý nhà nước đã góp phần làm cho thể chế kinh tế ngày càng phù hợp hơn với thực tiễn của nền kinh tế của Việt Nam và với thông lệ quốc tế, tạo ra động lực thúc đẩy kinh tế-xã hội của đất nước phát triển. Quá trình hơn 35 năm đổi mới của Việt Nam gắn liền với quá trình xây dựng và hoàn thiện thể chế. Các thể chế lạc hậu, được thay thế dần bởi các thể chế mới. Tuy nhiên, câu hỏi đặt ra là chất lượng thể chế của Việt Nam hiện đang ở đâu? Và so với chất lượng thể chế các quốc gia khác (trong khu vực, hoặc đang phát triển). Trong phần này tác giả dựa trên các bộ chỉ số khác nhau nhằm đánh giá chung về chất lượng thể chế của Việt Nam những năm gần đây.