Mặc dù trong giai đoạn qua vốn đầu tư phát triển đường bộ không ngừng tăng, chiếm khoảng 90% tổng vốn đầu tư cho ngành GTVT, trong đó vốn trung ương chiếm 61%, vốn địa phương chiếm 39%. Nguồn vốn này so với mục tiêu quy hoạch còn thấp, mới đáp ứng được khoảng 61% nhu cầu.
Vốn đầu tư cho lĩnh vực đường bộ do Trung ương quản lý chủ yếu đầu tư cho nâng cấp xây dựng mới, chiếm khoảng 90 - 94%; vốn đầu tư cho công tác bảo trì thấp, chỉđạt mức 5,5 - 9,5%.
Bảng 4.4. Vốn đầu tư xây dựng đường bộ do Bộ GTVT quản lý giai đoạn 2011-2015 Đơn vị tính: Triệu đồng 2011 2012 2013 2014 2015 Tổng 2012-2015 Kế hoạch Giải ngân Tổng số 33,410,939 47,708,840 66,509,425 110,975,146 121,235,887 285,981,277 379,840,237 I. Nguồn vốn NSNN 13,545,037 23,666,258 29,980,225 34,129,700 42,880,000 50,947,600 144,201,220 1. Dự án ODA 11,385,037 20,127,064 21,768,101 31,500,000 33,164,000 32,565,300 117,944,202
Nguồn vốn nước ngoài 8,455,037 15,343,872 16,630,501 30,000,000 33,000,000 17,735,000 103,429,410
Nguồn vốn đối ứng 2,930,000 4,783,192 5,137,600 1,500,000 164,000 14,830,300 14,514,792 2. Dự án giao thông trong nước 1,400,000 3,030,194 6,869,924 2,452,000 9,000,000 15,271,300 22,752,118 3. Dự án khối khác 260,000 209,000 172,200 177,700 716,000 1,141,000 1,534,900 4. Hoàn ứng trước kế hoạch 500,000 300,000 1,170,000 0 0 1,970,000 1,970,000
II. Nguồn vốn trái
phiếu Chính phủ 11,078,447 16,037,700 14,768,200 35,545,446 36,375,887 113,200,340 113,805,680
1. Dự án giao
kế hoạch 2012-2015 11,078,447 16,037,700 14,768,200 13,618,246 9,800,000 64,697,253 65,302,593 2. Dự án mở rộng
QL1, đường HCM (qua Tây Nguyên)
0 0 0 17,000,000 21,075,887 38,075,887 38,075,887
3. Vốn đối ứng
cho dự án ODA 0 0 0 4,927,200 5,500,000 10,427,200 10,427,200
III. Nguồn huy động
nhà đầu tư (BOT,
ĐTCT...)
8,787,455 8,004,882 21,761,000 41,300,000 41,980,000 121,833,337 121,833,337
Nguồn: Bộ GTVT (2017)
lý liên tục tăng với với tốc độ nhanh chóng, từ 33,410,939 triệu đồng năm 2011 lên 121,235,887 triệu đồng năm 2015, tăng gần 263%. Điều đáng lưu ý là mức giải ngân thực tế hàng năm luôn cao hơn kế hoạch giải ngân. Tính chung cả giai đoạn, tổng mức giải ngân là 379,840,237 triệu đồng, cao gấp gần 1,3 lần so với mức giải ngân kế hoạch là 285,98 1,277 triệu đồng (Bảng 4.4).
Với chính sách thắt chặt tài chính và kiềm chế lạm phát của Chính phủ, việc huy động vốn đầu tư xây dựng đường bộ đang đối mặt trước những khó khăn, thách thức, nhiều công trình đầu tư phải giãn tiến độ, tạm dừng, điều chỉnh kế hoạch để ưu tiên cho các công trình trọng điểm, có tính cấp bách, dành vốn đối ứng cho các công trình sử dụng vốn ODA.
Theo “Bản điều chỉnh Quy hoạch phát triển GTVT đường bộ Việt Nam đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030” tổng nhu cầu đầu tư cho xây dựng đường bộ Việt Nam giai đoạn 2013- 2020 là 1.553.198 tỷ đồng (khoảng 74 tỷ USD), bình quân 187.895 tỷ đồng/năm. Nhu cầu vốn đầu tư theo các loại đường bộđược cụ thể hóa trong Bảng 4.5.
Bảng 4.5. Nhu cầu vốn đầu tư cho xây dựng đường bộ giai đoạn 2013- 2020 STT Vốn đầu tư Loại đường Tổng 2013-2020 (tỷđồng) Bình quân năm (tỷđồng) TỔNG 1.553.198 194.150
1 Quốc lộ (không bao gồm quốc lộ 1, đường
Hồ Chí Minh) 255.701 31.963
2 Quốc lộ 1 89.362 11.170
3 Đường Hồ Chí Minh 240.839 30.104
4 Đường bộ cao tốc 392.379 49.047
Riêng: cao tốc Bắc Nam phía Đông 209.173 26.147
5 Đường bộ ven biển 16.013 2.002
6 Đường tỉnh 120.000 15.000
7 Đường bộđô thị Hà Nội và thành phố Hồ
Chi Minh 287.500 35.938
8 Giao thông nông thôn 151.404 18.925
Nguồn: Quy hoạch phát triển GTVT đường bộ Việt Nam đến năm 2020 và định hướng
mại ở Việt Nam, đồng thời khuyến khích nhà đầu tư tư nhân tích cực đưa ra đề xuất dự án thông qua việc ưu đãi nhà đầu tư có báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc đề xuất đầu tư trong quá trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Mức ưu đãi này được đánh giá là thỏa đáng và đủ khuyến khích nhà đầu tư tư nhân chủđộng tham gia lập đề xuất.
Trong các tiêu chí lựa chọn đầu tư theo hình thức ĐTCT, tính phù hợp và nhất quán của chính sách được được đưa vào tiêu chí hàng đầu, thể hiện ở yêu cầu đầu tư phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, vùng và địa phương. Tính thương mại của đầu tư cũng được đưa vào ưu tiên lựa chọn với tiêu chí ưu tiên cho đầu tư có khả năng thu hồi vốn từ hoạt động kinh doanh, có khả năng hoàn vốn cao đểđủ sức hấp dẫn nhà đầu tư tư nhân. Đối với báo cáo nghiên cứu khả thi, đầu tư phải đảm bảo tính hợp lý, cần thiết, khả thi và hiệu quả tài chính. Những tiêu chí này giúp có được các đề xuất đầu tư, danh mục dự án và báo cáo nghiên cứu khả thi tốt, góp phần thực hiện các mục tiêu và đảm bảo nguyên tắc chính sách chung đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam.
Sau gần 4 năm thực hiện Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và sau đó là Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức ĐTCT, Việt Nam đã xây dựng được danh mục dự án ĐTCT đường bộ và báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tư.
Tuy nhiên chính sách về lựa chọn và chuẩn bị dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT còn một số tồn tại như:
- Hệ thống tiêu chí lựa chọn đầu tư chưa đầy đủ, rõ ràng. Nghị định 63/2015/NĐ-CP mới chỉ nêu ra 5 tiêu chí bắt buộc lựa chọn đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ. Những tiêu chí này còn chung chung, chưa có công cụ đo lường, chưa ban hành văn bản hướng dẫn lựa chọn đầu tư theo hình thức ĐTCT như tiêu chí xác định, lựa chọn đề xuất đầu tư. Sự thiếu vắng những văn bản hướng dẫn này gây khó khăn cho nhà đầu tư, cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các bên liên quan trong việc thực hiện.
- Một trong những công cụđể đánh giá đầu tư trước khi đưa vào danh mục kêu gọi đầu tư tư nhân là sử dụng phương pháp phân tích giá trị đồng tiền. Trong khi phương pháp phân tích giá trị đồng tiền là một hình thức khá phổ biến ở các quốc gia trên thế giới và xuất hiện trong hầu hết mọi cuốn sách, nghiên cứu vềĐTCT, thì ở Việt Nam, thuật ngữ “giá trịđồng tiền” lại chưa từng xuất hiện trong bất kỳ chính sách, quy định hay văn bản pháp quy nào liên quan đến đầu tư theo hình thức ĐTCT.
- Tiêu chí lựa chọn đề xuất có khả năng cung cấp sản phẩm và dịch vụ đạt chất lượng theo nhu cầu của người sử dụng là khó có căn cứ đánh giá, bởi nhu cầu của
người sử dụng thường không ổn định, hay thay đổi theo thời gian và còn phụ thuộc vào điều kiện, năng lực của bản thân người sử dụng.
- Quy trình phê duyệt phần vốn nhà nước tham gia thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ và phê duyệt chủ trương đầu tư có sử dụng vốn nhà nước còn chồng chéo, chưa rõ ràng. Luật Đầu tư công (Điều 33) quy định “Trình tự, thủ tục, nội dung quyết định chủ trương đầu tư dự án ĐTCT thực hiện theo quy định của Chính phủ” nhưng trong Nghị định 63/2018/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn thực hiện lại không quy định nội dung này. Ngoài ra, Nghị định 63/2018/NĐ-CP quy định về “quyết định chủ trương sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước tham gia dự án” và dẫn chiếu lại pháp luật vềđầu tư công, trong khi pháp luật vềđầu tư công không có nội dung này.
- Quy định về nguồn vốn nhà nước tham gia thực hiện đầu tư chỉ bao gồm vốn đầu tư công (vốn ngân sách nhà nước, vốn trái phiếu chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn ODA, vốn vay ưu đãi nước ngoài) trong khi nguồn vốn này ngày càng hạn hẹp. - Quy định mức vốn chủ sở hữu tối thiểu của nhà đầu tư chưa thống nhất với pháp luật về đầu tư công. Nghịđịnh 63/2018/NĐ-CP quy định, với các dự án có tổng vốn đầu tư từ 1.500 tỷ đồng trở xuống, tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 20% tổng vốn đầu tư. Với các dự án có tổng vốn đầu tư trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không thấp hơn 20% đối với phần vốn từ 1.500 tỷđồng trở xuống, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không thấp hơn 10% đối với phần vốn trên 1.500 tỷđồng. Việc quy định ngưỡng 1.500 tỷ đồng như hiện nay là không phù hợp bởi theo pháp luật về đầu tư công, dự án ĐTCT đã được phân loại theo tiêu chí: dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, B và C. Ngoài ra, Nghịđịnh số 63/2018/NĐ-CP phân loại dự án theo quy định tại Luật Đầu tư công (phân nhóm quan trọng quốc gia, nhóm A, B, C theo tiêu chí quy mô của “vốn đầu tư công”). Tuy nhiên, đặc thù của đầu tư theo hình thức ĐTCT không chỉ sử dụng vốn đầu tư công mà phần lớn là huy động vốn của nhà đầu tư tư nhân.
- Việc phân loại đầu tư chỉ dựa vào quy mô vốn đầu tư công dẫn đến trình tự, thủ tục phê duyệt chủ trương đầu tư theo hình thức ĐTCT có sử dụng vốn đầu tư công và không sử dụng vốn đầu tư công không phù hợp. Thứ nhất, việc phân loại chỉ dựa vào quy mô vốn đầu tư công chứ không dựa vào quy mô dự án ĐTCT (bao gồm cả vốn đầu tư công và vốn đầu tư tư nhân). Thứ hai, về bản chất các dự án ĐTCT nhóm A (không phân biệt có sử dụng hay không sử dụng vốn nhà nước) đều có quy mô lớn, có ảnh hưởng, tác động lớn tới kinh tế- xã hội và người dân. Trong khi đó chính sách lại
quy định dự án ĐTCT nhóm A có vốn nhà nước tham gia (kể cả sử dụng nhiều hay ít vốn nhà nước) đều yêu cầu thành lập hội đồng liên ngành để thẩm định trước khi trình Thủ tướng Chính phủ, còn dự án ĐTCT nhóm A không có vốn góp của Nhà nước thì không cần thực hiện thủ tục này.
- Thiếu quy định về trình tự, hình thức tham vấn của chính quyền địa phương với người dân trong khu vực công trình đường bộ và các bên liên quan về phương án bồi thường, tái định cư, vị trí đặt trạm thu phí, mức giá sử dụng dịch vụ
- Các số liệu đầu vào của dự báo phụ thuộc khá nhiều vào các biến số kinh tế vĩ mô và việc thực hiện chiến lược phát triển, kế hoạch kinh tế - xã hội, do vậy, nhiều dự án khi đưa vào khai thác số liệu dự báo khác với số liệu thực tế. Quy định về công tác phân tích, dự báo nhu cầu giao thông đã có nhưng dữ liệu đầu vào và phương pháp thực hiện chưa được chuẩn hóa, nhà đầu tư và các đơn vị tư vấn có thể thực hiện theo nhiều cách khác nhau dẫn đến việc rất khó kiểm chứng và đánh giá hiệu quả thực sự của hoạt động đầu tư.
Theo điều tra của tác giả, đánh giá chung của doanh nghiệp về ý kiến “Tiêu chí lựa chọn đề xuất đầu tư là đầy đủ” đạt trung bình 3,7/5, đánh giá “Tiêu chí lựa chọn đề xuất đầu tư là phù hợp” đạt 4,1/5 và đánh giá “Tiêu chí thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi là rõ ràng” đạt 4,3/5 (Hình 4.5).
1. Tiêu chí lựa chọn đề xuất đầu tư là đầy đủ
2. Tiêu chí lựa chọn đề xuất đầu tư là phù hợp
3. Tiêu chí thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi là rõ ràng
Hình 4.5. Đánh giá chính sách xác định và chuẩn bịđầu tư
Nguồn: Điều tra của tác giả
4.2.5. Chính sách lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT
Các phương thức hợp đồng ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộđược quy định tại Nghịđịnh số 63/2018/NĐ-CP bao gồm: Hợp đồng xây dựng- kinh doanh- chuyển giao (BOT), hợp đồng xây dựng- chuyển giao- kinh doanh (BTO), hợp đồng xây dựng- chuyển
giao (BT), hợp đồng xây dựng- sở hữu- kinh doanh (BOO), hợp đồng xây dựng- chuyển giao- thuê dịch vụ (BTL), hợp đồng xây dựng- thuê dịch vụ- chuyển giao (BLT).
Chính sách về lựa chọn loại hình hợp đồng cho đầu tư theo hình thức ĐTCT đã xác định những loại hình hợp đồng ĐTCT và đặc điểm của từng loại hình trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam. Đây là những loại hình hợp đồng phổ biến trong đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT. Đối với từng loại hợp đồng, chính sách cũng đã đưa ra quy định chung để xác định loại hợp đồng, trách nhiệm chính của nhà nước và nhà đầu tư tư nhân trong quá trình đầu tư (Hộp 2.1).
Hộp 4.1. Các hình thức hợp đồng ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ Việt Nam
- Hợp đồng BOT: nhà đầu tư xây dựng công trình đường bộ, được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định rồi chuyển giao cho CQNNCTQ.
- Hợp đồng BTO: nhà đầu tư xây dựng công trình đường bộ rồi chuyển giao cho CQNNCTQ và
được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định.
- Hợp đồng BT: nhà đầu tư xây dựng công trình đường bộ rồi chuyển giao công trình cho CQNNCTQ, được thanh toán bằng quỹđất.
- Hợp đồng BOO: nhà đầu tư xây dựng công trình đường bộ, sở hữu và được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định.
- Hợp đồng BTL: nhà đầu tư xây dựng công trình đường bộ, chuyển giao cho CQNNCTQ và
được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác trong một thời hạn nhất định; CQNNCTQ thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư.
- Hợp đồng BLT: nhà đầu tư xây dựng công trình đường bộ, được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ
sở vận hành, khai thác công trình trong một thời hạn nhất định; CQNNCTQ thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư; hết thời hạn cung cấp dịch vụ, nhà đầu tư chuyển giao lại cho CQNNCTQ.
Nguồn: Tổng hợp từ Nghịđịnh số 63/2018/NĐ-CP
Tuy nhiên, chính sách về lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT còn một số tồn tại là:
- Chưa xác định được mục tiêu chính sách về lựa chọn loại hình hợp đồng cho đầu tư và các nguyên tắc để thực hiện mục tiêu đó.
- Chưa có quy định về tiêu chí và quy trình lựa chọn hình thức hợp đồng cho dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT. Nghịđịnh số 63/2018/NĐ-CP và các văn bản có liên quan chỉ xác định tên các loại hình hợp đồng ĐTCT chứ không quy định điều kiện, tiêu chí cụ thểđể áp dụng từng loại hợp đồng. Việc lựa chọn hình thức hợp đồng hoàn
toàn do các bên ký hợp đồng quyết định. Thực tế này ảnh hưởng đến cả hai bên đối tác nhà nước và nhà đầu tư trên một số khía cạnh sau:
Từ phía CQNN có thẩm quyền: CQNN có thẩm quyền là một bên đối tác ký kết hợp đồng dự án ĐTCT và cùng ra quyết định về loại hình dự án. Một trong những trách nhiệm của CQNN có thẩm quyền là đảm bảo cho dự án thực hiện được mục tiêu của QLNN cũng như mục tiêu dự án đề ra. Những mục tiêu này phải được quán triệt trong suốt quá trình dự án, trong đó có khâu lựa chọn loại hình dự án. Thiếu chính sách, quy định về lựa chọn loại hình cho dự án ĐTCT gây khó khăn cho CQNN có thẩm quyền trong lựa chọn loại hình hợp đồng dự án phù hợp với mục tiêu thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT, thiếu căn cứ ra quyết định và ảnh hưởng đến việc thực hiện mục tiêu cuối cùng của dự án khi lựa chọn phải hình thức không phù hợp.
Từ phía nhà đầu tư tư nhân: Do chưa có quy định về lựa chọn loại hình hợp đồng dự án ĐTCT, nhà đầu tư thiếu căn cứ pháp lý để lựa chọn loại hình dự án. Việc lựa chọn hình thức nào phụ thuộc vào kinh nghiệm của nhà đầu tư, hướng tới lợi ích