đường bộ
Các CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ cần đảm bảo những nguyên tắc cơ bản sau:
(1) Phù hợp: Chính sách ĐTCT trong xây dựng đường bộ cần nhất quán với chính sách chung cho ngành đường bộ, chính sách giao thông vận tải và chiến lược, chính sách phát triển kinh tế- xã hội.
(2) Nhất quán: Đảm bảo cách tiếp cận, ra quyết định và thực hiện nhất quán giữa các CQNNCTQ cấp trung ương và địa phương trong việc xác định, thiết kế, vận hành và giám sát- đánh giá đầu tư.
(3) Hiệu lực, hiệu quả: Đảm bảo quản lý một cách hiệu lực và hiệu quả trong suốt chu kỳđầu tư.
giữa các cơ quan nhà nước cấp trung ương và địa phương nhằm thực hiện đầu tư hiệu quả.
(5) Đảm bảo giá trịđồng tiền: Đảm bảo rằng quyết định đầu tưđược chuẩn bị, đánh giá, lựa chọn cẩn thận và chỉ quyết định đầu tư khả thi về tài chính, mang lại giá trịđồng tiền.
(6) Chia sẻ rủi ro giữa khu vực nhà nước và tư nhân.
(7) Tạo môi trường kinh doanh thuận lợi cho đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng để cung cấp dịch vụ công một cách hiệu quả.
2.2.4. Các bộ phận cấu thành của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
Nội dung chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ có thểđược tiếp cận theo hai cách:
Thứ nhất, theo quy trình thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT, khung chính sách cho hình thức ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ bao gồm các chính sách bộ phận: Chính sách, quy định về xác định và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT; Chính sách, quy định về lựa chọn hình thức đầu tư; Chính sách, quy định về lựa chọn nhà đầu tư; Chính sách, quy định về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân; Chính sách, quy định vềưu đãi và đảm bảo đầu tư.
Thứ hai, theo các yếu tố cần thiết cho thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT, khung chính sách cho hình thức ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ bao gồm các chính sách bộ phận: Chính sách tài chính; Chính sách tín dụng; Chính sách nhân lực; Chính sách công nghệ; Chính sách môi trường; Chính sách đất đai.
Trong luận án này, chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộđược xem xét theo chu trình đầu tư.
2.2.4.1. Chính sách về lựa chọn và chuẩn bịđầu tư theo hình thức ĐTCT
Chính sách, quy định về lựa chọn và chuẩn bịđầu tư theo hình thức ĐTCT đưa ra những quan điểm, quy định và hướng dẫn chung về việc lựa chọn và chuẩn bịđầu tư theo hình thức ĐTCT, trong đó bao gồm các tiêu chí lựa chọn dự án đầu tư và quy trình lựa chọn, chuẩn bị dự án.
a. Quy định về tiêu chí lựa chọn dự án đầu tư
Để lựa chọn dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT phải nêu rõ các tiêu chí lựa chọn dự án. Các quốc gia khác nhau xây dựng các tiêu chí khác nhau để lựa chọn danh
mục dự án ưu tiên kêu gọi tư nhân tham gia đầu tư. Một số tiêu chí phổ biến mà các quốc gia sử dụng là:
- Dự án có tác động thúc đẩy mạnh mẽ phát triển kinh tế- xã hội - Dự án giải quyết các nhu cầu cấp thiết dân sinh
- Dự án nằm trong quy hoạch, kế hoạch được duyệt - Dự án đảm bảo giá trịđồng tiền
- Dự án có tính khả thi cao - Dự án có khả năng thu phí
Khi đánh giá lựa chọn dự án, mỗi tiêu chí kể trên được gắn một trọng số nhất định. Tuỳ thuộc vào mục tiêu phát triển ĐTCT và điều kiện của mỗi quốc gia trong từng thời kỳ mà các trọng số này có thể thay đổi.
Theo ADB (2008), ĐTCT phù hợp nhất với các dự án lớn và phức tạp với chi phí bảo hành thường xuyên và các chi phí khác lớn. Quy mô dự án cần đủ lớn để đầu tư kinh phí và công sức. ĐTCT không phù hợp với các dự án nhỏ trong đó chi phí giao dịch giữa các bên cao hơn lợi ích thu được từ việc có sự tham gia của khu vực tư nhân. Dự án quy mô lớn giúp cho chi phí công cộng và tư nhân giảm dần cùng với số lượng lớn các giao dịch. Tuy nhiên các dự án quy mô nhỏ có thể gói gọn lại và đấu thầu như một gói thầu duy nhất.
Nhiều quốc gia sử dụng phương pháp phân tích “giá trị đồng tiền” để xác định sự phù hợp của mỗi dự án với hình thức ĐTCT trước khi đưa các dự án này vào danh mục dự án ĐTCT kêu gọi tư nhân đầu tư. Các dự án ĐTCT phải khẳng định được hiệu quả vượt trội so với sử dụng các phương thức đầu tư khác. Đểđánh giá giá trị đồng tiền, phương pháp “đối sánh khu vực công” được sử dụng để so sánh hiệu quả sử dụng vốn giữa phương pháp đầu tư truyền thống và phương pháp ĐTCT. Cụ thể là so sánh dự án giữa hai trường hợp: trường hợp do tư nhân đầu tư theo hình thức ĐTCT với trường hợp nhà nước tự đầu tư hoặc đi vay vốn đầu tư. Với cùng các yếu tốđầu ra được xác định trước, phương pháp này sẽ so sánh giá trị hiện tại của chi phí giữa hai phương án ĐTCT và đầu tư từ NSNN hoặc đi vay vốn, phương án nào có chi phí thấp hơn nghĩa là có lợi hơn về mặt kinh tế cho xã hội. Khi phân tích giá trị đồng tiền cần lưu ý đến yếu tố trượt giá khi xây dựng, đặc biệt là ở những nước có tỷ lệ lạm phát cao.
định dự án đầu tư. Với các dự án không khả thi về tài chính hoặc khả thi tài chính thấp thì tiêu chí hiệu quả kinh tế - xã hội và hiệu quả tài chính không còn giá trị. Một dự án khả thi về tài chính hay không được xem xét chủ yếu trên hai khía cạnh: Thứ nhất, khả năng huy động vốn (nhà đầu tư tư nhân có khả năng và có sẵn sàng đầu tư không, các tổ chức tài trợ có sẵn sàng tài trợ không). Thứ hai, khả năng thu hồi vốn (nhu cầu sử dụng của khách hàng, sự sẵn sàng trả phí, khả năng trả phí).
b. Quy định về quy trình lựa chọn và chuẩn bị dự án đầu tư
Quy trình xây dựng, lựa chọn danh mục dự án hướng dẫn cho các cơ quan QLNN cũng như nhà đầu tư các bước cần thực hiện để lựa chọn được dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ (Hình 2.4).
Theo quy trình này, các cơ quan nhà nước tuân theo một thời gian biểu về xác định dự án để có thể phân bổ ngân sách cho các chi phí liên quan đến chuẩn bị dự án. Các cơ quan chức năng xây dựng và thông báo danh mục ưu tiên các dự án ĐTCT theo khoảng thời gian nhất định, thường là hàng năm, và công khai danh mục dự án trên các phương tiện thông tin đại chúng. Điều này cung cấp cho các nhà đầu tư mốc thời gian nhất định để họ có được thông tin chính thức về danh mục dự án kêu gọi đầu tư, đảm bảo cho nhà nước có thể giám sát tốt việc các cơ quan chức năng có thực hiện đúng quy định về xác định và lựa chọn dự án, đồng thời giúp xác định các lĩnh vực mà các cơ quan nhà nước không xây dựng đề xuất dự án do hạn chế về thể chế hoặc các hạn chế khác.
Hình 2.5: Quy trình lựa chọn và chuẩn bị dự án
Nguồn: Tổng hợp của tác giả
Bước 1: Lập đề xuất dự án đầu tư
Lập đề xuất dự án có thể được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc nhà đầu tư tư nhân, trong đó bao gồm các nội dung về kỹ thuật, tài chính, tiến độ, hiệu quả và quản lý dự án. Việc lập đề xuất dự án bởi các nhà đầu tư tư nhân được khuyến khích tại một số quốc gia nhằm tăng cường hơn nữa sự tham gia của khu vực tư nhân vào xây dựng đường bộ ngay từ những bước đầu tiên của quy trình dự án. Kết quả của bước này là bản đề xuất dự án.
Bước 2: Xây dựng danh mục dự án
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc nhà đầu tư tư nhân gửi đề xuất dự án đến cơ quan chức năng để thẩm định, trình phê duyệt đưa vào danh mục dự án kêu gọi tư nhân đầu tư. Xây dựng danh mục dự án đầu tư thường là trách nhiệm của cơ quan QLNN có thẩm quyền. Kết quả của bước này là danh mục dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT được lựa chọn. Đề xuất dự án Xây dựng danh mục dự án Lập báo cáo nghiên cứu khả thi Đề xuất dự án của CQNN có thẩm quyền Đề xuất dự án của nhà đầu tư tư nhân CQNN có thẩm quyền gửi đề xuất Nhà đầu tư tư nhân nộp đề xuất Cơ quan chức năng thẩm định
Phê duyệt danh mục dự án Công bố danh mục dự án
Đấu thầu chọn tư vấn lập báo cáo nghiên cứu khả thi Triển khai hợp đồng tư vấn lập báo cáo nghiên cứu khả thi
Thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi Phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi
Bước 3: Lập báo cáo nghiên cứu khả thi
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền đấu thầu chọn tư vấn lập báo cáo nghiên cứu khả thi, ký và triển khai hợp đồng với tư vấn được chọn để lập báo cáo nghiên cứu khả thi, thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi. Kết quả của bước này là bản nghiên cứu khả thi dự án được phê duyệt.
2.2.4.2. Chính sách về lựa chọn hình thức đầu tư
Khi xây dựng và thực thi chính sách, quy định về lựa chọn loại hình hợp đồng phù hợp đểđầu tư theo hình thức ĐTCT cần lưu ý các nguyên tắc:
- Sự phù hợp giữa loại hình hợp đồng ĐTCT với đặc điểm hoạt động đầu tư trong xây dựng đường bộ.
- Tính hệ thống và nhất quán trong các quy định về lựa chọn phương thức hợp đồng ĐTCT đảm bảo để có thể lựa chọn một mô hình phù hợp.
- Xác định rõ ràng tiêu chí lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư.
Việc lựa chọn loại hình hợp đồng phù hợp cho đầu tư theo hình thức ĐTCT phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Thông thường, những yếu tố này phản ánh cấu trúc của hình thức hợp đồng ĐTCT. Các yếu tố quyết định hình thức hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT bao gồm (Bộ GTVT, 2009):
- Tính khả thi thu phí người sử dụng (Người tiêu dùng có thanh toán cho dịch vụ công hay không, thanh toán đầy đủ hay một phần, nghĩa là hợp đồng dựa trên thu nhập từ thu phí người sử dụng dịch vụ hay dựa trên NSNN);
- Quy mô và phạm vi đầu tư
- Khả năng vay thương mại của dự án đầu tư.
- Mức độ phân bổ rủi ro (đặc biệt là rủi ro thu nhập có được chia sẻ).
Ở các nước có ĐTCT kém phát triển, ngoài cấu trúc của hình thức hợp đồng ĐTCT nhưđã phân tích ở trên thì việc lựa chọn phương thức hợp đồng ĐTCT còn phụ thuộc vào một số yếu tố như: (1) Mục tiêu của chính phủ; (2) Năng lực của khu vực tư nhân; (3) Năng lực của nhà nước.
Nhưđã đề cập ở phần 1.1.4. về phân loại đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ, trên thế giới hiện nay có các phương thức hợp đồng ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ phổ biến là: O&M, BT, BLT và BTL, BOO, DBFM, BOT và BTO. Tiêu chí lựa chọn phương thức hợp đồng ĐTCT được thể hiện ở bảng 2.3.
Bảng 2.3. Tiêu chí lựa chọn phương thức hợp đồng ĐTCT O&M BT BLT và BTL BOO DBFM BOT và BTO Tính khả thi thu phí người sử dụng
Cao Thấp Cao Cao Cao Cao
Quy mô và phạm vi đầu tư Nhỏ Nhỏ Nhỏ Nhỏ Nhỏ Lớn Khả năng vay thương mại Thấp Thấp Thấp Thấp Thấp Cao Mức độ phân bổ rủi ro cho nhà đầu tư Thấp Trung bình Trung bình Trung bình Trung bình Cao Nguồn: Tổng hợp của tác giả 2.2.4.3. Chính sách về lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng Chính sách lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng theo hình thức ĐTCT quy định về các tiêu chí, quy trình lựa chọn nhà đầu tư và thủ tục, nội dung ký kết hợp đồng đầu tư.
a. Quy định lựa chọn nhà đầu tư
Quy định về lựa chọn nhà đầu tư thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT nhằm duy trì một môi trường cạnh tranh lành mạnh, minh bạch với sự tham gia của đầy đủ các nhà thầu để có thể lựa chọn được nhà thầu tốt nhất thực hiện đầu tư. Hai nguyên tắc quan trọng nhất trong đấu thầu là minh bạch và đối xử bình đẳng để đảm bảo tính hợp pháp của các hợp đồng ĐTCT và sự chấp nhận của các bên liên quan.
Để thực hiện được mục tiêu đề ra, các giải pháp chính sách cho lựa chọn nhà đầu tư thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT là:
- Khuyến khích đấu thầu cạnh tranh nhằm đảm bảo lợi ích đầy đủ của các bên, tạo các điều kiện cần thiết để thiết lập một sân chơi bình đẳng giữa các nhà đầu tư.
- Quy định rõ ràng về quy trình chọn nhà thầu. Để lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực, nhà nước cần xây dựng quy trình đấu thầu dựa trên cơ sở: quy mô khách hàng, tính công bằng, cạnh tranh, minh bạch tài chính.
- Quy định đánh giá năng lực và xếp hạng nhà đầu tư. Cần phải lựa chọn phương pháp đánh giá khoa học, xác định bộ tiêu chuẩn đánh giá phù hợp và dễ dàng vận dụng khi đánh giá năng lực nhà đầu tư. Các tiêu chí chủ yếu để đánh giá và lựa chọn nhà đầu tư là: Địa vị pháp lý; kinh nghiệm đối với những hoạt động đầu tư tương
tự; năng lực tài chính (ADB, 2008); năng lực chuyên môn và quản lý. Trong số các tiêu chí đểđánh giá, phổ biến là sử dụng phương pháp phân tích “giá trịđồng tiền” để đánh giá và xếp hạng nhà đầu tư.
- Quy định hoạt động đầu tư cần được đấu thầu cạnh tranh và các hoạt động đầu tư theo phương thức đơn thầu riêng lẻ. Trong khi đa số các hoạt động đầu tư bắt buộc đấu thầu cạnh tranh, thì một số hoạt động đầu tư lại được chấp nhận từ một đề xuất độc lập. Đề xuất độc lập được đánh giá dựa trên các tiêu chí sau: Phương pháp sử dụng để xây dựng đề xuất; các giá trị kinh tế, xã hội, kỹ thuật của đề xuất; đóng góp của đề xuất nhằm thực hiện chính sách đường bộ; chất lượng, cơ sở kỹ thuật; năng lực và kinh nghiệm của bên đề xuất và nhà thầu phụ chủ chốt; lợi ích đem lại cho nhà nước. Đểđảm bảo sự công bằng, cần dành một số ưu tiên cho bên đề xuất độc lập để bù đắp chi phí nảy sinh trong quá trình lập dự án.
- Sử dụng tư vấn cho quá trình đấu thầu. Các hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT trong lĩnh vực đường bộ thường có quy mô lớn và cấu trúc phức tạp. Do vậy đấu thầu đầu tư theo hình thức ĐTCT cũng rất phức tạp. Thuê nhóm chuyên gia tư vấn cho các cơ quan nhà nước và cán bộ quản lý nhà nước để thực hiện quá trình đấu thầu là cần thiết và hữu ích.
Một số gợi ý chính sách lựa chọn nhà đầu tư thực hiện hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT là:
- Khi có sự cạnh tranh giữa nhà thầu trong nước và nhà thầu quốc tế: Cần hướng dẫn rõ ràng cho các cấp chính quyền phụ trách hợp đồng, theo đó các thủ tục