l.3 .Các nhân tố ảnh hưởng tới quản lýchi tiêu công
2.1. MƠ hình quản lýchi tiêu cơng và vai trò của KBNN tỉnh, thành phố
2.1.1. Căn cứ pháp lý của quản lý chi tiêu công
Song song với việc phân cấp, phân quyền và tăng cường nguồn lực tài chính để mỗi cấp ngân sách thực hiện quyền và trách nhiệm của mình là những ràng buộc về mặt pháp lý. Đó là cơ sở để thực hiện phân cấp ngân sách, làm căn cứ để các cấp ngân sách thực hiện quyền của mình đồng thời cũng yêu cầu các cấp ngân sách từ trung ương đến địa phương phải tuân thủ. Việc tuân thủ nghiêm ngặt quy định được ấn định trong hệ thống các văn bản luật thay thế cho việc quản lý, thanh kiểm tra mang nặng tính hành chính trước đây giữa cấp trên và cấp dưới, tạo ra sự không minh bạch trong quản lý ngân sách cũng như tính ỷ lại của cấp dưới với cấp trên.
Trước hết cơ sở pháp lý cơ bản và chung nhất cho mọi hoạt động ngân sách là hiến pháp, mỗi đất nước đều có hiến pháp là đạo luật gốc, đạo luật cơ bản quy định những vấn đề chung về chủ quyền quốc gia, về tổ chức bộ máy, phân cấp phân quyền... những vấn đề chi phối và liên quan đến hoạt động ngân sách. Ví dụ hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định bộ máy nước ta gồm 4 cấp chính quyền, mỗi cấp được quản lý toàn diện các lĩnh vực kinh tế xã hội và cơ quan quyết định những vấn đề thuộc địa phương trong đó có quyết định ngân sách là HĐND cùng cấp. Điều đó chi phối hoạt động ngân sách ở chỗ ngân sách cũng phải hình thành 4 cấp tương ứng và nếu muốn quyết định có tồn tại hay khơng một cấp ngân sách nhất định thì trước hết phải sửa đổi hiến pháp. Nhìn chung hiến pháp của một đất nước bao giờ cũng quy định những vấn đề chung nhất liên quan đến ngân sách.
Ngoài luật chuyên biệt, hoạt động ngân sách còn liên quan đến rất nhiều lĩnh vực vì vậy có thể nói cơ sở pháp lý cho hoạt động ngân sách còn được thể hiện trong một số luật khác có liên quan hay nói cách khác, hoạt động ngân sách cịn chịu sự chi phối của nhiều luật khác có liên quan. Ví dụ như luật Tổ chức Quốc hội, Chính phủ, HĐND quyết định quyền, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền về kinh
tế xã hội, từ đó liên quan đến thấm quyền về ngân sách cũng như ảnh hưởng đến phân cấp ngân sách. Luật Đầu tư liên quan đến cơng tác quản lý tài chính về đầu tư như đấu thầu,... quyền quyết định dự án đầu tư liên quan đến phân cấp quản lý vốn. đầu tư cũng như quy trình quản lý. Luật Doanh nghiệp liên quan đến cơ chế quản lý tài chính doanh nghiệp. Một số nước quy định những luật riêng nhưng liên quan mật thiết đến hoạtđộng ngân sách như luật khuyến khích ổn định và tăng trưởng kinh tế. Tóm lại, hoạt động ngân sách, xuất phát từ phạm vi tác động và ảnh hưởng của nó tới tồn bộ nền kinh tế và mọi tổ chức cá nhân, nên xét cả về lý luận và thực tiễn đều phải căn cứ vào cơ sở pháp lý vững chắc, không chỉ ở hành lang hiến pháp chung, mà còn dựa trên hệ thống luật pháp gồm luật chuyên biệt và các luật có liên quan. Đó là cơ sở pháp lý chung cho hoạt động ngân sách của bất kỳ quốc gia nào.
2.1.2. Mơ hình quản lý chi tiêu cơng ở Việt Nam; vai trị của KBNN tỉnh, thành phố
2.1.2.1. MƠ hình quản lý chi tiêu cơng ở Việt Nam
Như đã nêu ở chương I, trước đây cơ chế quản lý chi tiêu công ở Việt Nam áp dụng phương thức quản lý theo kết quả đầu vào kết hợp với mơ hình tập trung mang nặng tính chủ quan, duy ý chí, áp đặt từ phía các cấp được phân bổ nguồn lực, khiến cho vấp phải nhiều bất cập như:
- Hiệu lực quản lý thấp.
- Không gắn kết được kinh phí cấp ra với mục tiêu phải đạt được. - Tầm nhìn ngắn hạn và thiếu chủ động.
- Bất cập ngay từ khâu chuấn bị xây dựng dự toán, khi cấp dưới luôn luôn thiếu, cấp trên luôn bị áp lực về sự giới hạn của nguồn lực trong duyệt và phân bổ ngân sách cho cấp dưới.
- Phân bổ kinh phí mang tính cào bằng, dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp.
Trong quá trình quản lý có sự phân tách rõ rệt trong quản lý chi đầu tư XDCB và chi thường xuyên.
Đối với chi đầu tư: việc quản lý chi đầu tư có những quy định cụ thể dựa trên những căn cứ pháp lý như luật xây dựng, luật đấu thầu, nghị định quy định quy chế quản lý đầu tư và xây dựng, các thông tư hướng dẫn về quản lý và thấm định, quyết
tốn vốn đầu tư. Mặc dù quy trình quản lý vốn đầu tư tương đối chặt chẽ song chưa thực sự chú trọng đến hiệu quả đúng mức do chủ yếu kiểm soát dựa trên chi phí đầu vào, vì vậy có rất nhiều cơng trình xây dựng cơ bản cịn lãng phí, kém hiệu quả cả về chủ trương đầu tư và tổng chi phí, không đánh giá được kết quả và tác động của nó đến các lĩnh vực đời sống xã hội.
Đối với chi thường xuyên được hướng dẫn cụ thể trong Luật ngân sách 2015 và các Thông tư, Nghị định hướng dẫn đi kèm. Toàn bộ quá trình chi này, khơng yêu cầu thể hiện kế hoạch cơng việc, các bản giải trình về kết quả cơng việc, không phản ánh được với lượng chi phí như vậy thì kết quả đạt được như thế nào, không biết cơ quan nào hoàn thành nhiệm vụ ở mức độ nào, có tương xứng với mức chi phí bỏ ra khơng.
Tóm lại, với cách làm ngân sách hoàn toàn dựa trên yếu tố đầu vào làm triệt tiêu động lực hướng tới hiệu quả, vì muốn có ngân sách nhiều thì phải tăng biên chế và các điều kiện đi kèm, chứ không phải là nâng cao chất lượng và hiệu quả công tác. Tư duy và cách làm này ngày càng tỏ ra không phù hợp với nền kinh tế thị trường vốn coi trọng hiệu quả cuối cùng. Để khắc phục tình trạng này, nước ta đã từng bước chuyển sang áp dụng mơ hình quản lý chi tiêu cơng theo mơ hình kết quả đầu ra.
Quản lý chi tiêu công theo kết quả đầu ra là một phương thức quản lý trên cơ sở tập trung vào hiệu quả của các khoản chi ngân sách, kết quả của quá trình hoạt động đằng sau các khoản NSNN và hiệu lực của kết quả này.
Đặc điểm cơ bản nhất ta thấy ngay trong tên của phương thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra đó là lấy kết quả đầu ra làm đối tượng mục tiêu chính để xây dựng và vận hànhcơ chế quản lý chi ngân sách.
Vấn đề tổ chức công tác đánh giá các tác động cuối cùng của các đầu ra từ q trình chi tiêu cơng đối với nền kinh tế - xã hội là vấn đề hàng đầu.
Công chức tổ chức đánh giá các tác động kết quả cuối cùng của chi tiêu công không chỉ diễn ra ở sau khi các khoản chi ngân sách mà cịn trong q trình chi tiêu ngân sách.
Các cơ quan quản lý ngân sách được cung cấp thông tin đầu ra và báo cáo kết quả thực tế đạt được, Chính Phủ có được thông tin đầu ra của các đơn vị cơ quan và đánh giá kết quả mong muốn.
Quản lý chi tiêu công theo kết quả đầu ra góp phần đổi mới chính sách quản lý nguồn lực của khu vực công nhằm thiết lập 3 vấn đề cơ bản đó là: tơn trọng kỉ luật tài chính tổng thể, phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính theo các mục tiêu ưu tiên chiến lược và nâng cao hiệu quả hoạt động về cung cấp hàng hóa dịch vụ cơng.
Tăng cường nguyên tắc quản lý tài chính của khu vực công với mục tiêu là sự cải thiện sự phân phối và quản lý nguồn lực cũng như tăng cường tính minh bạch trách nhiệm của Nhà Nước.
Quản lý chi tiêu công theo kết quả đầu ra cho phép công tác kiểm tra, kiểm soát và đánh giá chi tiêu ngân sách theo quy trình mở, mọi người dân mọi nhà đầu tư đều có thể dễ dàng kiểm tra và kiểm soát đưa ra những đánh giá một cách đúng đắn hoạt động và kết quả hoạt động của cơ quan Chính Phủ dựa trên các mục tiêu, tiêu chí đánh giá đã được xác lập.
2.1.2.2. Vai trị của KBNN tỉnh, thành phố trong quản lý chi tiêu công
KBNN ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là KBNN cấp huyện) là tổ chức thuộc KBNN ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là KBNN cấp tỉnh) có chức năng thực hiện nhiệm vụ của KBNN trên địa bàn theo quy định của pháp luật. Nói cách khác, KBNN tỉnh, thành phố là cơ quan trực thuộc Sở tài chính, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Sở tài chính quản lý Nhà nước về quỹ NSNN, các quỹ tài chính, quản lý ngân quỹ, thực hiện huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển thơng qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ theo quy định của pháp luật.
Việc quản lý chi tiêu công là trách nhiệm của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến việc quản lý và sử dụng NSNN; trong đó hệ thống KBNN giữ vai trò đặc biệt quan trọng. Luật NSNN đã quy định mọi khoản chi của NSNN chỉ được thực hiện khi có đủ điều kiện quy định, đồng thời theo nguyên tắc thanh toán trực tiếp cho đơn vị sử dụng ngân sách và các tổ chức được NSNN hỗ
trợ thường xuyên phải mở tài khoản tại KBNN, chịu sự kiểm tra của cơ quan tài chính và KBNN trong q trình thanh tốn và sử dụng kinh phí.
Như vậy, nói cách khác KBNN được Nhà nước giao nhiệm vụ kiểm soát trước khi đồng vốn của Nhà nước ra khỏi quỹ NSNN. Để thực hiện được nhiệm vụ này, KBNN chủ động bố trí vốn để chi trả đầy đủ và kịp thời cho các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách theo lệnh của cơ quan tài chính, hoặc theo u cầu rút dự tốn ngân sách của đơn vị sử dụng ngân sách trên cơ sở dự toán ngân sách đã được duyệt, đồng thời thông báo và phân phối dự toán ngân sách cho các cơ quan, đơn vị. Để thực hiện việc cấp phát, thanh toán kinh phí một cách kịp thời, KBNN còn thường xuyên phải cải cách quy trình cấp phát, thanh toán như mở rơng hình thức thanh tốn liên kho bạc trong nội bộ hệ thống, cải tiến chế độ kế toán, ứng dụng tin học vào quản lý các nghiệp vụ.. .Bên cạnh đó, KBNN thực hiện kiểm tra hạch toán các khoản chi của NSNN theo đúng chương, loại, khoản, mục, tiểu mục của mục lục ngân sách; đồng thời cung cấp đầy đủ và chính xác thơng tin cần thiết, phục vụ các công tác chỉ đạo và điều hành của cơ quan tài chính và chính quyền các cấp. KBNN phối hợp chặt ché với cơ quan tài chính trong việc bố trí, sắp xếp các nhu cầu chi tiêu, đảm bảo thu chi ngân sách luôn được cân đối, việc điều hành quỹ NSNN được đảm bảo thuận lợi.
Tuy nhiên, KBNN không chỉ có nhiệm vụ xuất nhập công quỹ mà cịn có trách nhiệm quản lý quỹ NSNN. KBNN chịu trách nhiệm về tính hợp pháp, hợp lệ của việc xuất tiền; vì vậy, KBNN phải kiểm tra việc sử dụng kinh phí NSNN cấp cho các đơn vị, tổ chức kinh tế, bảo đảm đúng mục đích, đúng chế độ định mức chi tiêu của Nhà nước. Trong quá trình chi ngân sách nếu phát hiện thấy cơ quan, đơn vị, tổ chức kinh tế sử dụng kinh phí được NSNN cấp khơng đúng mục đích, chế độ, chính sách thì KBNN được từ chối cấp phát thanh toán. Như vậy, trong quá trình quản lý và điều hành NSNN, KBNN không thụ động thực hiện theo các lệnh của cơ quan tài chính, hoặc đơn vị sử dụng ngân sách một cách đơn thuần; KBNN hoạt động có tính chất độc lập tương đối theo cơ chế tác động trở lại đối với các cơ quan, đơn vị có liên quan; qua đó KBNN đảm bảo được tính chặt chẽ trong q trình sử dụng cơng quỹ nhà nước, đặc biệt trong mua sắm, xây dựng, sửa chữa,. từ
đó hạn chế được tình trạng lãng phí, thất thốt, đảm bảo sử dụng kinh phí NSNN đúng mục đích, hợp pháp, tiết kiệm, có hiệu quả.
Thơng qua công tác cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN, KBNN còn tiến hành tổng hợp, phân tích, đánh giá tình hình chi NSNN qua KBNN theo từng địa bàn, từng cấp ngân sách và khoản chi chủ yếu. Từ đó rút ra nhận xét, đánh giá về những kết quả đã đạt được, hạn chế, tồn tại và nguyên nhân; phối hợp cùng các cơ quan hữu quan nghiên cứu cải tiến và hoàn thiện cơ chế cấp phát, thanh toán và kiểm soát chi NSNN.