l.3 .Các nhân tố ảnh hưởng tới quản lýchi tiêu công
2.2.2.1.Quản lýchi đầu tư xây dựng cơ bản
2.2. Thực trạng quản lýchi tiêu công tại KBNN thành phố Bắc Ninh
2.2.2.1.Quản lýchi đầu tư xây dựng cơ bản
a)Quy trình chi đầu tưXDCB
Chi đầu tư phát triển của Bắc Ninh chiếm một tỷ trọng vừa phải trong tổng chi NSNN trên toàn địa bàn. Cơ cấu chi đầu tư của thành phố Bắc Ninh được duy trì ở mức bình quân là 26,95% trong giai đoạn 2012 -2016, thấp hơn so với cơ cấu chi đầu tư bình quân của cả nước khoảng 30% thời gian qua. Chi đầu tư phát triển của Nhà nước bao gồm:
- Đầu tư xây dựng cơ bản; -Hỗ trợ phát triển kinh tế;
- Đầu tư phát triển các chương trình kinh tế khác (chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình cơng nghệ thơng tin,...).
Trong đó, đại bộ phận là đầu tư xây dựng cơ bản, do vậy, trọng tâm phân tích chi đầu tư phát triển Nhà nước là phân tích đầu tư cho xây dựng cơ bản.
về nguyên tắc, quản lý đầu tư XDCB nói riêng và quản lý chi đầu tư phát triển nói chung được quy định khá chi tiết và chặt chẽ, KBNN thành phố Bắc Ninh quản lý chi đầu tư phát triển cũng chủ yếu dựa trên các quy định từ các văn bản pháp lý này. Cụ thể:
> Điều kiện, thủ tục chi đầu tư XDCB
Theo quy định, các khoản chi đầu tư xây dựng cơ bản được cấp phát, thanh tốn khi có đầy đủ các điều kiện sau:
- Các cơng trình, dự án đã có trong kế hoạch vốn đầu tư hàng năm, chủ đầu tư đã thực hiện đấu thầu hoặc chỉ định đấu thầu theo đúng quy chế; giá trị khối lượng đầu tư xây dựng cơ bản hoàn thành đề nghị thanh toán đúng theo định mức, đơn giá đầu tư xây dựng cơ bản được cấp có thấm quyền ban hành hoặc đúng giá trúng thầu; với các khoản chi hành chính sự nghiệp thực hiện theo chế độ, tiêu chuấn, định mức chi hành chính sự nghiệp do Bộ Tài chính ban hành.
- Có văn bản của cấp thấm quyền cho phép tiến hành chuấn bị đầu tư hoặc quyết định đầu tư và quyết định phê duyệt thiết kế kỹ thuật - tổng dự tốn.
- Có quyết định giao nhiệm vụ chủ đầu tư, thành lập ban quản lý dự án, bổ nhiệm trưởng ban, kế tốn trưởng hoặc phụ trách kế tốn và có đầy đủ các điều kiện được tạm ứng, thanh tốn khối lượng hồn thành theo quy định.
> Nguyên tắc kiểm soát chi
Các chủ đầu tư, ban quản lý dự án phải mở tài khoản tại KBNN nơi giao dịch và chịu sự kiểm tra, kiểm soát của KBNN trong quá trình quản lý, cấp phát, thanh toán và quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản.
KBNN chỉ thanh toán vốn đầu tư khi đã có đầy đủ các thủ tục về đầu tư và xây dựng, có kế hoạch vốn đầu tư hàng năm và có đầy đủ các điều kiện thanh toán theo quy định.
Việc kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư phải tuân thủ đúng các chính sách, chế độ hiện hành về quy chế quản lý đầu tư xây dựng; đồng thời, đảm bảo đúng thời gian quy định, không ảnh hưởng đến tiến độ thi cơng của cơng trình, khơng gây ách tắc, phiền hà cho quá trình thanh tốn.
Bộ Tài chính (đối với dự án Trung ương), Sở Tài chính hoặc Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố (đối với dự án do tỉnh quản lý), Phòng Tài chính huyện (đối với dự án do huyện quản lý) và KBNN có trách nhiệm kiểm sốt, thanh tốn, quyết toán vốn đầu tư cho dự án; đồng thời, có trách nhiệm chuyển tiền đầy đủ, kịp thời cho đơn vị sử dụng theo đề nghị của chủ đầu tư.
> Hình thức cấp phát vốn
Việc cấp phát, thanh toán vốn đầu tư được thực hiện dưới hai hình thức là cấp tạm ứng và thanh tốn khối lượng hồn thành.
Cấp tạm ứng: được áp dụng với các gói thầu xây lắp, gói thầu thiết bị và một số khoản chi phí khác như chi cho công tác đền bù, giải phóng mặt bằng, chi phí cấp đất, thuế đất, chuyển quyền sử dụng đất... Tỷ lệ tạm ứng tuỳ theo tính chất của từng cơng việc; chẳng hạn, với gói thầu xây lắp thì tỷ lệ tạm ứng là từ 10 - 20% giá trị hợp đồng, với chi phí khác thì tỷ lệ tạm ứng tuỳ theo u cầu cơng việc.
Cấp vốn thanh toán: được áp dụng khi thanh toán khối lượng xây lắp hoàn thành, đã được nghiệm thu theo hợp đồng và có trong kế hoạch đầu tư được cấp trên có thấm quyền giao; thanh toán khối lượng thiết bị đã nhập kho chủ đầu tư hoặc lắp đặt xong và đã được nghiệm thu. Để được thanh toán, chủ đầu tư phải gửi đầy đủ hồ sơ, tài liệu có liên quan theo quy định đến KBNN. KBNN sẽ tiến hành kiểm tra, kiểm soát các hồ sơ, chứng từ đó theo các định mức, đơn giá, giá trúng thầu..., nếu đủ điều kiện thì làm thủ tục thanh tốn cho đơn vị.
> Quy trình kiểm sốt thanh tốn * Kiểm sốt trước khi thanh toán
Kiểm soát trước khi thanh toán là việc kiểm soát các hồ sơ, chứng từ, tài liệu ban đầu trước khi thanh toán cho chủ đầu tư. Đầu năm, sau khi được cấp có thấm quyền giao kế hoạch năm, chủ đầu tư đến KBNN mở tài khoản giao dịch và nộp hồ sơ ban đầu của dự án cùng báo cáo khả thi hoặc báo cáo đầu tư kèm theo quyết định
Nă m
Tổng chi NSĐP Chi ĐTPT Chi thường xuyên Chi khác
Tong tiền Tỷ trọng (%) Tổng tiền Tỷ trọng (%) Tổng tiền Tỷ trọng (%) Tổng tiền Tỷ trọng (%) 201 2 479.934 100 93.912 19,57 0198.08 41,27 2187.94 39,16 201 3 563.312 100 6176.84 31,4 5249.67 44,3 1136.79 24,3 201 4 557.485 100 3123.96 22,24 9283.70 50,89 3149.81 26,87
đầu tư; dự toán được duyệt hoặc quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu, hợp đồng kinh tế theo quy định.
Khi nhận được hồ sơ, chứng từ của chủ đầu tư, KBNN tiến hành kiểm tra sự đầy đủ, tính pháp lý của hồ sơ, việc áp dụng định mức, đơn giá trong mỗi nội dung, mỗi công việc của dự án. Đặc biệt là kiểm tra dự toán của chủ đầu tư để làm căn cứ đối chiếu và thanh tốn từng lần nhanh chóng, chính xác.
* Kiểm sốt trong khi thanh tốn
Mỗi lần tạm ứng hoặc thanh toán, chủ đầu tư phải gửi đến KBNN các hồ sơ, chứng từ phù hợp với từng nội dung thanh tốn. Ngồi những tài liệu, hồ sơ ban đầu, chủ đầu tư phải gửi những hồ sơ, chứng từ như:
Với trường hợp tạm ứng: hồ sơ, tài liệu phải bao gồm dự toán được cấp có thấm quyền duyệt, quyết định phê duyệt kết quả trúng thầu, hợp đồng kinh tế, bảo lãnh thực hiện hợp đồng, giấy đề nghị tạm ứng.
Với trường hợp thanh toán: hồ sơ, tài liệu chứng từ phải gửi bao gồm biên bản nghiệm thu, bảng tính chi tiết khối lượng hoàn thành, phiếu giá hoặc bảng kê thanh tốn, giấy rút hạn mức đầu tư.
Ngồi những hồ sơ được quy định như trên, cán bộ thanh tốn có thể kiểm tra tại hiện trường để đảm bảo cho việc thanh tốn có cơ sở.
Khi nhận được các hồ sơ, chứng từ của chủ đầu tư gửi đến, KBNN tiến hành kiểm tra, kiểm soát theo các nội dung phù hợp với từng hình thức thanh toán.Sau khi kiểm tra thấy hợp lý thì cán bộ kiểm tra trình với lãnh đạo duyệt và chuyển sang cho kế toán để làm các thủ tục thanh toán, chuyển tiền cho đơn vị.
b)Thực trạng quản lý chi đầu tưXDCB tại KBNN thành phố Bắc Ninh
Tình hình chi đầu tư XDCB thực tế ở KBNN thành phố Bắc Ninh ta có thể theo dõi qua bảng số liệu sau:
6 5 0 6
Qua bảng 2.1 có thể thấy rõ chi tiêu công được thực hiện một cách hợp lý, tiết kiệm, đúng hướng sẽ đóng vai trị quan trọng trong việc tăng tiết kiệm của Nhà nước, tăng nguồn vốn cho đầu tư XDCB. Các khoản chi ngân sách được thể hiện chủ yếu là tiết kiệm các khoản chi tiêu dùng thường xuyên để tăng dần một cách thỏa đáng cho chi đầu tư phát triển, trong đó cần ưu tiên chi ngân sách cho các cơng trình hạ tầng cơ sở, đầu tư tăng dần cho yếu tố con người. Tập trung đầu tư vào những cơng trình trọng điểm mũi nhọn.
Theo dõi trên bảng 2.1 có thể thấy tổng chi NSĐP đạt 1.089.211 triệu đồng tăng 34,2% so với năm 2015; tăng 95,4% so với năm 2014; tăng 93,4% so với năm 2013 và 126,95% so với năm 2012. Trong đó, chi đầu tư XDCB đạt 318.035 triệu đồng tăng 21% so với năm 2015; tăng 156,56% so với năm 2014; tăng 79,84% năm 2013; tăng 238,65% so với năm 2012.
Như vậy, chi NSNN cho đầu tư XDCB đã có nhiều chuyển biến tích cực. UBND tỉnh cũng đã ban hành nhiều văn bản cụ thể hóa và thực hiện nghiêm túc các Nghị quyết, Chỉ thị của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ (Nghị quyết 60/NQ - CP; Nghị quyết 70/NQ - CP; Chỉ thị 1792/CT - TTg; Chỉ thị 27/CT - TTg và Chỉ
ST T
Các chỉ tiêu 2015 2016
Tỷ lệ
(%) Số dựán Tỷ lệ(%) Số dự án
I Theo giai đoạn đầu tư 100 275 100 297
thị 07/CT - TTg) tập trung đầu tư vào các cơng trình trọng điểm, các cơng trình cấp bách trong lĩnh vực thủy lợi, giao thông, giáo dục, y tế.
Tuy nhiên, trong thực tế việc bố trí kế hoạch vốn hàng năm trên cơ sở thực hiện khối lượng hoàn thành của từng dự án, chủ đầu tư lại phải làm và tổng hợp lại gửi Sở Kế hoạch và Đầu tư nhu cầu cần bố trí kế hoạch vốn của năm sau. Căn cứ nguồn vốn cho phép, Sở Kế hoạch đầu tư tổng hợp báo cáo danh mục dự án và số dự kiến bố trí cho từng dự án trình UBND xem xét báo cáo HĐND tỉnh thông qua, căn cứ nghị quyết HĐND tỉnh thông qua, UBND tỉnh quyết định giao dự tốn. Trong q trình thực hiện tùy theo tính chất và chủ trương của cơ quan có thấm quyền, Sở Kế hoạch và Đầu tư có thể tham mưu UBND tỉnh quyết định bổ sung vốn hoặc điều chuyển vốn của các dự án. Sau đó việc phân bổ tiếp theo của vốn được thơng qua Sở tài chính và Phịng tài tính các huyện rồi mới được đổ về để chi và phân bổ tại KBNN. Chính điều này đã khiến cho việc chi đầu tư XDCB gặp rất nhiều khó khăn do nguồn vốn kế hoạch dành cho đầu tư nhỏ, trong khi nhu cầu đầu tư lại lớn.
Mặt khác việc các dự án đã được đầu tư từ các năm trước phải thực hiện dừng, giãn tiến độ thi công hoặc phải điều chỉnh bổ sung do trượt giá, thay đổi cơ chế chính sách trong xây dựng đã gây ra tình trạng dàn trải trong đầu tư, phát sinh cơ chế “xin, cho” dẫn đến tình trạng khối lượng thực hiện dở dang lớn. Thiếu chế tài ràng buộc trách nhiệm đảm bảo vốn, thiếu kiểm tra, giám sát,.. .khiến cho các dự án dở dang nhiều nhưng lại bố trí hàng loạt dự án mới. Điều này làm giảm hiệu quả vốn đầu tư, vốn được bố trí chưa thực sự đúng đối tượng, đúng mục đích.
Số dự án được bố trí triển khai lớn chưa tương ứng với nguồn vốn có hạn. Các dự án khởi cơng mới cịn nhiều so với tổng số dự án được bố trí triển khai. Do đó cần phải có phương án bố trí vốn dứt điểm, ưu tiên các dự án có khả năng hồn thành trong năm, hạn chế dự án khởi cơng mới. Có thể xem các dự án được bố trí trong 2 năm 2015 - 2016 qua bảng 2.2 để thấy được số lượng dự án đầu tư XDCB là rất lớn, cụ thể:
2 Dự án khởi công mới 20,73 57 16,50 49
3 Dự án thi công chuyển tiếp 37,45 103 37,71 112
4 Dự án hoàn thành 36,00 99 42,09 125
II Theo cơ cấu đầu tư 100 275 100 297
1 Chuẩn bị đầu tư 5,82 16 3,70 11
2 Nông nghiệp 25,82 71 22,56 67
3 Giao thông 30,91 85 30,98 92
4 Khoa học công nghệ 3,27 9 2,69 8
5 Y tế - xã hội 2,91 8 2,36 7
6 Giáo dục - đào tạo 5,82 16 5,05 15
7 Văn hóa - thể thao 7,27 20 10,44 31
8 Quản lý nhà nước 12,00 33 12,12 36
(Nguồn: Sở Tài chính Bắc Ninh)
Đó mới là quá trình điều kiện, thủ tục chi đầu tư XDCB. Tới quá trình cấp phát thanh tốn vốn cịn gây nhiều bức xúc hơn nữa do có khá nhiều phương thức thanh tốn; có thể thanh toán theo giá trọn gói, thanh tốn theo giá cố định hoặc thanh toán theo giá điều chỉnh. Vấn đề là trong q trình thanh tốn phải kiểm soát như thế nào để đảm bảo nhanh, gọn, chính xác, tránh lạng phí thời gian của các bên liên quan.
Nét riêng trong việc thanh toán vốn đầu tư XDCB ở Bắc Ninh là:
- Sử dụng hết nguồn tạo ra cho đầu tư nhưng rất thiếu so với nhu cầu cần thanh toán;
- Cá biệt vẫn có trường hợp lẫn lộn giữa thanh toán và tạm ứng;
- Tỷ trọng thanh tốn của các cơng trình chưa khớp với mức tương quan thực hiện. Việc kiểm soát thanh toán vốn tại Bắc Ninh cũng được đấy mạnh. Tuy nhiên, cơ chế kiểm tra kiểm sốt cịn nhiều bất cập, thiếu đồng bộ; chế tài chưa đủ mạnh; chưa có sự phân định rõ ràng về phạm vi hoạt động, trách nhiệm không rõ ràng, hoạt động thiếu gắn kết, chồng chéo lên nhau. Việc chấp hành các quy định pháp luật về thủ tục thời gian kiểm tra, kiểm sốt cịn tình trạng kéo dài, gây khó khăn, phiền hà cho các đơn vị.
> Ưu và nhược điểm của quản lý chi đầu tư XDCB
- Ưu điểm:
Nhìn chung, Luật NSNN, quy chế quản lý vốn đầu tư và xây dựng cũng như các văn bản có liên quan đến lĩnh vựa quản lý vốn đầu tư thời gian qua không ngừng được hoàn thiện đã tạo điều kiện cho hoạt động quản lý chi qua KBNN phát huy hiệu quả tích cực.
Bộ máy KBNN tỉnh cũng đã nỗ lực lớn trong việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình. Đặc biệt, quy trình thanh tốn vốn đầu tư rất rõ ràng, cụ thể và nhìn chung là hợp lý, tạo điều kiện cho công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư trong cả hệ thống KBNN được thực hiện một cách thống nhất, không gây phiền hà cho khách hàng.
- Nhược điểm:
Mặc dù công tác quản lý chi tiêu công được thực hiện theo luật NSNN, cơ chế chính sách cũng đã được sửa đổi cho phù hợp với thực tế, nhưng đến nay hệ thống cơ chế chính sách vẫn chưa đồng bộ; thiếu cơ chế phối hợp, chưa phân định rõ phạm vi, mức độ kiểm soát giữa KBNN với các cơ quan chức năng cũng như vấn đề trách nhiệm giải trình, trách nhiệm hậu quả, các chế tài cụ thể để điều hành ngân sách theo dự toán.
Phương thức quản lý, rút vốn chưa thống nhất về một đầu mối, một số nội dung chi, khoán chi từ ngân sách thật sự vẫn nằm ngồi sự kiểm sốt của KBNN.
Chất lượng của cán bộ KBNN nói riêng, của cán bộ làm công tác quản lý tài chính nói chung - đặc biệt là khối huyện, xã, phường - chưa thật sự đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn.
Do nhiều nguyên nhân, tỷ lệ giải ngân hàng năm đạt thấp và dồn chủ yếu vào cuối năm làm ảnh hưởng đến hiệu quả công tác quản lý chi, gây nên tình trạng vốn chờ cơng trình, cơng trình chờ vốn.
Hiện nay tỉnh Bắc Ninh vẫn đang thực hiện lập ngân sách theo đầu vào, do vậy quản lý chi tiêu cơng nói chung và quản lý chi tiêu công qua KBNN nói riêng cũng dựa trên đầu vào. Điều này ảnh hưởng lớn đến hiệu quả chi NSNN. Công tác giám sát, đánh giá dự án đầu tư và quyết toán vốn đầu tư chưa được các chủ đầu tư quan tâm đúng mức. Công tác thanh tra, kiểm tra của các cơ quan quản lý nhà nước chưa đáp ứng yêu cầu.