l.3 .Các nhân tố ảnh hưởng tới quản lýchi tiêu công
3.2. Giải pháp nâng cao công tác quản lýchi tiêu công tại KBNN thành phố Bắc
> Tăng cường cơng tác kiểm sốt chi thường xuyên
* Áp dụng quy trình kiểm sốt chi tiêu cơng theo kết quả đầu ra.
Đây là phương thức cấp phát NSNN tiên tiến, mới được áp dụng ở một số nước trên thế giới hoặc mới được áp dụng ở một số khoản chi đặc biệt. Theo đó, Nhà nước không can thiệp vào việc sử dụng các khoản kinh phí NSNN đã cấp cho các cơ quan, đơn vị mà chỉ quan tâm đến hiệu quả sử dụng các nguồn kinh phí đó, tức là chỉ quan tâm đến kết quả đầu ra của các chương trình, mục tiêu mà đã được các cơ quan có thấm quyền phê duyệt.
Theo phương thức cấp phát này, ngay từ khi lập dự toán, các cơ quan, đơn vị phải căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ được giao; căn cứ vào các mục tiêu, chỉ tiêu nhiệm vụ của năm kế hoạch; chế độ, tiêu chuấn, định mức chi tiêu, dự toán và kết
quả thực hiện nhiệm vụ được giao của năm trước để xây dựng dự toán chi của năm kế hoạch.
Sau khi được Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch uỷ ban nhân dân giao dự toán ngân sách, các cơ quan Nhà nước ở Trung Ương và Địa Phương, các đơn vị dự toán cấp I tiến hành phân bổ dự toán và giao cho các đơn vị thực hiện phương thức cấp phát NSNN theo kết quả đầu ra.
Trên cơ sở dự toán chi cả năm được giao và nhiệm vụ phải chi trong quý, các đơn vị phải lập nhu cầu chi trong quý để gửi cơ quan quản lý cấp trên và KBNN nơi mở tài khoản. Căn cứ theo nhu cầu chi hàng quý đã đăng ký và theo yêu cầu nhiệm vụ chi, đơn vị dự toán sẽ lập giấy rút dự toán ngân sách gửi về KBNN nơi giao dịch.
Căn cứ theo dự toán năm được giao và nhu cầu chi quý đã đăng lý, KBNN thực hiện trích chuyển kinh phí theo đề nghị của đơn vị sử dụng NSNN. Thủ trưởng đơn vị được quyền chủ động và tự chịu trách nhiệm về việc đã dử dụng kinh phí được cấp, bảo đảm thực hiện công việc theo đúng những cam kết từ ban đầu.
Định kỳ, cơ quan Tài chính phối hợp với cơ quan quản lý cấp trên của đơn vị theo dõi, kiểm tra tình hình thực hiện nhiệm vụ của đơn vị. Trong trường hợp phát hiện đơn vị không bảo đảm thực hiện công việc theo đúng như cam kết, KBNN được phép tạm dừng cấp kinh phí cho đơn vị hoặc có thể có những biện pháp để thu hồi phần kinh phí đã cấp. Như vậy, trong cơ chế kiểm soát chất lượng đầu ra, các ràng buộc về chế độ, tiêu chuan, định mức chi tiêu ở đầu vào đã được thay thế bởi các tiêu chuan đánh giá hiệu quả chất lượng ở đầu ra. Do đó, hình thức này đã khắc phục được những hạn chế của cơ chế kiểm soát chi theo đầu vào được sử dụng hiện nay, khi mà hệ thống chế độ, tiêu chuan, định mức chi tiêu của Nhà nước còn thiếu thốn và lạc hậu; đồng thời, tăng cường hơn nữa tính chủ động, sáng toạ của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp cũng như phù hợp với chủ trương cải cách thủ tục hành chính ở nước ta trong thời điểm hiện này.
Tuy nhiên, muốn có một cơ chế kiểm soát như vậy, trước hết Nhà nước cần phải quy định các tiêu chuan hiệu quả đối với từng loại hình đơn vị sử dụng NSNN. Các khoản chi tiêu thường xuyên của NSNN là những khoản chi gắn liền với việc thực hiện các chức năng của Nhà nước; tức là, gắn liền với việc đáp ứng các nhu
cầu chung, các nhu cầu có tính chất tồn xã hội. Vì vậy, hiệu quả của các khoản chi đó phải được xem xét dựa trên cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội nói chung. Đây thực sự là một vấn đề khó khăn, phức tạp trong quá trình triển khai áp dụng cơ chế này; hơn thế, hiệu quả của việc quản lý và kiểm sốt chitiêu cơng khơng chỉ được đo bằng những chỉ tiêu định lượng mà còn phải xem xét cả bằng các chỉ tiêu định tính.
Ngồi ra, một số vấn đề nữa cần phải tính đến là khi giao tồn bộ trách nhiệm quản lý tài chính cho Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, rồi sau đó xem xét hiệu quả của việc sử dụng số kinh phí đó sẽ rất dễ phát sinh trường hợp những nhà quản lý có thể lạm dụng số tiền tiết kiệm được trong quá trình sử dụng kinh phí Nhà nước cấp để mưu lợi cho cá nhân hoặc dễ xảy ra tình trạng chi tiêu lãng phí, gây thất thoát tiền, tài sản của Nhà nước mà không đảm bảo được số lượng, chất lượng cơng việc đã cam kết.
Vì vậy, từ kinh nghiệm một số nước đã thực hiện cơ chế này, trước mắt chỉ nên áp dụng phương thức cấp phát NSNN theo kết quả đầu ra đối với một số khoản chi cho các dịch vụ công cộng như an ninh trật tự, chống các tệ nạn xã hội, các chương trình giáo dục, ý tế, vệ sinh môi trường...
* Đấy nhanh và đưa công tác kiểm soát chi theo dự toán được duyệt đi vào nề nếp.
Quy trình kiểm sốt chi theo dự toán được duyệt dựa trên phương thức cấp phát NSNN theo dự toán chi NSNN đã được Nhà nước giao cho các đơn vụ phù hợp với chức năng, nhiệm vụ mà đơn vị phải thực hiện trong năm ngân sách. Sau khi được Thủ tướng Chính phủ, UBND giao dự toán ngân sách, các cơ quan Nhà nước ở Trung Ương và Địa Phưong, các đon vị dự toán cấp I tiến hành phân bổ và giao dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc để sử dụng.
Trên cơ sở dự toán chi ngân sách cả năm đã được giao và nhiệm vụ phải chi trong quý, các đon vị sử dụng ngân sách lập nhu cầu chi quý (có thể chia ra theo tháng), chi tiết theo các nhóm mục đích chi gửi cơ quan quản lý cấp trên và KBNN nơi giao dịch. Các khoản chi thanh toán cá nhân và các khoản cho có tính chất thường xuyên phải bố trí đều trong năm để chi cho hợp lý. Những khoản chi có tính
chất thời vụ hoặc chỉ phát sinh vào một thời điểm nhất định như chi mua sắm, sửa chữa lớn... phải phân theo tiến độ thực hiện từng quý đã ghi trong dự toán được giao. Các cơ quan quản lý cấp trên tổng hợp nhu cầu chi theo quý gửi các co quan tài chính cấp trên tổng hợp nhu cầu chi theo quý gửi cơ quan tài chính cùng cấp. Cơ quan tài chính căn cứ vào khả năng nguồn thu và nhu cầu chi trong quý, lập phương án điều hành ngân sách theo quý của ngân sách cấp mình, bảo đảm nguồn để đáp ứng nhu cầu chi trong dự toán đúng với chế độ của các đơn vị sử dụng ngân sách.
Căn cứ theo dự toán NSNN đuợc giao và nhu cầu chi tiêu, thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN ra quyết định chi kèm theo đó là các hồ sơ, chứng từ có liên quan gửi KBNN nơi giao dịch. KBNN thực hiện việc kiểm tra, kiểm sốt, nếu thấy phù hợp thì xuất quỹ NSNN thanh toán cho đơn vị cung cấp hàng hoá, dịch vụ bằng chuyển khoản hoặc tuỳ theo nhu cầu cấp tiền sẽ mặt cho đơn vị để trả cho người sử dụng.
Phương thức cấp phát NSNN theo dự toán được duyệt là một phương thức cấp phát NSNN tiên tiến. Song, để thực hiện được điều đó, ta cần phải chuấn bị đầy đủ những điều kiện nhất định. Trước mắt, khi điều kiện kỹ thuật và thời gian chưa cho phép để thực hiện phương thức cấp phát theo dự toán một cách triệt để, ta có thể áp dụng phương thức cấp phát này đối với những khoản chi thường xuyên của các đơn vị dự toán NSNN, bao gồm các cơ quan hành chính Nhà nước, các đơn vị sự nghiệp, các tổ chức chính trị, xã hội, tổ chức chính trị - xã hơi - nghề nghiệp, các Tổng công ty nhà nước được hỗ trợ vốn để thực hiện một số nhiệm vụ chi thường xuyên theo quy định của Pháp luật...
Việc thực hiện cấp phát NSNN theo dự toán đem lại một số ưu điểm như:
- Phản ánh tính chất dân chủ của nền tài chính. Điều này được thể hiện rõ ở nguyên tắc: toàn bộ các khoản chi của các đơn vị sử dụng ngân sách đều phải được lập dự toán trước khi bắt đầu năm ngân sách và dự tốn đó phải được Quốc hội, Hội đồng Nhân dân các cấp thơng qua thì mới có giá trị thực hiện.
- Tạo điều kiện cho các đơn vị sử dụng ngân sách chủ động để bố trí các khoản chi. Cấp phát NSNN theo dự tốn khơng đặt khả năng điều hành ngân sách thành một điều kiện để thực hiện các khoản chi, không xem mức chi do cơ quan tài chính thơng báo như một căn cứ để ràng buộc thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách phải tuân thủ
trước khi ra quyết định chi. Khả năng điều hành NSNN được kế hoạch hoá và được thể hiện qua việc tổng hợp, lập dự toán NSNN hàng năm. Một khi đã phân bổ dự toán NSNN đến các đơn vị sử dụng NSNN thì cũng đồng nghĩa đã cam kết đủ khả năng điều hành NSNN để đáp ứng các khoản chi theo dự toán đã được duyệt.
- Tạo ra một bước đột phá trong việc cải cách hành chính về quy trình chi thường xuyên của NSNN, giải phóng những ràng buộc về mức chi của cơ quan tài chính. Phương thức cấp phát NSNN theo dự toán đã xoá bỏ và đơn giản hoá rất nhiều những thủ tục, nhiều khâu trung gian rườm rà, phức tạp trong quá trình cấp phát NSNN. Điều đó phù hợp với định hướng phát triển và hoàn thiện nền hành chính nước ta, mang bản sắc một Nhà nước của dân, do dân và vì dân.
- Tạo điều kiện cho các cơ quan Tài chính, KBNN và các đơn vị sử dụng NSNN nâng cao chất lượng quản lý theo dự toán. Đối với cơ quan Tài chính, do khơng cịn phải điều hành NSNN theo hạn mức kinh phí nên sẽ tập trung nhiều hơn vào quá trình lập dự toán, phân bổ dự toán và điều hành ngân sách theo đúng dự toán đã được phân bổ. Đối với các đơn vị sử dụng NSNN sẽ tập trung vào việc nâng cao chất lượng xây dựng dự toán và thực hiện chi tiêu theo đúng dự toán đã được duyệt, đảm bảo đúng chế độ, tiêu chuấn định mức chi tiêu, phù hợp với yêu cầu, nhiệm vụ của đơn vị mình. KBNN có điều kiện nâng cao vài trị kiểm sốt chi và thanh toán trực tiếp các khoản chi của NSNN từ KBNN đến với người sử dụng. Song, điều quan trọng hơn cả là khi khơng cịn điều hành ngân sách theo hạn mức kinh phí thì ngun tắc quản lý theo dự toán mới hoàn toàn phát huy được vai trò xương sống của Luật Ngân sách Nhà nước. Mặt khác, cơ chế kiểm soát chi NSNN mới phát huy hết hiệu quả, mới thể hiện được triệt để nguyên tắc dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra.
* Áp dụng quy trình cấp phát NSNN trực tiếp từ KBNN đến người cung cấp hàng hoá, dịch vụ.
Trước khi tiến hành chi NSNN, cần căn cứ theo dự toán năm đã được giao, dự kiến chương trình cơng tác q sắp tới, các định mức, tiêu chuấn chi và biểu mẫu dự toán, đơn vị sử dụng ngân sách lập nhu cầu chi quý gửi cơ quan tài chính đồng cấp; cơ quan này tiến hành xem xét, thấm tra đề nghị chi của đơn vị trên nhiều
phương diện như: mục đích chi; chế độ, định mức, tiêu chuấn chi; đối chiếu với dự toán chi hàng năm của đơn vị, tồn quỹ NSNN và khả năng nguồn thu trong quý. Nhu cầu chi quý (có chia theo tháng) là hạn mức cao nhất mà đơn vị được phép sử dụng trong quý theo từng nhóm mục chi cụ thể. Việc xem xét, chấp thuận và cấp phát kinh phí hàng quý theo nội dung trên chính là việc kiểm soát trước các khoản chi tiêu của NSNN, bảo đảm cho ngân sách ln có khả năng thanh tốn, ngăn chặn ngay từ đầu những khoản chi tiêu mang tính chất lãng phí.
Khi dự toán chi ngân sách hàng quý đã được chấp nhận và được thông báo, đơn vị có tồn quyền quyết định chi tiêu trong phạm vi dự toán. Trước khi được phép trả tiền cho người cung cấp hàng hố, dịch vụ thì đơn vị phải thực hiện đầy đủ các thủ tục thanh toán và được thủ trưởng đơn vị ra quyết định chi.
KBNN tiến hành kiểm tra, kiểm sốt tính hợp pháp của các tài liệu và lệnh xuất quỹ ngân sách của các chủ tài khoản. Sau khi thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát các hồ sơ, chứng từ do đơn vị gửi đến, nếu thấy hợp lệ, hợp pháp, số tiền chuấn chi đã có trong dự tốn NSNN đã được duyệt, được thủ trưởng đơn vị quyết định chi, có đầy đủ hồ sơ, chứng từ theo Luật định, KBNN sẽ xuất quỹ NSNN để chi trả trực tiếp cho người sử dụng, chính là chủ nợ thực sự của Quốc gia theo hai hình thức là cấp tạm ứng và cấp thanh tốn.
Đối với việc cấp phát, thanh toán trực tiếp các khoản chi NSNN qua KBNN cho cơng việc hồn thành, việc thanh toán các khoản nợ của nhà nước đòi hỏi phải xác định chính xác số tiền phải trả cho từng đối tượng cụ thể. Do đó, hồ sơ, chứng từ hợp lệ, hợp pháp cần phải có đầy đủ để chứng minh được số nợ đó là xác thực. Nghĩa là, nội dung các khoản chi phải phù hợp với dự toán NSNN đã duyệt; hàng hoá, dịch vụ cung cấp phải đảm bảo đúng số lượng và chất lượng đã cam kết trong hợp đồng; hồ sơ, chứng từ phải đảm bảo tính chính xác, đầy đủ, hợp lệ, hợp pháp và kế toán số tiền phải xác thực.
Như vậy, đối với phương thức thanh toán, chi trả cho công việc hồn thành thì người cung cấp chỉ được trả tiền sau khi đã cung cấp đầy đủ hàng hoá, dịch vụ theo đúng những cam kết đã được thoả thuận. Khi thực hiện thanh toán, chi trả theo hình thức này sẽ đem lại những ưu điểm như tránh được rủi ro trong quá trình sử
dụng công quỹ, tạo điều kiện cho cơ quan quản lý Nhà nước xác nhận một cách dễ dàng việc thực hiện chi NSNN, thúc đấy những nhà cung cấp sớm hồn thành cơng việc theo số lượng và chất lượng đã cam kết.
Đối với những khoản chi có giá trị lớn và thời gian tiến hành công việc kéo dài thì việc thanh tốn cho cơng việc hồn thành gặp nhiều khó khăn do đó có thể thanh tốn theo từng giai đoạn cơng việc hồn thành. Tất nhiên, để được chấp nhận thanh toán, đơn vị chủ cơng trình cũng như nhà thầu cần phải chứng minh là mình đã thực hiện được một phần công việc trong hợp đồng đã kí kết. Tuỳ theo tính chất cơng việc, đơn vị dự tốn có thể ấn định trong hợp đồng số tièn phải thanh toán theo từng giai đoạn nhất định và thời gian giữa các lần thanh toán. Song, cần phải đảm bảo nguyên tắc số tiền thanh toán của tùng giai đoạn luôn phải nhỏ hơn giá trị của phần công việc đã thực hiện và được khấu trừ vào số tiền thanh tốn cho giai đoạn cơng việc tiếp theo.
Đối với phương thức cấp phát tạm ứng, một số khoản chi không thể áp dụng phương thức chi trả trực tiếp từ KBNN cho công việc hoàn thành như mua sắm dụng cụ, thiết bị có giá trị rất lớn, hoặc phải trả tiền cho hàng hoá nhập từ nước ngồi, đặc biệt có một số khoản chi nhỏ nhưng lại thường xuyên phát sinh thì các đơn vị dự tốn có thể áp dụng phương thức thanh toán ứng trước. Trên cơ sở hợp đồng và các hồ sơ, chứng từ có liên quan, đơn vị dự toán làm thủ tục yêu cầu KBNN chuyển tiền thanh toán theo thể thức cấp tạm ứng, hoặc trực tiếp nhận tiền mặt để đáp ứng các nhu cầu chi của mình. Sau khi thực hiện chi, đơn vị phải báo