6. Bố cục của luận văn
3.5.3. Nguyên nhân những hạn chế
Có nhiều nguyên nhân gây trở ngại và hạn chế hoạt động kiểm soát chi NSNN qua KBNN Phúc Yên, bao gồm cả nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan.
* Các nguyên nhân khách quan chủ yếu bao gồm:
Thứ nhất, cơ chế chính sách liên quan đến NSNN và kiểm soát chi NSNN còn thiếu đồng bộ và chưa chặt chẽ.
- Các văn bản quy định chế độ kiểm soát đối với các khoản chi thường xuyên mặc dù đã được bổ sung, sửa đổi nhiều lần nhưng vẫn chưa đầy đủ, không bắt kịp với những thay đổi trong thực tế.
- Cơ chế chính sách của Nhà nước trong lĩnh vực chi thường xuyên còn lỏng lẻo, thiếu đồng bộ. Các văn bản quy định chế độ kiểm soát chi thường xuyên còn chồng chéo, đôi khi mâu thuẫn nhau; nội dung quy định chưa cụ thể, còn chung chung có thể hiểu theo nhiều cách khác nhau dẫn đến thực hiện thiếu thống nhất. Văn bản chưa bao quát hết các nội dung nên còn khe hở để các đơn vị sử dụng NSNN có cơ hội lợi dụng.
- Việc ban hành các văn bản hướng dẫn còn chậm, sau khi luật được ban hành phải chờ khá lâu nghị định, thông tư hướng dẫn. Với những văn bản đòi hỏi phải có hướng dẫn của địa phương thì được thực hiện chậm hơn rất nhiều, đặc biệt nội dung hướng dẫn của địa phương có lúc còn trái với quy định của cấp trên làm cho kho bạc gặp nhiều lúng túng trong thực hiện.
Thứ hai,một số định mức chi tiêu của Nhà nước vừa thiếu vừa lạc hậu. Hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi tiêu trong thời gian qua đã được các cơ quan chức năng nghiên cứu bổ sung, sửa đổi. Tuy nhiên, hệ thống tiêu chuẩn, định mức vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý, thiếu căn cứ để đơn vị sử dụng NSNN xây dựng dự toán, không đủ cơ sở để kho bạc kiểm soát chi và khó khăn cho các cơ quan thanh tra, kiểm toán xác định tính đúng đắn của các khoản chi.
Thứ ba, ý thức tự giác chấp hành pháp luật của đơn vị sử dụng NSNN chưa cao.Trong xây dựng dự toán chi, luôn có khuynh hướng xây dựng cao hơn nhiều so với nhu cầu thực tế, dẫn đến chất lượng dự toán thấp. Trong chấp hành dự toán, luôn tìm cách khai thác những sơ hở trong các chế độ chi tiêu để thực hiện những khoản chi chỉ vì lợi ích cá nhân mà không tính đến hiệu quả, từ đó dẫn đến lãng phí, kém hiệu quả trong sử dung NSNN.
Thứ tư, thiếu các biện pháp, chế tài xử lí đối với những vi phạm trong việc chấp hành chế độ chi tiêu NSNN dẫn đến thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN thiếu trách nhiệm khi ra quyết định chuẩn chi; các khoản từ chối cấp phát của kho bạc đối với những khoản chi sai chế độ chỉ mang tính hình thức, vì đơn vị dễ dàng hợp thức hoá các khoản chi sai bằng những nội dung chi khác, bằng những chứng từ, hoá đơn khác phù hợp hơn.
Thứ năm, chất lượng dự toán chưa cao. Hầu hết cơ quan tài chính ở TW cũng như địa phương chưa thực hiện đúng thời gian phân bổ, và giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc theo quy định luật NSNN. Chất lượng dự toán chưa đảm bảo, còn phải điều chỉnh tăng giảm nhiều lần trong năm.
Thứ sáu, thói quen sử dụng tiền mặt của các đơn vị sử dụng NSNN còn cao nên việc tạm ứng tiền mặt về quỹ của đơn vị để chi còn khá phổ biến điều này vừa vi phạm nguyên tắc thanh toán trực tiếp cho đối tượng cung cấp hàng hoá, dịch vụ vừa làm tăng các khoản chi phí liên quan đến thanh toán bằng tiền mặt (chi phí in ấn, phát hành, vận chuyển, bảo quản, kiểm đếm...).
Thứ bảy, trình độ năng lực của cán bộ kế toán ở một số đơn vị sử dụng ngân sách còn hạn chế, nhất là đối với cán bộ kế toán xã và kế toán trường học. Cán bộ kế toán xã thường yếu về nghiệp vụ lại thay đổi thường xuyên, cán bộ kế toán ở các đơn vị trường học thường do giáo viên làm kiêm nhiệm nên thiếu kiến thức chuyên môn về công tác kế toán. Do vậy, khả năng nhận thức về luật và các văn bản chế độ về quản lý chi tiêu NSNN của các cán bộ này là rất hạn chế. Từ đó, khả năng tham mưu cho thủ trưởng trong việc xây dựng các chế độ chi tiêu nội bộ cho phù hợp với chế độ do cơ quan chức năng ban hành là rất thấp và việc kiểm soát các khoản chi tại đơn vị cho đúng chế độ là rất khó khăn và kém hiệu quả.
* Những nguyên nhân chủ quan làm hạn chế hoạt động KSC thường xuyên NSNN tại KBNN Phúc Yên bao gồm:
Một là, năng lực của đội ngũ cán bộ làm công tác KSC của KBNN Phúc Yên còn hạn chế. Còn có tình trạng cán bộ kho bạc nể nang, ngại va chạm trong công tác kiểm soát chi. Xét về trình độ chuyên môn, đội ngũ cán bộ kiểm soát chi thường xuyên đã được nâng lên cơ bản đáp ứng được nhu cầu công tác. Nhưng về trình độ ngoại ngữ và tin học thì còn khá yếu và cán bộ có tuổi đời cao. Vì vậy, phần nào không đáp ứng được yêu cầu công tác trong điều kiện ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác nghiệp vụ ngày càng cao theo xu hướng hiện nay của ngành KBNN.
Hai là, chưa thực hiện tốt một số phân khúc KSC NSNN và năng lực KSC tại KBNN Phúc Yên chưa đáp ứng được yêu cầu.
Vai trò của KBNN nói chung đã được khẳng định là không thể thiến và rất quan trọng trong hệ thống kiểm soát ngân sách, tuy nhiên do phân khúc quản lý chi NSNN nên KBNN Phúc Yên chưa thực hiện kiểm soát sau quá trình thanh toán, chưa kiểm soát được các khoản chi theo hình thức ghi thu, ghi chi do cơ quan tài chính gửi sang nên chưa thể kiểm soát được toàn bộ quy trình trước trong và sau thanh toán như quy định.
Ba là,hệ thống công nghệ thông tin mặc dù đã được chú trọng đầu tư nhưng vẫn chưa thực sự đáp ứng được nhu cầu hiện tại. Đến nay sau 4 năm triển khai hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc - TABMIS, ta có thể nhận thấy được nhiều ưu việt và phù hợp với sự phát triển của ngành tài chính nói chung và của KBNN nói riêng.Tuy nhiên,đến thời điểm hiện tại chương trình TABMIS tuy đã được nâng cấp nhiều lần song vẫn chưa có nhiều ứng dụng báo cáo khác nhau nên việc khai thác số liệu còn gặp nhiều khó khăn, chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu quản lý NSNN trong thời kỳ mới.Hệ thống mạng còn chậm, đôi lúc ngắt kết nối với máy chủ làm gián đoạn công việc.
Bốn là, sự phối hợp giữa các cấp, các ngành ở địa phương trong công tác kiểm soát chi NSNN còn nhiều hạn chế. Việc phân định nhiệm vụ và quyền hạn giữa các cơ quan quản lý còn chưa rõ ràng, chung chung, còn trùng lặp và chồng chéo. Sự phối hợp giữa cơ quan Tài chính trên địa bàn thị xã Phúc Yên và KBNN Phúc Yên chưa thực sự đồng bộ và chưa có sự kết hợp chặt chẽ kịp thời để hỗ trợ được cho nhau trong công tác quản lý chi NSNN trên địa bàn. Hiện nay cơ quan tài chính chịu trách nhiệm nhập dự toán cho các đơn vị SDNS trên TABMIS tuy nhiên vì nhiều lý do khác nhau mà dự toán được nhập vào chương trình còn chậm trễ và còn sai sót so với quyết định giao dự toán.
Chương 4
PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC PHÚC YÊN, TỈNH VĨNH PHÚC 4.1. Phương hướng và mục tiêu hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN tại KBNN Phúc Yên, tỉnh Vĩnh Phúc
4.1.1. Phương hướng
Thứ nhất, hoàn thiện khâu lập và phân bổ dự toán chi
Chất lượng dự toán chi NSNN là tiền đề để nâng cao hiệu quả kiểm soát chi thường xuyên nên cần phải tập trung giải quyết một số vấn đề sau:
- Tất cả các cơ quan, đơn vị đều phải có trách nhiệm thực hiện nghiêm túc thời gian, trình tự lập, xét duyệt và phân bổ dự toán ngân sách. Dự toán chi NSNN là căn cứ pháp lý để các đơn vị thực hiện chi tiêu đồng thời cũng là căn cứ để KBNN kiểm soát chi NSNN. Để quá trình kiểm soát chi được thuận lợi, thì việc lập, duyệt và phân bổ dự toán phải được thực hiện một cách đầy đủ, kịp thời, công khai, đảm bảo cho các đơn vị sử dụng NSNN có dự toán chi ngay từ đầu năm. Cùng với việc chấp hành về trình tự và thời gian thì vấn đề đảm bảo chất lượng, nội dung, tính chính xác của dự toán phải được đặt lên hàng đầu.
- Dự toán phải được xây dựng từ cơ sở, gắn với nhiệm vụ mà Nhà nước đã giao cho đơn vị sử dụng ngân sách và nó phải được xem như “cái giá” mà Nhà nước đã chấp nhận “mua” các dịch vụ do đơn vị ấy cung cấp cho xã hội. Và cũng chính vì vậy mà “cái giá” ấy không được thay đổi tuỳ tiện, có nghĩa là sau khi dự toán đã giao, tránh tình trạng điều chỉnh, bổ sung dự toán khi không có sự thay đổi hay tăng thêm nhiệm vụ cho đơn vị.
- Đơn vị sự nghiệp công lập và đơn hành chính thực hiện cơ chế tự chủ khi lập dự toán phải tách biệt những nội dung chi từ phần kinh phí được giao khoán và những nội dung chi từ nguồn kinh phí không thực hiện cơ chế
khoán. Đồng thời khi phân bổ và giao dự toán cho đơn vị cũng phải tách biệt phần kinh phí giao tự chủ và phần kinh phí không thực hiện chế độ tự chủ để kho bạc có cơ sở kiểm soát chi.
- Các cơ quan chức năng khi duyệt và giao dự toán cho đơn vị sử dụng NSNN không chỉ giao có tổng mức dự toán mà phải chi tiết đến từng nội dung chi để kho bạc có cơ sở đối chiếu xem các nội dung chi của đơn vị có trong dự toán được giao hay không.
Thứ hai, hoàn thiện thể chế liên quan đến kiểm soát chi ngân sách - Đối với các khoản chi thuộc nhóm mục chi khác cần quy định đơn vị phải cung cấp đầy đủ hồ sơ, chứng từ để kho bạc kiểm soát chi, không thực hiện kiểm soát theo bảng kê chứng từ chi như hiện nay nhằm tránh tình trạng đơn vị lợi dụng để thanh toán các khoản chi không đúng chế độ, định mức hay những khoản chi không đúng với thực tế phát sinh.
- Đối với các khoản chi mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc, xây dựng nhỏ và sửa chữa lớn tài sản: cần phải có quy định cụ thể tính chất sửa chữa như thế nào, giá trị bao nhiêu thì được xem là sửa chữa nhỏ hay giá trị bao nhiêu thì được xem là sửa chữa lớn vì thủ tục kiểm soát chi đối với hai nội dung chi này là hoàn toàn khác nhau. Đồng thời quy định rõ hồ sơ, thủ tục thanh toán đối với các khoản chi về xây dựng nhỏ và sửa chữa lớn các công trình có tính chất xây dựng.
- Đối với các đơn vị thực hiện cơ chế tự chủ, cần thay đổi quy định kiểm soát theo hướng: KBNN không kiểm soát hồ sơ, chứng từ, hoá đơn mà chỉ cần kiểm tra số dư dự toán và tính hợp lệ, hợp pháp của lệnh chuẩn chi do thủ trưởng đơn vị đã ký. Thủ trưởng đơn vị phải tự chịu trách nhiệm về tính hợp pháp, hợp lệ của khoản chi.
Thứ ba, tăng cường thanh toán trực tiếp từ KBNN cho người cung cấp hàng hóa dịch vụ và mở rộng thanh toán không dùng tiền mặt.
- Thanh toán trực tiếp cho người cung cấp hàng hoá dịch vụ, cá nhân thụ hưởng NSNN bằng hình thức chuyển khoản vừa an toàn vừa giảm được
các chi phí liên quan đến quản lý tiền mặt như in tiền, kiểm đếm, vận chuyển, bảo quản... đồng thời, góp phần kiểm soát thu nhập cá nhân, hạn chế tiêu cực, lãng phí trong chi tiêu NSNN. Để làm tốt điều này cần phải thực hiện một số vấn đề sau:
+ Ban hành quy định cụ thể buộc tất cả các cá nhân, đơn vị có đăng ký sản xuất kinh doanh hàng hoá dịch vụ phải mở tài khoản thanh toán tại ngân hàng. Đồng thời, cần quy định các đơn vị sử dụng NSNN khi mua hàng hoá dịch vụ với số tiền ở một mức nào đó thì bắt buộc phải mua của người bán có tài khoản tại Ngân hàng.
+ Mở rộng thanh toán qua tài khoản thẻ ATM tất cả các khoản chi cho cá nhân như lương, phụ cấp lương, tiền công lao động, học bổng, sinh hoạt phí... Để làm tốt được điều này, cần có sự hỗ trợ của các cấp chính quyền địa phương trong việc quy định bắt buộc các đơn vị có điều kiện phải thực hiện thanh toán qua thẻ ATM, trước mắt là đối với các đơn vị trên địa bàn thị trấn. Đồng thời, có biện pháp tác động đến hệ thống ngân hàng để mở rộng mạng lưới máy ATM tạo điều kiện thuận lợi cho người sử dụng.
+ Quy định chế độ kiểm soát hóa đơn bán hàng:
Hiện nay, việc kiểm soát hoá đơn đối với các khoản chi mua sắm hàng hoá dịch vụ chưa được quy định rõ ràng, cụ thể, đặc biệt là đối với các khoản chi thuộc nhóm chuyên môn nghiệp vụ. Vì vậy, đơn vị sử dụng NSNN có thể lợi dụng để tự lập khống hoá đơn (hoá đơn bán lẻ thông thường) để hợp thức hoá các khoản chi sai chế độ. Để tránh tình trạng này, cần phải ban hành chế độ quy định cụ thể những khoản mua sắm có tính chất như thế nào, giá trị là bao nhiêu thì phải sử dụng hoá đơn tài chính và những khoản mua sắm như thế nào thì được sử dụng hoá đơn bán lẻ thông thường, về giá cả ghi trên hoá đơn, cần phải có quy định kiểm soát chặt chẽ, có cơ sở để kho bạc đối chiếu kiểm soát chi. Hiện nay, chưa có văn bản nào quy định kho bạc phải thẩm định giá thực tế của hàng hoá do các đơn vị sử dụng NSNN mua. Kho bạc chỉ
kiểm soát giá trên cơ sở phiếu báo giá và giá ghi trên hoá đơn bán hàng do người bán cung cấp. Mà giá trên phiếu báo giá và hoá đơn thì không ai quản lý, nó có thể lớn hơn giá bán thực tế rất nhiều, về phía cơ quan thuế, cần có biện pháp quản lý đơn vị bán hàng để các đơn vị này không xuất hoá đơn khống hoặc ghi giá trên hoá đơn cao hơn giá bán thực tế nhằm giúp đơn vị sử dụng NSNN tham ô tiền của Nhà nước.
Thứ tư, hoàn thiện hình thức cấp phát ngân sách nhà nước:
Hình thức cấp phát là yếu tố quan trọng ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng kiểm soát chi thường xuyên. Tương ứng với mỗi hình thức cấp phát khác nhau, cần có cơ chế kiểm soát chi khác nhau.Việc hoàn thiện và áp dụng các hình thức cấp phát phù hợp sẽ nâng cao chất lượng công tác kiểm soát chi, hạn chế tiêu cực trong chi ngân sách, tiết kiệm và hiệu quả trong sử dụng kinh phí NSNN. Để đạt được kết quả này, các hình thức cấp phát cần phải được hoàn thiện theo hướng sau:
+ Tăng cường hình thức cấp phát theo dự toán Luật NSNN sửa đổi đã chuyển hình thức cấp phát theo hạn mức kinh phí sang hình thức cấp phát theo dự toán là một bước chuyển quan trọng có tính đột phá trong chi NSNN. Hình thức cấp phát theo dự toán thể hiện được những ưu điểm nổi bậc như:
- Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, đơn vị trong quản lý và sử dụng NSNN được quy định rõ ràng hơn. Cụ thể là, cơ quan tài chính tăng cường tính chủ động trong điều hành NSNN; KBNN giảm bớt khâu quản lý và kiểm tra hạn mức khi cấp phát cho đơn vị nhưng đồng thời phải tăng