Chương 5 : Ngân sách Nhà nước
2. Nội dung hoạt động chủ yếu của ngân sách nhà nước
2.2. Chi ngân sách Nhà nước
2.2.1. Khái niệm và đặc điểm của chi NSNN:
Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định.
Chi NSNN là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính đã được tập trung vào NSNN và đưa chúng đến mục đích sử dụng. Vì thế, chi NSNN là những việc cụ thể không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của Nhà nước.
Ở đây cần phân biệt hai quá trình trong chi NSNN, bởi nó có ý nghĩa quan trọng trong quản lý NSNN.
Quá trình phân phối là q trình cấp phát kinh phí từ NSNN để hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng.
Quá trình sử dụng là quá trình trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ NSNN mà khơng trải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Ví dụ việc chi dùng quỹ NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản hoặc các chương trình kinh tế có mục tiêu.
Chi NSNN chính là sự phối hợp giữa hai q trình đó.
Trong mỗi chế độ xã hội, mỗi giai đoạn lịch sử, chi NSNN có nội dung cơ cấu khác nhau song chúng có những đặc điểm chung sau đây:
- Chi NSNN gắn với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước đảm đương trong từng thời kỳ.
Chi NSNN phải đảm bảo các hoạt động của Nhà nước trên tất cả các lĩnh vực. Nhưng nguồn NSNN có được trong từng năm, từng thời kỳ lại có hạn làm hạn chế phạm vi hoạt động của Nhà nước, buộc Nhà nước phải lựa chọn để xác định rõ phạm vi chi NSNN. Nhà nước không thể bao cấp tràn lan qua NSNN mà phải tập trung nguồn tài chính vào phạm vi đã hoạch định để giải quyết các vấn đề lớn của đất nước.
- Chi NSNN gắn với quyền lực của Nhà nước. Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất quyết định quy mô, nội dung, cơ cấu chi NSNN và phân bổ nguồn vốn ngân sách cho các mục tiêu quan trọng nhất, bởi vì quốc hội là cơ quan quyết định các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia. Chính phủ là cơ quan hành pháp, có nhiệm vụ quản lý, điều hành các khoản chi NSNN.
- Hiệu quả chi NSNN khác với hiệu quả sử dụng vốn của các doanh nghiệp, nó được xem xét trên tầm vĩ mô và là hiệu quả kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng... dựa vào việc hoàn thành các mục tiêu kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng... mà các khoản chi ngân sách đảm nhận.
Tuy nhiên điều đó khơng bác bỏ trong đầu tư phải chú ý tới hiệu quả kinh tế, nhất là các khoản vay nợ để đầu tư.
- Chi NSNN là những khoản chi khơng hồn trả trực tiếp. Các khoản cấp phát từ NSNN cho các ngành, các cấp, cho các hoạt động văn hố, xã hội, giúp đỡ người nghèo... khơng phải trả giá hoặc hoàn lại cho Nhà nước. Đặc điểm này giúp phân biệt các khoản chi NSNN với các khoản tín dụng. Tuy nhiên NSNN cũng có các khoản chi cho việc thực hiện chương trình mục tiêu mà thực chất là cho vay ưu đãi có hồn trả gốc với lãi suất rất thấp hoặc khơng có lãi (chi giải quyết việc làm, xố đói giảm ngheo...)
- Chi NSNN là một bộ phận cấu thành luồng vận động tiền tệ và nó gắn liền với sự vận động của các phạm trug giá trị khác như giá cả, tiền lương, tín dụng, thuế, tỷ giá hối đối...
Chi NSNN có quy mơ lớn, phức tạp, có tác động mạnh mẽ đến mơi trường tài chính vĩ mơ, đến tổng cung, tổng cầu về vốn tiền tệ. Nếu thu - chi ngân sách Nhà nước cân đối được về cơ bản tổng cung, tổng cầu về hàng hoá, dịch vụ của xã hội sẽ ổn định.
2.2.2. Nội dung kinh tế của chi NSNN.
Do tính đa dạng và phức tạp nên chi NSNN có rất nhiều khoản mục khác nhau bao gồm:
- Chi đầu tư phát triển: bao gồm các khoản chi cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, chi cho các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án nhà nước; chi hỗ trợ các doanh nghiệp nhà nước, góp vốn liên doanh, liên kết; chi bổ sung dự trữ nhà nước.
- Chi sự nghiệp kinh tế - Chi cho y tế
- Chi cho giáo dục, đào tạo và nghiên cứu khoa học - Chi cho văn hoá, thể dục thể thao
- Chi về xã hội
- Chi quản lý Nhà nước, Đảng, đoàn thể - Chi cho an ninh, quốc phòng
- Chi khác: chi viện trợ, cho vay, trả nợ gốc và lãi.
Cách phân loại này có ưu điểm là tạo điều kiện cho việc phân tích, đánh giá kết quả chi NSNN gắn với quá trình phân phối GDP, giải quyết mối quan hệ cân đối giữa tích luỹ và tiêu dùng trong từng giai đoạn.
Tuy nhiên cách phân loại này có những hạn chế sau:
- Cách phân loại này không thể hiện được mối quan hệ giữa chi tài chính của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng quản lý nhà nước, từ đó khó tìm ra phương án phân phối phù hợp với từng thời kỳ.
- Một số khoản chi khơng xác định rõ tính chất để xếp vào chi tích luỹ hay chi tiêu dùng. Ví dụ: các khoản chi cho giáo dục, y tế, bù lỗ, bù giá...
Căn cứ theo yếu tố thời hạn và phương thức quản lý NSNN, nội dung chi NSNN được chia thành bốn nhóm như sau
+ Nhóm chi thường xuyên, bao gồm các khoản chi nhằm duy trì hoạt động thường xun của nhà nước. Về cơ bản nó mang tính chất chi tiêu dùng. Chi thường xun khơng được chiếm hết số thu từ thuế và phí của NSNN, vì NSNN hàng năm cịn phải dành một phần thu từ thuế và phí cho đầu tư phát triển.
Chi thường xuyên có nhiều khoảnt chi khác nhau được quy đinh trong luật NSNN và các văn bản hướng dẫn khác. Một cách tổng quát chi thường xuyên bao gồm
các khoản chi lương và tiền cơng, chi mua sắm hàng hố và dịch vụ, chi chuyển giao thường xuyên.
+ Nhóm chi đầu tư phát triển: bao gồm các khoản chi làm tăng cơ sở vật chất của đất nước và góp phần làm tăng trưởng kinh tế. Nó là các khoản chi mang tính chất chi tích luỹ như chi đầu tư CSHT, chi hỗ trợ doanh nghiệp nhà nước, chi các dự án chương trình quốc gia.
+ Nhóm chi trả nợ và viện trợ: bao gồm các khoản chi để Nhà nước thực hiện nghĩa vụ trả nợ các khoản vay trong nước và vay nước ngoài khi đến hạn (bao gồm cả nợ gốc và lãi) và các khoản chi làm nghĩa vụ quốc tế.
+ Chi dự trữ: là những khoản chi NSNN để bổ sung quỹ dự trữ nhà nước, quỹ dự trữ tài chính.
Trong những năm gần đây, tỷ trọng chi đầu tư phát triển của NSNN có xu hướng giảm, chi thường xun cịn q lớn. Vì thế một mặt cần phải tăng cường huy động các nguồn thu vào NSNN, mặt khác phải đẩy mạnh xã hội hoá một số khoản chi thường xuyên như y tế, giáo dục, đào tạo, sự nghiệp kinh tế... để giảm chi thường xuyên của nhà nước, dành vốn tăng chi đầu tư phát triển. góp phần đẩy mạnh sự nghiệp cơng nghiệp hố, hiện đại hố đất nước.
2.2.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến chi NSNN.
Nội dung, cơ cấu các khoản chi NSNN là sự phản ánh những nhiệm vụ kinh tế, chính trị xã hội của nhà nước trong từng giai đoạn lịch sử và ln biến động theo tình hình kinh tế, chính trị, xã hội. Vì thế cần đề cập tới các nhân tố ảnh hưởng đến NSNN.
- Chế độ xã hội: là nhân tố cơ bản ảnh hưởng quyết định đến nội dung cơ cấu chi NSNN. Chế độ xã hội quyết định bản chất của Nhà nước và nhiệm vụ kinh tế- xã hội của nhà nước. Vì thế đương nhiên chi NSNN chịu ảnh hưởng rất lớn từ nhân tố chế độ xã hội.
- Sự phát triển của lực lượng sản xuất: Nhân tố vừa tạo ra khả năng và điều kiện cho việc hình thành nội dung, cơ cấu chi một cách hợp lý, vừa đặt ra yêu cầu thay đổi nội dung, cơ cấu chi trong từng thời kỳ nhất định.
- Khả năng tích luỹ của nền kinh tế: nhân tố này càng lớn thì khả năng chi đầu tư phát triển kinh tế càng lớn. Tuy nhiên việc chi NSNN cho đầu tư phát triển còn tuỳ thuộc ở khả năng tập trung nguồn tích luỹ vào NSNN và chính sách chi của NSNN trong từng giai đoạn lịch sử.
- Mơ hình tổ chức bộ máy của Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, xã hội mà nhà nước đảm nhận trong từng thời kỳ.
Ngoài những nhân tố kể trên, nội dung, cơ cấu chi NSNN của mỗi quốc gia trong từng giai đoạn còn chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố khác như biến động kinh tế, chính trị, xã hội, giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái...
Nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến nội dung, cơ cấu chi NSNN có ý nghĩa quan trọng trong việc bố trí nội dung và cơ cấu chi tiêu của NSNN một cách khách quan phù hợp với u cầu của tình hình kinh tế, chính trị trong từng gia đoạn lịch sử. 2.2.4. Những nguyên tắc tổ chức chi ngân sách Nhà nước.
Chi NSNN có vai trị quan trọng trong sự nghiệp phát triển kinh tế- xã hội của quốc gia. Việc bố trí các khoản chi NSNN một cách tuỳ tiện, thiếu sự phân tích hồn cảnh cụ thể sẽ có ảnh hưởng xấu đến q trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Do vậy việc tổ chức các khoản chi NSNN phải dựa trên những nguyên tắc nhất đinh:
Nguyên tắc thứ nhất: gắn chặt thu để bố trí chi NSNN.
Chi NSNN phải dựa trên cơ sở có nguồn thu thực tế từ nền kinh tế. Nó địi hỏi mức độ chi và cơ cấu các khoản chi phải dựa vào khả năng tăng trưởng GDP của đất nước. Nếu vi phạm nguyên tắc này sẽ dẫn đến tình trạng bội chi NSNN, một nguyên nhân dẫn đến khả năng bùng nổ lạm phát, gây mất ổn định cho sự phát triển kinh tế - xã hội.
Nguyên tắc thứ hai: đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả trong việc bố trí các khoản chi tiêu của NSNN. Các khoản chi NSNN nói chung có đặc điểm là bao cấp với khối lượng chi thường lớn. Vả lại, trong thực tế, trải qua một thời gian dài với quan điểm chi với bất cứ giá nào đã gây nên tình trạng lãng phí, kém hiệu quả trong việc sử dụng các khoản chi NSNN, đặc biệt là các khoản chi XDCB. Do vậy, cần phải quán triệt nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả trong các khoản chi NSNN.
Nguyên tắc thứ ba: tập trung có trọng điểm.
Nguyên tắc này đòi hỏi việc phân bổ nguồn vốn NSNN phải căn cứ vào chương trình trọng điểm của Nhà nước, vì việc thực hiện thành cơng các chương trình này có tác động dây chuyền, thúc đẩy các ngành, các lĩnh vực phát triển. Thực hiện đúng nguyên tắc này mới đảm bảo tính mục đích và khả năng tiết kiệm các khoản chi NSNN.
Nguyên tắc thứ tư: Phân biệt rõ nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của các cấp, chính quyền theo luật định để bố trí các khoản chi cho thích hợp. Áp dụng nguyên tắc này tránh được việc bố trí các khoản chi chồng chéo, khó kiểm tra, giám sát, nâng cao trách nhiệm và tính chủ động của các cấp.
Nguyên tắc thứ năm: Tổ chức chi NSNN trong sự phối hợp chặt chẽ với khối lượng tiền tệ, lãi suất, tỷ giá hối đối để tạo nên cơng cụ tổng hợp cùng tác động đến các vấn đề của kinh tế vi mô.
Chi NSNN là công cụ quan trọng khơng chỉ đáp ứng các khoản chi phí của Nhà nước mà còn ảnh hưởng to lớn đến điều tiết vĩ mơ của Nhà nước. Khi bố trí các khoản chi NSNN cần có sự cân nhắc, nghiên cứu thận trọng dựa trên các nguyên tắc đã trình bày.
2.2.5. Bội chi NSNN và các giải pháp xử lý.
Thăng bằng giữa thu và chi NSNN, cân đối NSNN là nguyên tắc quản lý NSNN xuất phát từ yêu cầu khách quan của ổn định tiền tệ, ổn định sản xuất, đời sống và nó cịn là điều kiện để tạo dựng mơi trường tài chính vĩ mơ ổn định. Vì vậy, thăng bằng thu - chi NSNN phải được coi trọng và giữ vững.
Tuy nhiên số thu NSNN có hạn, trong khi đó nhu cầu chi tiêu của nhà nước lại không ngừng tăng lên, dẫn đến sự mất cân bằng giữa thu và chi, bội chi NSNN xảy ra.
Bội chi NSNN là số chênh lệch giữa chi lớn hơn thu. Bội chi ngân sách có thể xảy ra do sự thay đổi chính sách thu - chi của Nhà nước, người ta gọi là bội chi cơ cấu; hoặc có thể do sự biến động của chu kỳ kinh tế, người ta gọi là bội chi chu kỳ. Ngày nay bội chi NSNN trở thành phổ biến đối với hầu hết các quốc gia tuy ở những mức độ khác nhau.
Bội chi NSNN trên quy mô lớn, tốc độ cao được coi là một nguyên nhân trực tiếp và quyết định gây ra lạm phát, tác hại đến sự phát triển kinh tế, đến đời sống của dân cư. Trong điều kiện ngân sách nhà nước cịn bội chi, Nhà nước phải tìm giải pháp khống chế bội chi, tìm nguồn trang trải bù đắp bội chi. Các giải pháp từng được sử dụng là:
- Tăng thu, giảm chi NSNN
- Vay nợ trong và ngoài nước để bù đắp bội chi - Phát hành tiền giấy để bù chi
Phát hành tiền giấy để chi tiêu ngân sách vượt quá yêu cầu của lưu thông tiền tệ sẽ nảy sinh cầu lớn hơn cung, giá cả hàng hoá, dịch vụ sẽ lên cao, lạm phát xảy ra. Vì thế, từ nhiều năm nay, Quốc hội không cho phép sử dụng giải pháp này.
Vay nợ trong nước và nước ngồi có thể tránh được phát hành tiền giấy. Nhưng vay nợ thì phải trả nợ và một khi khơng trả được đến hạn phải tăng thuế. Nếu không tăng được thuế lại phải vay nợ mới để trả nợ cũ và nguy cơ khủng hoảng tài chính tiềm ẩn trong các khoản nợ chưa trả được đó. Vấn đề quan trọng được đặt ra là vay nợ đến mức nào để đảm bảo sự an toàn, tránh được nguy cơ khủng hoảng nợ và nhất là tiền vay nợ phải được sử dụng có hiệu quả cao để có khả năng trả nợ đúng hạn và góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế.
Tăng thu, giảm chi là giải pháp tốt nhất để tìm cách cân đối ngân sách nhằm ổn định tình hình tài chính vĩ mơ. Song khơng phải bao giờ cũng thực hiện được một cách không giới hạn.
Hiện nay, để xử lý bội chi NSNN, bên cạnh biện pháp tăng thu, giảm chi, hầu hết các nước đều sử dụng đến biện pháp vay nợ.
Để tiến hành vay nợ trong nước, cần phải nghiên cứu một cách đầy đủ vấn đề mức sống của dân cư, khả năng thu nhập, vấn đề lãi suất huy động, thời hạn hoàn trả...
Để thực hiện việc vay nợ nước ngoài, điều quan trọng là phải nghiên cứu hiệu quả sử dụng tiền vay, sự biến động lãi suất, lựa chọn hình thức vay, cũng như việc cải thiện mơi trường kinh tế, chính trị của đất nước, tạo sự ổn định để thu hút vốn vay.
Xử lý bội chi NSNN bằng giải pháp nào cũng phải có sự trả giá, vấn đề là phải lựa chọn sao cho sự trả giá ít nhất và có lợi nhất cho đất nước.