5. Kết cấu của luận văn
1.2. Cơ sở thực tiễn
1.2.1. Kinh nghiệm quản lý dự án của một số nước trên thế giới
- Nga:
Luật xây dựng đô thị của Nga quy định cụ thể về quản lý chất lượng công trình xây dựng. Theo đó, tại điều 53 của Luật này, giám sát xây dựng được tiến hành trong quá trình xây dựng, cải tạo, sửa chữa các công trình xây dựng cơ bản nhằm kiểm tra sự phù hợp của các công việc được hoàn thành với hồ sơ thiết kế, với các quy định trong nguyên tắc kỹ thuật, các kết quả khảo sát công trình và các quy định về sơ đồ mặt bằng xây dựng của khu đất.
Giám sát xây dựng được tiến hành đối với đối tượng xây dựng. Chủ xây dựng hay bên đặt hàng có thể thuê người thực hiện việc chuẩn bị hồ sơ thiết kế để kiểm tra sự phù hợp các công việc đã hoàn thành với hồ sơ thiết kế. Bên thực hiện xây dựng có trách nhiệm thông báo cho cá cơ quan giám sát xây dựng nhà nước về từng trường hợp xuất hiện các sự cố trên công trình xây dựng.
Việc giám sát phải được tiến hành ngày trong quá trình xây dựng công trình, căn cứ vào công nghệ kỹ thuật xây dựng và trên cơ sở đánh giá xem công trình đó có bảo đảm án toàn hay không. Việc giám sát không thể diễn ra sau khi hoàn thành công trình. Khi phát hiện thấy những sai phạm về công việc kết cấu, các khu vực kỹ thuật công trình, chủ xây dựng hay bên đặt hàng có thể yêu cầu giám sát lại sự an toàn các kết cấu và các khu vực mạng lưới bảo đảm kỹ thuật công trình sau khi loại bỏ những sai phạm đã có. Các biên
bản kiểm tra các công việc, kết cấu và các khu vực mạng lưới bảo đảm kỹ thuật công trình được lập chỉ sau khi đã khắc phục được các sai phạm.
Việc giám sát xây dựng của cơ quan nhà nước được thực hiện khi xây dựng các công trình xây dựng cơ bản mà hồ sơ thiết kế của các công trình đó sẽ được các cơ quan nhà nước thẩm định hoặc là hồ sơ thiết kế kiểu mầu; cải tạo, sửa chữa các công trình xây dựng nếu hồ sơ thiết kế của công trình đó được cơ quan nhà nước thẩm định; xây dựng các công trình quốc phòng theo sắc lệnh của Tổng thống Nga. Những người có chức trách thực hiện giám sát xây dựng nhà nước có quyền tư do ra vào đi lại tại các công trình xây dựng cơ bản trong thời gian hiệu lực giám sát xây dựng nhà nước [22].
- Trung Quốc
Bắt đầu thực hiện giám sát trong lĩnh vực xây dựng công trình từ những năm 1988. Vấn đề quản lý chất lượng công trình được quy định trong luật xây dựng Trung Quốc. Phạm vi giám sát xây dựng các hạng mục công trình của Trung Quốc rất rộng, thực hiện ở các giai đoạn, như: Giai đoạn nghiên cứu tính khả thi thời kỳ trước khi xây dựng , giai đoạn thiết kế công trình, thi công công trình và bảo hành công trình - giám sát các công trình xây dựng, kiến trúc. Người phụ trách đơn vị giám sát đều không được kiêm nhiệm làm việc ở cơ quan nhà nước. Các đơn vị thiết kế và thi công, đơn vị chế tạo thiết bị và cung cấp vật tư của công trình đều chịu sự giám sát.
Quy định chất lượng khảo sát, thiết kế, thi công công trình phải phù hợp với yêu cầu của tiêu chuẩn Nhà nước, Nhà nước chứng nhận hệ thống chất lượng đối với đơn vị hoạt động xây dựng. Tổng thầu phải chịu trách nhiệm toàn diện về chất lượng trước chủ đầu tư. Đơn vị khảo sát thiết kế, thi công chịu trách nhiệm về sản phẩm do mình thực hiện; chỉ được bàn giao
công trình đưa vào sử dụng sau khi đã nghiệm thu. Quy định về bảo hành, duy tu công trình, thời gian bảo hành do Chính Phủ quy định.
Đối với hai chủ thể quan trọng nhất là Chính quyền và các tổ chức cá nhân làm ra sản phẩm xây dựng, quan điểm của Trung Quốc thể hiện rất rõ trong các quy định của Luật xây dựng là "Chính quyền không phải là cầu thủ và cũng không là chỉ đạo viên của cuộc chơi. Chính quyền viết luật chơi, tạo sân chơi và giám sát cuộc chơi"[22].
- Singapore
Chính quyền Singapore quản lý rất chặt chẽ việc thực hiện các dự án đầu tư xây dựng. Ngay từ giai đoạn lập dự án, chủ đầu tư phải thoả mãn các yêu cầu về quy hoạch xây dựng, an toàn, phòng, chống cháy nổ, giao thông, môi trường thì mới được cơ quan quản lý về xây dựng phê duyệt.
Ở Singapore không có đơn vị giám sát xây dựng hành nghề chuyên nghiệp. Giám sát xây dựng công trình do một kiến trúc sư, kỹ sư chuyên ngành thực hiện. Họ nhận sự ủy quyền của Chủ đầu tư, thực hiện việc quản lý giám sát trong suốt quá trình thi công xây dựng công trình. Theo quy định của Chính phủ thì đối với cả 02 trường hợp Nhà nước đầu tư hoặc cá nhân đầu tư đầu bắt buộc phải thực hiện giám sát. Do vậy, các chủ đầu tư phải mời kỹ sư tư vấn giám sát để giám sát công trình xây dựng.
Đặc biệt, Singapore yêu cầu rất nghiêm khắc về tư cách của kỹ sư giám sát. Họ nhất thiết phải là các kiến trúc sư và kỹ sư chuyên ngành đã đăng ký hành nghề ở các cơ quan có thẩm quyền do nhà nước xác định. Chính phủ không cho phép các kiến trúc sư và kỹ sư chuyên nghiệp được đăng báo quảng cáo có tính thương mại, cũng không cho phép dùng bất cứ một phương thức mua chuộc nào để môi giới mời chào giao việc. Do đó, kỹ sư tư vấn giám sát thực tế chỉ nhờ vào danh dự uy tín và kinh nghiệm của các cá nhân để được các chủ đầu tư giao việc [22].
1.2.2. Kinh nghiệm của một số địa phương trong nước
* Tại Hà Nội
Dự án Đường 5 kéo dài đoạn cầu Chui - Đông Trù -Phương Trạch - Bắc Thăng Long, TP. Hà Nội thuộc dự án nhóm A được Thủ tướng Chính phủ đồng ý chủ trương đầu tư. Ngày 15/4/2005, UBND TP. Hà Nội đã phê duyệt Dự án tại Quyết định số 1881/QĐ-UBND. Tổng mức đầu tư là 3.532 tỷ đồng; Thời gian thực hiện Dự án là 36 tháng, khởi công năm 2005, hoàn thành năm 2008. Giao Chi cục Thuỷ lợi quản lý dự án Hạ tầng Tả Ngạn quản lý dự án. Dự án gồm 13 gói thầu xây lắp được triển khai từ tháng 6/2005 và hoàn thành vào năm 2008.
Thực tế năm 2005 mới khởi công được 2 gói thầu, năm 2006 triển khai 4 gói thầu, năm 2008 triển khai 3 gói thầu, năm 2009 triển khai 2 gói thầu, còn lại tới năm 2013, 2014 mới triển khai với nhiều gói thầu được bổ sung điều chỉnh do phát sinh trong quá trình thực hiện. Đến năm 2013, sau khi chậm tiến độ kéo dài, các gói thầu triển khai đã thực hiện việc điều chỉnh giá do trượt giá vật liệu, nhân công, máy và điều chỉnh bổ sung nhiều hạng mục với các gói thầu phát sinh làm tăng giá trị dự toán, dẫn tới phải điều chỉnh tổng mức đầu tư. Giá trị tổng mức đầu tư sau điều chỉnh là hơn 6.661 tỷ đồng (tăng hơn 3.130 tỷ đồng so với mức đã duyệt năm 2005).
Công tác đấu thầu cũng bộc lộ nhiều sai sót. Ngay từ khâu xây dựng, và phê duyệt KHĐT, ở giai đoạn phê duyệt chưa nghiên cứu tổng thể, nội dung phê duyệt về tiến độ triển khai thực hiện công tác đấu thầu ở nhiều gói thầu không khả thi. Theo KHĐT được duyệt, Dự án gồm 13 gói thầu xây lắp được triển khai từ tháng 6/2005, nhưng việc thực hiện đã kéo dài tới tận năm 2009 và một số gói thầu phải bổ sung, điều chỉnh tới năm 2013 mới thực hiện, dẫn đến thời điểm thực hiện công tác đấu thầu có nhiều nội dung thay đổi, phải điều chỉnh KHĐT, như tăng giá trị gói thầu so với kế hoạch đối với gói thầu
số 16, 17, 24 là thực hiện không đúng quy định tại Điều 6 Luật Đấu thầu và Điều 10 Nghị định 58/2008/NĐ-CP và Thông tư số 02/2009/TTBKH của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
KHĐT bổ sung, phát sinh nhiều gói thầu liên quan đến giải phóng mặt bằng, giá trị gói thầu tăng lên nhưng không cân đối được chi phí đầu tư, qua kiểm tra tại thời điểm năm 2012 với 7 quyết định điều chỉnh bổ sung KHĐT của UBND TP. Hà Nội, giá trị các gói thầu điều chỉnh, bổ sung đã vượt tổng mức đầu tư hơn 517 tỷ đồng nhưng các gói thầu vẫn triển khai, Chi cục Thuỷ lợi quản lý dự án Hạ tầng Tả Ngạn không báo cáo UBND TP. Hà Nội để quyết định phê duyệt lại dự án đầu tư, điều chỉnh tổng mức đầu tư là vi phạm quy định.
Nghiêm trọng hơn, một số gói thầu, theo KHĐT không được chỉ định cụ thể nhưng Chi cục Thuỷ lợi quản lý dự án Hạ tầng Tả Ngạn đã trình UBND TP. Hà Nội kết quả chỉ định thầu để thực hiện khi chưa được bổ sung KHĐT. Đối với Gói thầu 13 xây dựng nhịp chính cầu Đông Trù, UBND TP. Hà Nội xin chủ trương và được Thủ tướng đồng ý về việc điều chỉnh KHĐT từ đấu thầu hạn chế sang chỉ định thầu với lý do công trình chào mừng kỷ niệm 1000 năm Thăng Long - Hà Nội. Tuy nhiên, quá trình thực hiện kéo dài đến thời điểm thanh tra vẫn chưa hoàn thành, giá trị dự toán điều chỉnh tăng hơn 336 tỷ đồng so với dự toán được duyệt, do điều chỉnh trượt giá vật liệu, nhân công.
Việc kéo dài không thỏa thuận ký kết hợp đồng giữa nhà thầu chính và nhà thầu phụ về thi công kết cấu phần trên là trách nhiệm của Nhà thầu Cienco1, đồng thời là năng lực và trách nhiệm của Tư vấn thiết kế TEDI không đưa ra thiết kế khả thi cho biện pháp thi công kết cấu phần trên trong một thời gian dài đã làm chậm tiến độ, không đáp ứng được mục tiêu đề ra.
Công tác tạm ứng thanh toán cũng chưa được quản lý chặt. Gói thầu số 12, từ tháng 8/2006 ký hợp đồng, tạm ứng 66,2 tỷ đồng; thời gian hoàn thành là tháng 9/2008, nhưng đến hết năm 2008 thi công chỉ đạt 20% giá trị hợp đồng. Sau đó, nhà thầu dừng thi công 3 năm (2008, 2009, 2011), số tiền tạm ứng không thu hồi, gây lãng phí vốn đầu tư. Gói thầu 17A, 17B tạm ứng tiền vật tư sau khi trúng thầu ký hợp đồng là 49,169 tỷ đồng, nhưng đến hết hạn thực hiện hợp đồng chưa có khối lượng nghiệm thu, nhà thầu chiếm dụng vốn ngân sách nhà nước [22].
* Tại Quảng Ninh
Dự án Cải tạo, nâng cấp Quốc lộ 18, đoạn Hạ Long - Mông Dương được đầu tư theo hình thức BOT (gần 2.000 tỷ đồng) trên cơ sở Quốc lộ 18 cũ. Chiều dài đường 31,25km, rộng 20,5m, thời gian thi công dự án dự kiến trong 29 tháng và hoàn thành vào năm 2017. Đây là dự án trọng điểm, kết nối giao thông các huyện, thành phố miền Đông của tỉnh với thành phố thủ phủ Hạ Long. Do Công ty cổ phần BOT Biên Cương làm nhà đầu tư, được thi công từ tháng 9 năm 2015. Tuy nhiên đến nay, việc triển khai dự án gặp rất nhiều khó khăn do công tác giải phóng mặt bằng (GPMB) chậm và nảy sinh nhiều bất cập. công tác GPMB tại các địa phương có tuyến đường đi qua gồm TP Hạ Long, Hoành Bồ, Vân Đồn và Cẩm Phả gần như “giẫm chân tại chỗ” do chủ đầu tư chưa cung cấp được thiết kế kỹ thuật, bản vẽ thi công. Thêm vào đó do đặc thù dự án này vừa thực hiện thiết kế bản vẽ thi công, bản vẽ kỹ thuật vừa thi công, cho nên sẽ có những nội dung phát sinh cần phải điều chỉnh trong quá trình thực hiện GPMB [22].
Hiện tại, công tác giải phóng mặt bằng vẫn chưa hoàn thành dứt điểm; tiến độ thi công của nhà thầu còn chậm, tổ chức thi công chưa khoa học đã ảnh hưởng đến sinh hoạt của người dân sinh sống hai bên tuyến đường và
thường xuyên gây ùn tắc giao thông cục bộ trên tuyến, nhất là tại địa phận đi qua phường Quang Hanh, TP Cẩm Phả. Đặc biệt, một số đoạn tuyến qua phường Quang Hanh, đường tránh Cửa Ông (TP Cẩm Phả), dù địa phương cam kết với tỉnh sẽ di dời các cột điện và hạ tầng kỹ thuật để sớm bàn giao cho chủ đầu tư, song qua kiểm tra thực tế công tác di chuyển còn chậm. Đoạn đường tránh Cửa Ông đã bàn giao mặt bằng cho nhà thầu, nhưng nhà của người dân chưa được tháo dỡ. Đất đá, thanh thải, cốp pha, dàn giáo lắp đặt trong quá trình thi công các tuyến cống, làm ảnh hưởng đến thông thoát nước chung hoặc gây ô nhiễm môi trường phát sinh trong quá trình thi công. Chỉ cần một trận mưa to kéo dài 1 tiếng đồng hồ cũng gây ra hiện tượng ngập lụt trên một số đoạn đường ở phường Quang Hanh tháng 7 vừa qua. Nguyên nhân là do công tác điều hành của chủ đầu tư chưa thực sự sâu sát và quyết liệt; sự phối hợp giữa chủ đầu tư, nhà thầu thi công và các tổ công tác của các địa phương liên quan chưa hiệu quả; các cấp chính quyền chưa “vào cuộc” quyết liệt, chậm bàn giao mặt bằng cho nhà đầu tư, nhất là các đoạn được ưu tiên.công tác đảm bảo giao thông đã có chuyển biến tích cực song vẫn còn bất cập, cần phải xử lý, khắc phục. Để đảm bảo tiến độ đã đề ra, mới đây, tại buổi làm việc với TP Cẩm Phả, TP Hạ Long và chủ đầu tư, đồng chí Vũ Văn Diện, Phó Chủ tịch UBND tỉnh yêu cầu Công ty CP BOT Biên Cương khẩn trương kiện toàn Chi cục Thuỷ lợi điều hành dự án của chủ đầu tư; tổ chức giao bàn định hàng tuần tại địa bàn TP cẩm Phả để kiểm điểm tiến độ thực hiện của mỗi gói thầu; phối hợp chặt chẽ với UBND TP Hạ Long, Cẩm Phả để kịp thời tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc phát sinh hiện nay. Qua việc đánh giá công tác quản lý đầu tư và xây dựng tại một số địa phương ta nhận thấy công tác quản lý dự án đầu tư còn tồn tại sau:
- Công tác tư vấn xây dựng còn nhiều bất cập, năng lực chuyên môn còn hạn chế, hồ sơ dự án, thiết kế - dự toán chất lượng còn thấp, tính toán, dự báo chưa đầy đủ, chuẩn xác dẫn tới nhiều dự án phải điều chỉnh, bổ sung quy mô, tổng mức đầu tư gây khó khăn trong quá trình thực hiện và làm chậm tiến độ đầu tư xây dựng công trình.
- Công tác bồi thường giải phóng mặt bằng gặp nhiều khó khăn, ảnh hưởng lớn đến tiến độ thực hiện các công trình, đặc biệt là các công trình trọng tâm, trọng điểm và công trình giao thông có tổng mức đầu tư lớn.
- Một số chủ đầu tư, Chi cục Thuỷ lợi quản lý dự án chưa chấp hành tốt các quy định tại Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15 tháng 10 năm 2011 của Thủ tướng Chính phủ, Chỉ thị số 27/CT-TTg ngày 10 tháng 10 năm 2012 dẫn tới nhiều dự án thực hiện vượt khối lượng so với kế hoạch giao.
- Việc kiểm tra, giám sát, công tác giám sát đầu tư, giám sát cộng đồng chưa được các chủ đầu tư, Chi cục Thuỷ lợi quản lý dự án, các cơ quan quản lý Nhà nước coi trọng đúng mức, hầu như chưa phát huy được hiệu quả.
1.2.3. Bài học kinh nghiệm đối với Chi cục Thủy lợi Phú Thọ
Qua nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước và một số địa phương rút ra một số kinh nghiệm sau đối với công tác quản lý dự án của Chi cục Thuỷ lợi như sau:
Một là, cần nâng cao chất lượng quy hoạch, kế hoạch, thiết kế, thẩm định, đấu thầu, phê duyệt và quản lý cấp phát vốn, quyết toán vốn đầu tư các dự án đầu tư.
Hai là, để nâng cao chất lượng quản lý trong quản lý dự án đầu tư, bộ máy thực thi công tác quản lý cần được kiện toàn, nâng cao năng lực chuyên