Nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng

5. Kết cấu đề tài

1.2.4. Nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng

1.2.4.1. Công tác quy hoạch dự án đầu tư

Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội; quy hoạch phát triển ngành; quy hoạch phát triển vùng,… Mục đích, yêu cầu của công tác lập và quản lý quy hoạch là xây dựng những căn cứ khoa học, thực tiễn, làm cơ sở cho việc hoạch định và chỉ đạo thực hiện các chủ trương, các kế hoạch, chương trình, dự án phát triển trong 5 năm, 10 năm và 15 năm.

Quy hoạch giúp cho nhân dân, các doanh nghiệp, các nhà đầu tư trong tỉnh, ngoài tỉnh và nước ngoài hiểu rõ được tiềm năng, thế mạnh, cơ hội đầu tư, khả năng hợp tác liên doanh, liên kết trên địa bàn cũng như với các tỉnh khác. Mặt khác giúp các cấp uỷ Đảng, UBND các cấp chỉ đạo, điều hành việc

thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá, đột phá phát triển phù hợp với cơ chế thị trường.

Công tác quy hoạch đầu tư là một phần không thể thiếu trong chiến lược phát triển kinh tế với ba đặc trưng chủ yếu sau:

- Một là, cung cấp tầm nhìn và định hướng lâu dài, thông thường là từ

10 năm trở lên, chứ không phải là những giải pháp cụ thể, ngắn hạn.

- Hai là, chiến lược đầu tư làm cơ sở cho những hoạch định, kế hoạch

đầu tư toàn diện, cụ thể trong tầm trung hạn và dài hạn.

- Ba là: mang tính khách quan, có căn cứ khoa học, chứ không chỉ dựa vào mong muốn chủ quan của những người hoạch định chiến lược.

Với những đặc trưng trên thì công tác này có những nội dung cơ bản: - Căn cứ vào kinh nghiệm lịch sử trong đầu tư phát triển của đất nước, khu vực và quốc tế; xác định xuất phát điểm về KT-XH của địa phương, tức là đánh giá thực trạng phát triển KT-XH ở địa phương tại thời điểm bắt đầu xây dựng chiến lược; đánh giá, dự báo các nguồn lực, các lợi thế so sánh và môi trường phát triển của địa phương trong thời kỳ xây dựng chiến lược; đánh giá và dự báo bối cảnh quốc tế, các điều kiện bên ngoài như tác động của quá trình toàn cầu hóa, khu vực hóa, khả năng huy động nguồn vốn bên ngoài, ứng dụng khoa học - công nghệ,... Từ đó, làm rõ những thuận lợi, khó khăn, thời cơ và thách thức đối với đầu tư phát triển trong thời gian tới.

- Các quan điểm cơ bản của công tác này vừa có ý nghĩa chỉ đạo xây dựng chiến lược, vừa là tư tưởng và linh hồn mà trong từng phần nội dung phải thể hiện và quán triệt. Hệ thống quan điểm thể hiện những nét khái quát, đặc trưng nhất và có tính nguyên tắc về mô hình và con đường phát triển.

- Hệ thống mục tiêu: gồm có mục tiêu tổng thể và hệ thống các mục tiêu cụ thể, chi tiết. Mục tiêu tổng quát của chiến lược đầu tư ở nước ta trong 10 năm tới là thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Các mục tiêu cụ thể là gắn phát triển kinh tế với sử dụng công nghệ xanh, sạch, tiên tiến;

chuyển đổi cơ cấu đầu tư hợp lý; đào tạo nguồn nhân lực chất lượng trong nghiên cứu chế tạo và sử dụng công nghệ hiện đại; đầu tư theo hướng phát huy lợi thế và tận dụng mọi tiềm năng của ngành, địa phương,...

- Định hướng và giải pháp về cơ cấu đầu tư, giải pháp về cơ chế quản lý đầu tư, những chính sách đầu tư và thể chế quản lý đầu tư ở địa phương.

1.2.4.2. Công tác xây dựng kế hoạch vốn đầu tư

Các dự án được ghi vào kế hoạch chuẩn bị đầu tư phải phù hợp với quy hoạch phát triển ngành và lãnh thổ được duyệt.

Các dự án được ghi vào kế hoạch chuẩn bị thực hiện đầu tư hoặc thực hiện đầu tư phải có quyết định đầu tư phù hợp với những quy định của quy chế quản lý đầu tư xây dựng.

Công tác kế hoạch hoá vốn đầu tư nhằm phân bổ kế hoạch vốn cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản một cách hợp lý có hiệu quả phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội trong từng giai đoạn.

Kế hoạch khối lượng vốn đầu tư là một bộ phận trong hệ thống kế hoạch phát triển, nó xác định quy mô cơ cấu tổng nhu cầu vốn đầu tư xã hội cần có và cân đối với các nguồn bảo đảm nhằm thực hiện mục tiêu tăng trưởng và phát triển kinh tế trong thời kỳ nhất định. Do đó, kế hoạch huy động vốn đầu tư cần xác định được cơ cấu huy động vốn, dự kiến được khả năng huy động vốn từ các nguồn trên cơ sở phân tích thực trạng phát triển KT-XH và dự báo những biến động có thể ảnh hưởng đến nguồn cung vốn cho mục tiêu đầu tư đã đề ra. Nhiệm vụ của kế hoạch huy động vốn đầu tư:

- Xác định nhu cầu khối lượng vốn đầu tư xã hội cần có kỳ kế hoạch, để thực hiện được nhiệm vụ này, điều cơ bản là phải dựa vào kế hoạch tăng trưởng các mục tiêu đặt ra về tăng trưởng GDP kỳ kế hoạch.

- Xác định tỷ lệ cơ cấu vốn đầu tư theo ngành theo các lĩnh vực đối tượng, khu vực đầu tư và xu hướng, chuyển dịch cơ cấu trong thời gian tới.

Như vậy, trên cơ sở danh mục các dự án đầu tư đủ điều kiện ghi vốn và kế hoạch huy động vốn trong kỳ kế hoạch, cơ quan soạn thảo kế hoạch đầu tư tiến hành phân bổ vốn cho các dự án sao cho đảm bảo nguyên tắc ưu tiên các dự án trọng điểm, các dự án có khả năng hoàn thành trong kỳ. Đây là bước rất quan trọng, thể hiện đường lối, chủ trương phát triển KT-XH của Nhà nước, là khâu đầu tiên định hình nên diện mạo phát triển sau này.

1.2.4.3. Công tác lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư

Một trong những nhiệm vụ quan trọng của việc quản lý đầu tư và xây dựng là quản lý tốt công tác chuẩn bị đầu tư, trong đó có việc lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư. Thẩm định dự án đầu tư được xem như là một yêu cầu không thể thiếu và là cơ sở để ra quyết định hoặc cấp giấy phép đầu tư. Đây là công việc được tiến hành trong các giai đoạn hình thành dự án (nghiên cứu tiền khả thi, nghiên cứu khả thi hoặc các nghiên cứu chuyên đề).

Yêu cầu thẩm định dự án đầu tư xuất phát từ bản chất, tính phức tạp và các đặc trưng cơ bản của hoạt động đầu tư.

Thẩm định dự án nhằm làm sáng tỏ và phân tích về một loạt các vấn đề có liên quan tới tính khả thi trong quá trình thực hiện dự án: thị trường, công nghệ, kỹ thuật, khả năng tài chính của dự án để đứng vững trong suốt đời hoạt động, về quản lý thực hiện dự án, phần đóng góp của dự án vào sự tăng trưởng của nền kinh tế,… với các thông tin về bối cảnh và các giả thiết sử dụng trong dự án này; Đồng thời đánh giá để xác định xem dự án có giúp quốc gia đạt được các mục tiêu xã hội hay không, nếu có thì bằng cách nào, và liệu dự án có đạt hiệu quả kinh tế hay không khi đạt các mục tiêu này.

Giai đoạn thẩm định dự án bao hàm một loạt khâu thẩm định và quyết định, đưa tới kết quả là chấp thuận hay bác bỏ dự án. Như vậy, về mặt chuyên môn yêu cầu chung của công tác thẩm định dự án là đảm bảo tránh thực hiện đầu tư các dự án không có hiệu quả, mặt khác cũng không bỏ mất các cơ hội đầu tư có lợi.

Mặt khác, thẩm định dự án còn là công việc được thực hiện theo quy định về quản lý đầu tư, vì vậy cần được tiến hành theo các yêu cầu về quản lý. Về mặt này, công tác thẩm định dự án phải được tiến hành phù hợp với các quy định hiện hành về quản lý đầu tư và đảm bảo thời hạn quy định.

1.2.4.4. Công tác giải phóng mặt bằng thực hiện đầu tư

Giải phóng mặt bằng là việc Nhà nước thu hồi đất đai đã được giao cho cá nhân, tổ chức, hoặc UBND các cấp quản lý theo chính sách đất công để tạo mặt bằng xây dựng cho các dự án đã được phê duyệt đầu tư. Khi thu hồi đất, Nhà nước đã có chính sách về tính toán bồi thường, hỗ trợ, chính sách tái định cư, hỗ trợ ổn định đời sống, ổn định việc làm đối với người bị thu hồi được quy định trong Luật Đất đai và các nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành.

Giải phóng mặt bằng hiện đang là một vấn đề được thảo luận nhiều trong công tác ban hành luật, bởi đây không chỉ là một trong những nguyên nhân gây kéo dài tiến độ của các dự án nói chung và dự án đầu tư công nói riêng, mà còn bởi công tác này có tác động trực tiếp và lâu dài đến người dân xung quanh nơi thực hiện dự án. Việc thu hồi đất để thực hiện các dự án công của Nhà nước cần có những chính sách phù hợp, đảm bảo cao nhất sự ổn định và nâng cao đời sống của người bị thu hồi đất.

Những giải pháp cần được thực hiện đồng bộ trong công tác giải phóng mặt bằng là: quy hoạch sử dụng đất tổng thể, quy hoạch chi tiết chi tiết phải đảm bảo tính chính xác, kịp thời và công khai; quản lý đất công chặt chẽ; tuyên truyền, phổ biến đầy đủ chủ trương thực hiện dự án, các chính bồi thường, hỗ trợ đến người dân quanh vùng dự án; tính đúng và đủ tài sản của người dân, hướng dẫn người bị thu hồi đất thực hiện kê khai đất và tài sản trên đất trung thực, chính xác; thực hiện tốt việc bố trí tái định cư.

Một trong những vấn đề hiện đang được quan tâm, bàn thảo liên quan đến công tác này là việc xác định thời điểm, nguồn gốc sử dụng đất, quá trình sử dụng đất và việc xây dựng giá đất, tài sản bồi thường. Các chính sách làm

cơ sở cho việc tính toán giải phóng mặt bằng cũng có nhiều thay đổi, điều này đã tác động không nhỏ và thường theo hướng tiêu cực đến tâm lý của người dân bị thu hồi đất; công tác xác minh nguồn gốc, thời điểm, quá trình sử dụng đất tại cơ sở xóm, xã còn tồn tại nhiều sơ hở dẫn đến sự không công bằng và những khiếu kiện về đất đai nhất là trong lĩnh vực bồi thường giải phóng mặt bằng không ngừng tăng trong những năm qua.

1.2.4.5. Công tác thanh, quyết toán vốn đầu tư

- Công tác thanh toán: Trong công tác thanh toán vốn đầu tư XDCB

phải luôn đảm bảo thực hiện đúng quy trình và quy định về quản lý vốn đầu tư XDCB. Công tác kiểm soát vốn đầu tư XDCB từ ngân sách Nhà nước được thực hiện theo Thông tư số 86/2011/TT-BTC ngày 17/06/2011 của Bộ Tài chính quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn ngân sách Nhà nước. Trên cơ sở hồ sơ, chứng từ hợp pháp, hợp lệ, đúng định mức và đơn giá do Nhà nước quy định đảm bảo điều kiện cấp phát thanh toán. Thực hiện tốt quy trình kiểm soát, thanh toán đảm bảo đúng trình tự, đúng nội dung và quy định cụ thể trách nhiệm của mỗi cá nhân, mỗi bộ phận trong việc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Công tác thanh toán vốn đầu tư thực hiện đúng quy trình sẽ tránh được tình trạng ách tắc trong quá trình giải ngân làm cho khối lượng vốn đầu tư được chu chuyển nhanh và sớm phát huy được hiệu quả [6].

Hàng năm, kết thúc niên độ ngân sách cùng với việc thực hiện tổng quyết toán ngân sách nhà nước để đánh giá tình hình quản lý, sử dụng thanh toán vốn đầu tư theo kế hoạch được phân bổ

- Quyết toán dự án hoàn thành: Đây là một trong những nhân tố quan

trọng ảnh hưởng lớn đến công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước. Khi dự án đầu tư hoàn thành sẽ được nghiệm thu, quyết toán vốn đầu tư hoàn thành để giao cho đơn vị sử dụng quản lý nhằm bảo toàn vốn và phát huy hiệu quả vốn đầu tư.

Do vậy, toàn bộ vốn đầu tư xây dựng dự án từ khâu chuẩn bị đầu tư đến khi dự án hoàn thành được nghiệm thu và báo cáo quyết toán được thẩm tra và phê duyệt. Kết quả của khâu thẩm tra chính xác trước khi phê duyệt có tác dụng ngăn chặn thất thoát lãng phí vốn đầu tư. Công tác quyết toán, thẩm tra phê duyệt quyết toán thực hiện không tốt sẽ tạo cơ sở cho việc lãng phí, thất thoát vốn đầu tư. Công tác quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản một dự án, một công trình được tổng hợp đánh giá phân tích từ các khoản chi lập dự án công trình, ghi kế hoạch, chuẩn bị đầu tư đến giai đoạn kết thúc đưa dự án đi vào sử dụng và phải đảm bảo thực hiện đúng quy định tại Thông tư số 19/2011/TT- BTC ngày 14 tháng 12 năm 2011 của Bộ Tài chính về hướng dẫn quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành [7].

Công tác thẩm định báo cáo quyết toán là khâu quyết định cuối cùng khi dự án hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng, nó có tác dụng phản ánh chính xác, kịp thời, đầy đủ giá trị thực của một tài sản hữu hình thuộc sở hữu nhà nước; nó đánh giá được chất lượng, hiệu quả đầu tư của dự án và là cơ sở tính toán đồng vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước bỏ ra trong một thời gian dài của quá trình xây dựng.

1.2.4.6. Công tác kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện đầu tư

Kiểm tra việc thực hiện dự án đầu tư từ nguồn vốn NSNN là quá trình cho phép các nhà quản lý đánh giá được hiệu quả của công tác đầu tư, so sánh các kết quả đạt được với kế hoạch, mục tiêu đã đặt ra và sử dụng các phương pháp điều chỉnh thích hợp để đạt được những mục tiêu như ý muốn.

Việc kiểm tra việc thực hiện dự án đi đôi với công tác giám sát trong suốt quá trình thực hiện dự án. Việc kiểm tra cần được lên kế hoạch từ khi lập dự án, tiến hành kiểm tra ở mọi công đoạn thực hiện dự án, trên các mặt: tiến độ thực hiện dự án, tình hình tài chính, nhân sự, phạm vi và chất lượng dự án,...Kế hoạch kiểm tra cần đánh giá được ảnh hưởng của các nhân tố bên trong và bên ngoài đến việc thực hiện mục tiêu dự án. Nhà quản lý cần xác

định cơ chế kiểm soát: ai, khi nào và làm thế nào để kiểm soát được dự án; xác định các tiêu chuẩn chất lượng làm căn cứ tham chiếu và đặc biệt là công tác quản lý rủi ro, đây là phần công việc hay bị bỏ quên trong khi lập dự án và cả khi thực hiện ở các dự án đầu tư từ nguồn vốn NSNN. Thực hiện quản lý rủi ro, các nhà quản lý cần xác định, phân tích các rủi ro liên quan và phác thảo các đối sách xử lý rủi ro: chấp nhận, ngăn ngừa, giảm thiểu hậu quả, phân bổ rủi ro, thay đổi giải pháp công nghệ hoặc dừng dự án.

Đầu tư từ NSNN hiện nay đã được phân cấp nhiều cho địa phương, cơ quản chủ quản chủ yếu xử lý ở khâu hậu kiểm, việc hậu kiểm có hạn chế là xử lý những việc đã rồi, khi các dự án đã triển khai xong và bắt đầu đi vào khâu vận hành. Vì vậy, cơ chế kiểm tra, giám sát trong suốt quá trình thực hiện dự án có vai trò vô cùng quan trọng. Thực hiện kiểm tra việc thực hiện dự án tốt giúp cho nhà đầu tư thông qua người quản lý luôn theo sát được dự án, nắm