2.4.1. Kinh nghiệm kiểm soát chi ngân sách.
2.4.1.1. Kinh nghiệm kiểm soát chi ngân sách ở Hàn Quốc
Năm 2013, Bộ Tài chính đã có đoàn khảo sát nghiên cứu kinh nghiệm tại Hàn Quốc trong việc quản lý chi tiêu ngân sách tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí. Dưới đây là một số kinh nghiệm kiểm soát chi NSNN của Hàn Quốc.
- Những nguyên tắc căn bản:
Tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí là nguyên tắc căn bản trong quản lý, sử dụng kinh phí NSNN của nhiều nước trên thế giới. Tại Hàn Quốc, từ năm 1961, Luật Quản lý tài chính đã có những quy định để điều chỉnh vấn đề này. Đến nay, Luật Quản lý tài chính của Hàn Quốc đã được sửa đổi, bổ sung 25 lần nhằm cụ thể hoá hơn các quy định, đảm bảo tính công khai, minh bạch, đồng thời tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát của các cơ quan chức năng để nâng cao hiệu quả thực thi Luật.
Các văn bản hướng dẫn triển khai của Chính phủ, của Bộ Tài chính Hàn Quốc đã đưa ra các quy định cụ thể nhằm kiểm soát ngay từ khâu phân bổ ngân sách đảm bảo tập trung, không dàn trải. Theo đó, việc bố trí ngân sách cho hoạt động của các cơ quan Nhà nước phải gắn với chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị. Công tác lập dự toán kinh phí hàng năm được xác định là khâu quan trọng. Các cơ quan, đơn vị phải căn cứ vào hệ thống định mức chi tiêu quy định tại Luật Quản lý ngân sách và các khoản trợ cấp, đồng thời được Bộ Tài chính phối hợp với các bộ, ngành xây dựng dự toán cho cơ quan, đơn vị mình. Bộ Tài chính có trách nhiệm thẩm tra, thủ trưởng các cơ quan, đơn vị sử dụng kinh phí NSNN có trách nhiệm giải trình để làm rõ từng nội dung, đồng thời chịu trách nhiệm cá nhân trong khâu tổ chức thực hiện dự toán bảo đảm tiết kiệm, hiệu quả.
Đối với việc bố trí kinh phí NSNN cho các chương trình, dự án, cơ quan, đơn vị chủ trì thực hiện phải thuyết minh làm rõ mục tiêu, lợi ích về kinh tế - xã hội và những tác động ảnh hưởng đến các vấn đề khác có liên quan để có căn cứ bố trí kinh phí thực hiện. Việc giám sát thực hiện được chú trọng đến công tác giải ngân để đảm bảo theo đúng kế hoạch, hàng năm có đánh giá kết quả của chương trình, dự án so với mục tiêu đã đề ra. Trường hợp giải ngân chậm hoặc kết quả không đạt được mục tiêu sẽ thực hiện cắt giảm kinh phí, thậm chí dừng
thực hiện chương trình, dự án kém hiệu quả. Theo kinh nghiệm của Hàn Quốc thì nếu kiểm soát tốt việc thực hiện các chương trình, dự án như trên, ngoài ý nghĩa tiết kiệm còn chống được tình trạng lãng phí kinh phí NSNN.
Ngoài ra, trong tổ chức thực hiện, việc tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị đồng thời có chế tài xử lý triệt để các hành vi vi phạm trong thực hiện quy trình lập, phân bổ, quản lý, sử dụng NSNN là giải pháp quan trọng cho việc tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí.
- Các giải pháp cụ thể:
Để đạt được mục tiêu tiết kiệm, hiệu quả trong chi NSNN, Hàn Quốc đã có các giải pháp cụ thể như sau:
Một là, đưa tiết kiệm thành chế định pháp lý để đảm bảo tính hiệu quả trong thực hiện. Tuy nhiên, trong từng thời kỳ, từng giai đoạn cụ thể sẽ căn cứ vào tình hình kinh tế - xã hội để đưa ra các mục tiêu, chỉ tiêu tiết kiệm khác nhau. Cụ thể như trong giai đoạn từ năm 2006 đến năm 2010, do khủng hoảng tài chính thế giới, bất ổn của nền kinh tế làm cho an ninh tài khóa của Hàn Quốc bị đe doạ, chính sách tiết kiệm tập trung vào rà soát, cắt giảm những chương trình, dự án kém hiệu quả; tăng cường giám sát chi thường xuyên của cơ quan nhà nước, theo đó một số định mức về tiêu chuẩn đi công tác bằng máy bay của các cấp lãnh đạo, việc sử dụng xe ô tô, chế độ tiếp khách được điều chỉnh thấp hơn so với mức trước đây.
Hai là, Bộ Tài chính Hàn Quốc phối hợp với các cơ quan chuyên môn xây dựng hệ thống định mức, tiêu chuẩn, chế độ quy định tại Luật Quản lý ngân sách và các khoản trợ cấp. Thủ trưởng các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm cụ thể hoá các định mức, tiêu chuẩn, chế độ để thực hiện tại cơ quan, đơn vị mình. Trường hợp chi đúng hoặc dưới định mức, tiêu chuẩn, chế độ nhưng vẫn đảm bảo thực hiện được nhiệm vụ được xem là tiết kiệm; trường hợp chi vượt hoặc chi đúng hoặc dưới định mức, tiêu chuẩn, chế độ nhưng không đảm bảo thực hiện được nhiệm vụ được xem là lãng phí. Đây chính là căn cứ để các cơ quan chức năng thực hiện kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và giám sát việc thực hiện chi tiêu ngân sách.
Ba là, xây dựng bộ tiêu chí đánh giá, chấm điểm các hoạt động của cơ quan nhà nước, theo đó hàng năm sẽ đánh giá, chấm điểm đối với từng chương trình, dự án để xem xét tính hiệu quả và việc chi tiêu kinh phí NSNN cho các hoạt động.
Đối với các dự án lớn, sử dụng nhiều vốn NSNN, sẽ thành lập Ban quản lý dự án; với những dự án có tính đặc thù về kỹ thuật, công nghệ (công nghệ thông tin, kiến trúc, xây dựng,...) sẽ có những yêu cầu về giám sát việc sử dụng vốn riêng. Công tác giám sát việc quản lý, sử dụng NSNN của các dự án này căn cứ vào tính hợp lý, hợp lệ của các khoản chi tiêu, mức chi tiêu trước đó cũng như định mức, tiêu chuẩn, chế độ theo quy định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Bốn là, xây dựng hệ thống kế toán ngân sách thực hiện trên máy tính (DBAS) cho phép theo dõi quá trình chi tiêu ngân sách của tất cả các đơn vị sử dụng ngân sách từ Trung ương tới địa phương theo thời gian. Như vậy, có thể quản lý chi tiêu ngân sách một cách hiệu quả, trên cơ sở đó đưa ra các phân tích và điều hành chính sách hợp lý, tức thời.
Năm là, cơ quan tài chính và Cơ quan Kiểm tra và Kiểm toán quốc gia (BAI) thực hiện kiểm tra, thanh tra, kiểm toán thường xuyên, liên tục. Với khẩu hiệu “Kiểm tra, kiểm toán công bằng, xã hội công bằng”, BAI có quyền lực rất lớn trong công tác kiểm tra, kiểm toán không chỉ đối với các khoản chi tiêu ngân sách mà cả đối với các hoạt động của đơn vị sử dụng NSNN. Các mô hình toán kinh tế, hệ thống phần mềm quản trị và rất nhiều các kênh thông tin khác nhau, cho phép cơ quan này hoạt động thực sự hiệu quả (riêng trong năm 2011 đã phát hiện và xử lý 1.710 vụ việc vi phạm liên quan đến sử dụng NSNN không hiệu quả, gây lãng phí).
Ngoài ra, việc sử dụng NSNN ở Hàn Quốc còn bị giám sát bởi Uỷ ban Ngân sách của Nghị viện (NABO). Đây là cơ quan có chức năng tư vấn cho Nghị viện trong quá trình xem xét lập dự toán, cung cấp thông tin cho đại biểu Quốc hội để thực hiện giám sát việc sử dụng NSNN. Theo quy định của pháp luật, NABO có quyền yêu cầu các thành viên Chính phủ, các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách và chính quyền các địa phương cung cấp thông tin và thực hiện giải trình việc sử dụng NSNN khi có nghi vấn về sự kém hiệu quả, lãng phí trong sử dụng kinh phí NSNN. Khi phát hiện có sai phạm hoặc sự bất hợp lý trong dự toán ngân sách và chi tiêu ngân sách, cơ quan này có quyền kiến nghị việc cắt giảm hoặc dừng chi tiêu, đồng thời công khai thông tin cho dân chúng.
Mặt khác, vai trò giám sát của người dân cũng được đề cao thông qua quyền đề xuất các sáng kiến, giải pháp, kiến nghị với các cơ quan nhà nước trong việc sử dụng NSNN tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí. Để thực hiện được điều này, Hàn Quốc có cơ chế khen thưởng rõ ràng đối với những giải pháp được chấp thuận.
Sáu là, xử lý nghiêm các vi phạm liên quan đến việc sử dụng NSNN lãng phí. Theo đó, xác định rõ trách nhiệm của tập thể và cá nhân, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để xảy ra vi phạm; tùy theo mức độ vi phạm có thể bị xử lý kỷ luật, xử lý vi phạm hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự.
Bài học kinh nghiệm kiểm soát chi ngân sách cho Việt Nam:
Từ kinh nghiệm của Hàn Quốc trong việc quản lý, sử dụng NSNN nêu trên, có thể rút ra một số bài học cho Việt Nam như sau:
Một là, để bảo đảm triển khai việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, cần ban hành các văn bản pháp luật quy định cụ thể về mục tiêu, cách thức, biện pháp thực hiện. Việc quy định rõ, minh bạch các cơ chế, giải pháp, biện pháp trong quản lý, sử dụng các nguồn lực trong khu vực nhà nước cũng như các nguồn tài nguyên khác sẽ làm tăng tính hiệu quả, hiệu lực của các biện pháp thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.
Hầu hết các nước không ban hành Luật về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí nhưng tại các luật chuyên ngành đều quy định các cơ chế, biện pháp cụ thể nhằm sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí NSNN và các nguồn tài nguyên khác. Cần quy định rõ trách nhiệm của từng cơ quan, đơn vị, cá nhân trong quy trình ngân sách từ khâu lập dự toán, chấp hành dự toán, kiểm tra và quyết toán NSNN, bảo đảm tiết kiệm, hiệu quả.
Hai là, việc ban hành đồng bộ, đầy đủ các tiêu chuẩn, định mức, chế độ, chuẩn mực hợp lý, đầy đủ cho từng ngành, lĩnh vực và thường xuyên thực hiện rà soát, sửa đổi cho phù hợp với thực tế biến động của thị trường, sự phát triển khoa học kỹ thuật và công nghệ được coi là xương sống bảo đảm việc sử dụng tiết kiệm, hiệu quả các nguồn lực, là cơ sở để thực hiện kiểm soát, xử lý hành vi gây lãng phí.
Ba là, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí phải được xác định rõ về mục tiêu, chỉ tiêu và có chương trình cụ thể cho từng giai đoạn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Điều này không những giúp cho việc định lượng mức độ tiết kiệm so với định mức, tiêu chuẩn, chế độ mà còn tạo thuận lợi cho việc kiểm tra, giám sát nhằm ngăn ngừa tình trạng thất thoát, lãng phí.
Bốn là, việc ban hành các chương trình, mục tiêu, chỉ tiêu, định mức, chế độ tiết kiệm, phải có các giải pháp, chính sách hỗ trợ, khen thưởng, khuyến khích nhằm tạo động lực thúc đẩy triển khai hiệu quả việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.
Ngoài ra, việc áp dụng công nghệ thông tin trong quản lý, sử dụng và điều hành hoạt động chi tiêu NSNN giúp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời nắm bắt chính xác thông tin liên quan đến chi tiêu NSNN. Trên cơ sở đó, cơ quan quản lý có thể ra quyết định điều chỉnh kịp thời, hạn chế tối đa việc lãng phí trong sử dụng NSNN.
2.4.1.2. Kinh nghiệm về kiểm soát chi thường xuyên ngân sách xã qua Kho bạc Nhà nước ở một số địa phương
Kinh nghiệm kiểm soát chi thường xuyên ngân sách xã qua Kho bạc Nhà nước Hải Dương
Sau hơn 19 năm từ khi thực hiện quản lý thu, chi NSX, phường, thị trấn và các quỹ tài chính xã, phường, thị trấn qua KBNN Hải Dương, chất lượng công tác quản lý thu, chi NSX qua KBNN không ngừng tăng lên. Công tác quản lý thu, chi NSX qua KBNN Hải Dương đã góp phần giảm thiểu và ngăn chặn tình trạng vay, mượn, nợ đọng trong chi tiêu NSX, huy động kịp thời và quản lý tốt các nguồn lực cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng ở địa phương - bộ mặt nông thôn không ngừng đổi mới. Đồng thời, quản lý tốt thu, chi NSX qua KBNN đã góp phần vào việc giữ vững ổn định tình hình an ninh, chính trị tại cấp cơ sở.
Một số bất cập thường gặp trong quản lý chi NSX mà đơn vị KBNN tại Hải Dương đã vấp phải đó là chất lượng dự toán chi NSX tại nhiều đơn vị cấp xã thấp, không sát với thực tế do đó thường xuyên phải điều chỉnh, việc chấp hành dự toán NSX tại một số đơn vị cấp xã chưa thực sự tốt, chưa gắn được trách nhiệm của người thực hiện NSX vào việc lập, chấp hành dự toán NSX.
Quy định quản lý thu, chi NSX qua KBNN có đơn vị cấp xã còn lúng túng, chưa triển khai quán triệt đầy đủ các nguyên tắc, quy định quản lý NSX đến người thực hiện NSX. Một số đơn vị cấp xã chưa chấp hành tốt các nguyên tắc về lập, luân chuyển và sử dụng biểu mẫu chứng từ trong thu, chi NSX, có những đơn vị cấp xã còn làm tắt, bỏ qua các nguyên tắc này gây khó khăn cho công tác kiểm soát chi của KBNN.
Chất lượng hồ sơ chứng từ thanh toán chi NSX cho mua sắm hàng hóa, dịch vụ tại một số đơn vị chưa cao, chưa đầy đủ hóa đơn khi đi thanh toán, quyết toán chi NSX.
Những nguyên nhân:
- Nguyên nhân chủ quan: Từ các đơn vị xã, phường, thị trấn: Dự toán NSX của nhiều đơn vị lập không đúng trình tự quy định, chưa sát với nhu cầu chi thực tế, người thực hiện NSX chưa trực tiếp lập dự toán chi NSX, do đó thường xuyên phải điều chỉnh dự toán chi NSX trong quá trình thực hiện.
Ý thức trách nhiệm của người thực hiện NSX chưa cao, không chú trọng đến việc lập dự toán NSX, chưa nắm vững các nguyên tắc, quy định trong quản lý NSX, từ đó chưa chấp hành đúng với các quy định về quản lý NSX, quy định về lập, luân chuyển chứng từ chi NSX... Công tác tổ chức thực hiện các quy định trong quản lý NSX tại nhiều đơn vị cấp xã chưa tốt, chưa thường xuyên phổ biến, quán triệt các nguyên tắc quy định.... trong quản lý chi NSX đến những người thực hiện NSX. Năng lực, trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý NSX (chủ tài khoản, kế toán NSX) còn hạn chế.
- Nguyên nhân khách quan: Cơ chế chính sách của Nhà nước còn có những điểm bất cập, chưa hợp lý, chưa hoàn thiện như: Việc phân cấp tiếp nhận kê khai nộp thuế và cấp hóa đơn lẻ chậm được thực hiện, một số quy định về định mức chi đã lạc hậu nhưng chưa được thay thế... Trách nhiệm của các cơ quan quản lý cấp trên trong tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách hiện có; phối hợp tổ chức thực hiện; kiểm tra; hướng dẫn xử lý các vi phạm hoặc các tồn tại vướng mắc phát sinh trong quản lý chi NSX chưa được đề cao. Điều kiện địa lý tại địa phương ảnh hưởng không nhỏ đến việc thực hiện quản lý chi NSX, cụ thể đối với các xã xa trung tâm huyện, việc lên Chi Cục thuế huyện (hoặc đội thuế liên xã) kê khai nộp thuế để được cấp hóa đơn lẻ cho những khoản chi từ 200.000đ trở lên do bên cung cấp hàng hóa, dịch vụ không thường xuyên cung cấp là việc khó thực hiện. Điều kiện kinh tế xã hội tại địa phương ảnh hưởng đến việc thực hiện quản lý chi NSX, đối với những xã kinh tế kém phát triển, không có doanh nghiệp, hộ kinh doanh thường xuyên, việc thanh toán các khoản chi mua sắm hàng hóa, dịch vụ rất khó khăn do các bên cung cấp thường chưa có hóa đơn bán hàng...
Bài học kinh nghiệm trong việc tháo gỡ những vấn đề bất cập để nâng cao chất lượng quản lý ngân sách xã tại từng đơn vị cấp xã, trước khi thanh toán chi ngân sách xã qua Kho bạc Nhà nước:
Một là, việc lập dự toán chi NSX của đơn vị cấp xã phải được tiến hành