2.2.1. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về trật tự xây dựng đô thị trên thế giới
2.2.1.1. Kinh nghiệm từ Trung Quốc
Trung Quốc là quốc gia có tốc đô thị hóa lớn nhất thế giới hiện nay, là quốc gia liền kề và có nhiều nét tương đồng về phát triển giống với Việt Nam. Cũng như các nước khác đã từng trải qua quá trình đô thị hóa nhanh, việc xây dựng phát triển các đô thị lớn nhằm đáp ứng nhu cầu nhà ở do sự phát triển kinh tế, bùng nổ dân số và sự di dân từ nông thôn ra thành thị, làm cho Trung Quốc là nơi tập trung xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật và dân cư lớn nhất thế giới trong vòng vài thập kỷ trở lại đây. Trung Quốc đã gặp phải khó khăn trong việc kiểm soát phát triển đô thị, trong đó có vấn đề vi phạm trật tự xây dựng đô thị. Để hạn chế thấp nhất việc vi phạm trật tự xây dựng đô thị, Trung Quốc đã xác định đầu tiền là phải làm tốt công tác quy hoạch xây dựng. Vì vậy Luật Quy hoạch đô thị Trung Quốc được ban hành ngày 26/12/1989, gồm 06 chương và 46 điều, đến năm 2008, Trung Quốc sửa đổi và ban hành Luật Quy hoạch Đô thị và Nông thôn cơ bản dựa trên Luật Quy hoạch đô thị 1989 có bổ sung về quy hoạch phát triển nông thôn và các mối quan hệ.
Nội dung chủ yếu đưa các nguyên tắc quy hoạch và quản lý phát triển đô thị. Luật quy hoạch đô thị Trung Quốc quy định một số vấn đề về: Lập, thẩm
định, phê duyệt, quản lý, thực hiện quy hoạch; quy định 02 bước lập quy hoạch: quy hoạch chung và quy hoạch chi tiết; nội dung cơ bản của đồ án quy hoạch chung và quy hoạch chi tiết; một số định hướng, quy định đối với đô thị mới và cải tạo đô thị cũ; thông báo, công bố quy hoạch sau khi được phê duyệt; các yêu cầu về tính thống nhất và ràng buộc giữa đồ án quy hoạch các cấp và dự án; các yêu cầu về chủ đầu tư, giấy phép xây dựng; thời gian trả lời, trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền về quy hoạch... Trong đó chính phủ tập trung quy hoạch các thành phố, khu dân cư theo hướng thân thiện môi trường, tiết kiệm năng lượng, thành phố “xanh”, hạn chế việc quy hoạch các khu dân cư nhỏ lẻ chuyển sang hướng xây dựng nhà ở xã hội, thương mại, từ đó có thể tập trung huy động tài chính đô thị để xây dựng đô thị văn minh, hiện đại, tạo cảnh quan cho đô thị cũng như hạn chế việc vi phạm xây dựng do thiếu quy hoạch và xây dựng tự phát như giai đoạn bắt đầu đô thị hóa của thập niên những năm 80 khi Trung Quốc bắt đầu thời kỳ đổi mới kinh tế (Quốc hội, 2012).
Còn về cấp giấy phép xây dựng, Luật Xây dựng Trung Quốc quy định rất chặt chẽ về điều kiện cấp phép xây dựng, hầu như phải đủ các điều kiện để khởi công thì công trình mới được cấp giấy phép xây dựng như giấy tờ về đất, thiết kế được duyệt, có mặt bằng xây dựng sạch, đã có hợp đồng với nhà thầu, thu xếp được vốn, có các biện pháp bảo đảm an toàn,... Do đó ít có tình trạng tiến độ công trình kéo dài, nợ đọng trong đầu tư xây dựng, tranh chấp hợp đồng...
2.2.1.2. Kinh nghiệm từ Singapore
Đầu những năm 1960, Singapore là đô thị có điều kiện kinh tế - xã hội gần tương đồng với thành phố Hồ Chí Minh hiện nay. Một phần tư dân số đô thị chui rúc trong những khu vùng ven lụp xụp bẩn thỉu, trong khi 250.000 người khác nhồi nhét trong những khu nhà phố kiêm cửa hiệu ọp ẹp ở những khu ở cũ của thành phố, thiếu thốn hệ thống vệ sinh tối thiểu, các tiện ích chung và công trình công cộng. Trong khi tình hình xây dựng tự phát, thiếu quy hoạch đồng bộ diễn ra tràn lan (Lê Tùng Lâm, 2008).
Chính sách xây dựng của Singapore
Tổng vốn đầu tư xây dựng hàng năm của Singapore dao động trong khoảng 16-28 tỷ USD, trong đó khoảng 60% là vốn đầu tư công (năm 2008). Năm 2010 có 8578 nhà thầu sử dụng hơn 38 vạn lao động (trong đó riêng người Philippin đã hơn 10 vạn).
Nhằm thực hiện Quy hoạch xây dựng xanh (Green Building Masterplan), Chiến lược xây dựng Singapore đề ra 6 đột phá: i) Khu vực xây dựng công dẫn đầu; ii) Kích thích khu vực tư nhân; iii) Phát triển công nghệ xây dựng xanh; iv) Đào tạo để nâng cao năng lực cho công nghiệp xây dựng; v) Đẩy mạnh công tác tuyên truyền vận động; vi) Đưa ra các tiêu chuẩn tối thiểu phải đạt. Tổng cục Xây dựng đưa ra các tiêu chí đánh giá Nhãn hiệu Xanh (Green Mark) về: 1) Hiệu quả sử dụng nước; 2) Bảo vệ môi trường; 3) Chất lượng môi trường nội thất; và 4) Các khía cạnh xanh khác, để phân loại công trình theo 4 mức.
Pháp luật Xây dựng Sigapore gồm 2 văn bản chủ yếu: 1) Luật Giám sát xây dựng (1989); và 2) Luật Bảo đảm thanh toán trong công nghiệp xây dựng (2004) (Building and Construction Industry Security of Payment Act).
Luật Giám sát xây dựng điều chỉnh yêu cầu đối với công trình xây dựng và quản lý hành chính đối với hoạt động xây dựng, còn tư cách hành nghề được quy định trong Luật Kiến trúc sư, Luật Kỹ sư chuyên nghiệp, Luật Giám định viên địa chính (Land Surveyors Act).
Luật Bảo đảm thanh toán được ban hành theo xu hướng chung của nhiều nước trong Khối Thịnh vượng chung do Anh đứng đầu, dựa chủ yếu vào luật của bang New South Wales (Úc). Mục tiêu ban đầu của Luật là nhằm khắc phục các khó khăn vướng mắc trong việc thanh toán cho các hợp đồng xây dựng, khảo sát thiết kế và các dịch vụ khác, nhưng sau đó còn đi xa hơn, đưa ra cơ chế thanh toán thông qua thủ tục phán quyết nhanh trong xử lý tranh chấp (Phạm Sỹ Liêm, 2013)
Cho đến ngày nay, Singapore đã giải quyết được vấn đề nhà ở và đang trên con đường cải thiện sâu sắc chất lượng khu ở để phục vụ mục tiêu phát triển thành một trong những nền kinh tế hàng đầu thế giới. Kinh nghiệm của Singapore rất đáng tìm hiểu để giải quyết đồng thời việc kiểm soát phát đô thị vừa đáp ứng nhu cầu về nhà ở trên quốc đảo đất chật, người đông.
Bài toán về nhà ở xã hội tại Singapore song hành với sự phát triển kinh tế của quốc đảo non trẻ này, phản ánh cuộc sống của con người sống trong những khu nhà đó. Trong phạm vi vấn đề tăng trưởng và biến đổi, cơ quan quản lý về nhà ở đầu tiên của Singapore, Ủy ban Nhà ở và Phát triển (Housing & Development Board - HDB), đã biến chuyển từ một cơ quan chỉ đơn thuần cung cấp mái nhà che trên đầu cho những cư dân khu ổ chuột thành cơ quan thiết kế và xây dựng những căn nhà đẹp và tiện nghi cho khoảng 85% dân số quốc đảo. Ủy ban Nhà ở và Phát triển HDB đã xác định các vấn đề cần giải quyết như sau:
-Tránh việc xây dựng bừa bãi, hao phí quỹ đất.
-Tránh sự chia nhỏ manh mún các lô đất.
-Giải quyết vấn đề thiếu hụt các không gian mở công cộng để phục vụ nhu cầu giải trí và các tiện ích công cộng cho người dân.
-Giải quyết vấn đề bảo trì duy tu các công trình công cộng và tiện ích cộng đồng.
Từ đó, họ đặt ra mục tiêu quy hoạch như sau:
1.Khuyến khích sử dụng tiết kiệm quỹ đất.
2.Bảo vệ và phát triển những không gian xanh và không gian trống cho họat động giải trí, đặc biệt nằm trong các khu ở.
3.Bảo đảm việc duy trì phù hợp những công trình và tiện ích công cộng tại các khu nhà ở, khu chung cư và công trình cao tầng.
Ngoài ba mục tiêu chính nêu trên, Ủy ban HDB còn đặt ra mục tiêu cung cấp nhà ở giá rẻ cho giới thu nhập trung bình, những người không đủ điều kiện được cấp nhà ở xã hội, nhưng đồng thời cũng không có khả năng mua đất hay biệt thự riêng.
Từ đó Singapore đã đưa ra định hướng và nguyên tắc quy hoạch:
- Nhằm hạn chế việc chia nhỏ các lô đất, xây dựng đô thị bừa bãi, và nhằm khuyến khích nâng cao hiệu quả khai thác sử dụng đất, nguyên tắc đầu tiên cho thấy có thể tăng mật độ cư trú lên đến tối đa gấp đôi so với mật độ tối đa trong bản Quy hoạch tổng thể. Đây là nguyên tắc chủ đạo ảnh hưởng tới định hướng phát triển nhà ở tại Singapore.
- Để đạt được mục tiêu thứ hai là phát triển không gian xanh, nguyên tắc thứ hai giới hạn mật độ xây dựng nhằm cho phép tạo không gian trống và thiết kế đô thị.
- Mục tiêu thứ ba đạt được bằng những quy định để sự phát triển phải phù hợp và thích ứng với các giai tầng cư dân sinh sống trong khu ở, sao cho mỗi đơn vị ở đều có diện tích không gian trống và các công trình tiện ích công cộng thiết yếu.
2.2.1.3. Kinh nghiệm từ Nhật Bản
Qua nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trong khu vực và trên thế giới cho thấy các nước đều coi quy hoạch đô thị là công cụ quan trọng để quản lý
và phát triển đô thị. Nhiều nước có luật riêng về quy hoạch đô thị. Trong số đó, Nhật Bản có nhiều quy định phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của Việt Nam hiện nay.
Tại Nhật, quy hoạch được xem là một chương trình quảng bá xúc tiến đầu tư lên sau khi được hoàn chỉnh, sẽ được công bố rộng rãi, đặc biệt về quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch hạ tầng cơ sở để các nhà đầu tư và nhân dân tham gia thực hiện. Điểm đặc biệt nhất trong luật quy hoạch đô thị Nhật Bản là trong các chương trình đầu tư phát triển đô thị, luật quy định tối thiểu 40% dự án phải ưu tiên cho địa phương quản lý thực hiện.
Để bản quy hoạch được thông qua, quy hoạch cần lấy ý kiến cộng đồng rất nhiều lần, đảm bảo 70% tự nguyện chấp thuận. Quy hoạch sau khi nhận được sự đồng thuận sẽ được chuyển tải thành các quy định gọi là chính sách phát triển đô thị được chính quyền đô thị phê duyệt, đây là công cụ pháp lý mang tính bắt buộc, có tính pháp lý cao tương đương một văn bản dưới luật.
Một bản quy hoạch được phê duyệt sẽ trở thành công cụ chính thức để thực hiện quy hoạch. Bản chính thức được thông báo và quảng bá rộng rãi đến từng người dân và có hiệu lực từ ngày được chính thức công bố. Sau khi các đồ án quy hoạch được phê duyệt thực hiện, các dự án này đều do chính quyền thành phố, chính quyền địa phương đảm nhiệm. Các dự án do Bộ Xây dựng, Đất đai, Giao thông và Du lịch phê duyệt hoặc thẩm định trình chính phủ phê duyệt, tỉnh sẽ tiến hành triển khai thực hiện quy hoạch.
Quy hoạch đô thị của Nhật bản có 3 sản phẩm chính: một là quy hoạch sử dụng đất, hai là quy hoạch hạ tầng và ba là danh mục các dự án phát triển. Trong đó, quy hoạch các quận, huyện là tối quan trọng trong quản lý phát triển đô thị. Tại đây, quy hoạch được lập có nội dung chủ yếu liên quan đến thiết kế kỹ thuật đô thị, hướng tới việc đưa ra những nguyên tắc và hướng dẫn xây dựng đô thị cũng như giữ gìn đặc trưng cho từng khu vực đô thị.
Dự án góp phần chính xác hóa các bản quy hoạch chung đô thị, trên nền tảng các dự án được xác định theo thứ tự ưu tiên, việc lập dự án khả thi được tiến hành. Các dự án phát triển đô thị gồm: dự án phát triển các khu vực dân cư đô thị và các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng như đường sá, các công trình hạ tầng kỹ thuật… tùy theo từng trường hợp cụ thể có thể giao cho các đối tác có đủ tiềm lực về tài chính và chuyên môn khác nhau thực hiện.
Trong các khu vực lập dự án, việc cấp giấy phép chuyển đổi chức năng sử dụng đất, đền bù giải phóng mặt bằng tới việc xây dựng công trình kiến trúc đều được coi trọng. Để hạn chế tình trạng sử dụng đất thiếu kiểm soát, việc cấp phép đầu tư cho tư nhân được khống chế rất nghiêm ngặt thông qua việc đánh thuế chuyển nhượng, thừa kế,... rất cao. Bên cạnh đó, các khu vực đã lập dự án khả thi (quy hoạch 1/500) thì ngay lập tức được chuyển tải thành quy chế với các quy định về sử dụng đất mang tính bắt buộc (quy định cứng). Các quy định về thiết kế kỹ thuật đô thị thì cho phép mềm dẻo hơn trên cơ sở tuân thủ luật tiêu chuẩn quy chuẩn và các quy định của quy hoạch chung đô thị (Tâm An, 2014).
Chính quyền đô thị địa phương triển khai các hạng mục trong quy hoạch được duyệt phù hợp với phân công về quản lý nhà nước. Các cơ sở hạ tầng như đường sá với ít nhất 4 làn xe, các dự án cải tạo nâng cấp các khu dân cư đô thị có quy mô ít nhất 50 ha do cấp tỉnh quản lý thực hiện. Các dự án được thực hiện trên có sở có đồng thuận của nhà nước (Bộ Xây dựng, Đất đai, Giao thông, Du lịch) và chính quyền địa phương. Các đơn vị tham gian thực hiện dự án có thể là các tổ chức nhà nước, các công ty tư nhân và các công ty cổ phần đăng ký thực hiện.
2.2.2. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về trật tự xây dựng đô thị ở Việt Nam
2.2.2.1. Kinh nghiệm từ Quận Gò Vấp, Thành phố Hồ Chí Minh
UBND TP.HCM ban hành quy chế mẫu tổ chức và hoạt động của đội quản lý trật tự đô thị quận – huyện từ năm 2013. Trước đây, nhắc đến thanh tra xây dựng phường hay quận huyện, nhiều người không khỏi dè chừng và có phần sợ sệt, vì lực lượng này được quyền xử phạt tất tần tật các vi phạm trong công tác quản lý đô thị như xây dựng, lòng lề đường, vỉa hè... Tuy nhiên lĩnh vực trật tự đô thị vẫn không được đảm bảo và còn ẩn chứa rất nhiều vấn đề. UBND quận Gò Vấp một trong những địa phương sớm triển khai các quy định của UBND TP.HCM về chức năng, nhiệm vụ của lực lượng này. Kể từ khi thanh tra xây dựng đổi thành đội quản lý trật tự đô thị quận, thì lực lượng này đã không còn chức năng xử phạt. Ở quận Gò Vấp, đội quản lý trật tự đô thị quận được thành lập từ tháng 5.2013, với quân số khoảng 60 người. Chiếu theo quy định mới được ban hành thì đội này trực thuộc phòng quản lý đô thị quận. Thực tế, trong phòng Quản lý đô thị, đội quản lý trật tự đô thị giống như một tổ thuộc phòng. Mà đã là tổ trực thuộc thì làm gì có con dấu riêng – tức không có tư cách pháp nhân thì làm sao được quyền xử phạt.
Sở dĩ trước đây họ được xử phạt là vì họ có con dấu và tồn tại song song với phòng quản lý đô thị, chịu sự chỉ đạo của UBND, còn nay thì họ bị “giáng xuống một cấp” là trực thuộc phòng. Đội quản lý trật tự đô thị quận có nhiệm vụ xây dựng chương trình, kế hoạch về tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật trong lĩnh vực quản lý trật tự đô thị và kiểm tra việc chấp hành pháp luật trên các lĩnh vực quản lý trật tự đô thị, vệ sinh môi trường trên địa bàn. Tham mưu trưởng phòng quản lý đô thị trình lãnh đạo UBND phê duyệt và tổ chức thực hiện. Tham mưu cho phòng quản lý đô thị quận trình lãnh đạo UBND quận kế hoạch tổ chức kiểm tra, kịp thời phát hiện, lập biên bản vi phạm hành chính và yêu cầu tổ chức, cá nhân đình chỉ ngay các hành vi vi phạm trong các lĩnh vực về trật tự lòng lề đường, nơi công cộng trên địa bàn quận, về vệ sinh môi trường trên địa bàn quận. Tham mưu cho phòng quản lý đô thị đề xuất về các hình thức xử lý vi phạm hành