2.1.2.1. Khái niệm quản lý thu- chi ngân sách xã
Quản lý nói chung được quan niệm như một quy trình công nghệ mà chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới mục tiêu đã định. Trong hoạt động quản lý các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải xác định đúng đắn (Tô Thiện Hiền, 2012).
Quản lý NSX nói chung là một nội dung trọng yếu của quản lý tài chính, do nhà nước điều hành và là một mặt của quản lý kinh tế - xã hội quan trọng, do đó quản lý NSX cần được nhận thức đầy đủ.
Luật NSNN năm 2015 quy định, NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Vì vậy, các khoản thu, chi NSX phải đảm bảo sự cân đối, theo chế độ, tiêu chuẩn, định mức, dự toán trên cơ sở pháp luật quy định, theo phân cấp quản lý. Cũng như các cấp ngân sách khác, hoạt động của NSX không mang tính tự phát mà nó được quản lý theo dự toán và được kiểm soát một cách chặt chẽ qua Kho bạc Nhà nước.
Có thể hiểu, quản lý NSX là hoạt động thực thi quyền hành pháp của nhà nước, đó là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực pháp luật đối với các hoạt động thu, chi NSX là hành vi hoạt động của con người trong các cơ quan nhà nước cấp cơ sở để tiến hành thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước nhằm duy trì, xây dựng và phát triển NSX đáp ứng được nhu cầu quản lý
NSX của chính quyền cấp xã và nhu cầu phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng ở địa phương.
2.1.2.2. Phương thức quản lý thu- chi ngân sách xã
Trong quản lý NSX, các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương pháp quản lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau, như:
- Phương pháp tổ chức: Được sử dụng để thực hiện ý đồ của chủ thể quản lý trong việc bố trí, sắp xếp các mặt hoạt động của NSX theo những khuôn mẫu đã định và thiết lập bộ máy quản lý phù hợp với các hoạt động đó trong quản lý NSX.
- Phương pháp hành chính: Được sử dụng khi các chủ thể quản lý NSX muốn các đòi hỏi của mình phải được các khách thể quản lý tuân thủ một cách vô điều kiện. Đó là khi các chủ thể quản lý đưa ra các mệnh lệnh hành chính.
- Phương pháp kinh tế: Được sử dụng thông qua việc dùng các đòn bẩy kinh tế để kích thích tính tích cực của các khách thể quản lý, tức là tác động tới các tổ chức và cá nhân đang tổ chức các hoạt động quản lý NSX.
- Hệ thống pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý NSNN: Được sử dụng để quản lý, điều hành các hoạt động quản lý NSNN nói chung và NSX nói riêng. Đây được xem như là một công cụ quản lý có vai trò đặc biệt quan trọng.
Công cụ pháp luật được sử dụng dưới dạng cụ thể là các chính sách, cơ chế quản lý tài chính, các chế độ quản lý tài chính, kế toán, thống kê, các định mức, tiêu chuẩn về tài chính, NSNN như Luật Ngân sách năm 2015, Thông tư số 344/2016/TT-BTC.
Mỗi phương pháp và công cụ quản lý nêu trên đều có đặc điểm khác nhau và được sử dụng khác nhau nhưng đều nhằm cùng một hướng là thúc đẩy nâng cao hiệu quả quản lý NSNN nói chung và NSX nói riêng.
2.1.2.3. Nguyên tắc quản lý thu – chi ngân sách xã
Quản lý NSX và các hoạt động tài chính khác của xã phải được thực hiện theo nguyên tắc dân chủ, công khai, hiệu quả và tiết kiệm.
- Nguyên tắc một ngân sách duy nhất: Nguyên tắc này đòi hỏi tất cả các khoản thu, chi của nhà nước đều phải phản ánh đầy đủ, rõ ràng trong dự toán, quyết toán ngân sách để Hội đồng nhân dân xã quyết định.
- Nguyên tắc niên độ: Nguyên tắc này yêu cầu dự toán ngân sách phải được cơ quan có thẩm quyền quyết định cho từng năm và việc sử dụng kinh phí đã được duyệt cũng giới hạn trong năm theo dự toán đã được duyệt.
- Nguyên tắc chuyên dụng: Các khoản chi chỉ được sử dụng cho đối tượng và mục đích đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định. Tính chuyên dụng này được thể hiện qua việc phân bổ chi tiêu theo cách phân loại trong mục lục ngân sách và các đơn vị chi tiêu phải tuân thủ theo đúng dòng, mục đã được ghi trong dự toán ngân sách.
- Nguyên tắc đảm bảo cân đối ngân sách nhà nước: Về nguyên tắc, ngân sách xã được cân đối với tổng số chi không được vượt quá tổng số thu. Nghiêm cấm đi vay hoặc chiếm dụng vốn dưới mọi hình thức để cân đối NSX. Luật NSNN quy định “Về nguyên tắc, NSĐP được cân đối với tổng số chi không được vượt quá tổng số thu” (Quốc hội, 2015). Như vậy, NSX hàng năm được cân đối theo nguyên tắc tổng số chi (chi đầu tư phát triển, công tác xã hội, an ninh, quốc phòng, hoạt động nhà nước và đoàn thể, các sự nghiệp và các khoản chi khác theo quy định phân cấp của HĐND cấp tỉnh) không được vượt tổng số thu các khoản thu được hưởng (gồm các khoản thuế, phí, lệ phí, thu từ kết quả hoạt động tài chính khác của xã, thu viện trợ, thu bổ sung từ ngân sách cấp trên nếu có, các khoản thu khác đã được pháp luật quy định và sự phân cấp của HĐND cấp tỉnh). Nghĩa là tổng số dự toán chi cả năm không được vượt quá tổng số dự toán thu cả năm và tổng số quyết toán chi cả năm không được vượt tổng số quyết toán thu cả năm.
- Nguyên tắc hiệu quả: Nguồn lực thì có hạn nhưng nhu cầu thì không có mức giới hạn. Do vậy, trong quá trình phân bổ và sử dụng các nguồn lực khan hiếm đó luôn phải tính toán sao cho với chi phí ít nhất nhưng vẫn đạt kết quả đầu ra như dự kiến. Cần thực hiện ưu tiên cho các loại hoạt động hoặc theo các nhóm mục chi sao cho với tổng số chi có hạn nhưng khối lượng công việc vẫn hoàn thành và đạt chất lượng cao.
- Nguyên tắc công khai, minh bạch: Quản lý ngân sách đòi hỏi phải công khai, minh bạch xuất phát từ đòi hỏi chính đáng của người dân với tư cách là người nộp thuế cho nhà nước. Nội dung công khai theo các mẫu đã được Bộ Tài chính quy định. Hình thức công khai chủ yếu là: thông báo bằng văn bản cho các cơ quan hữu quan, phát hành ấn phẩm; công khai trên trang thông tin điện tử. Thời gian công khai cũng được quy định rõ đối với từng cấp ngân sách, (Bộ Tài chính, 2005).
2.1.2.4. Vai trò quản lý thu- chi ngân sách xã
NSX vừa là một cấp trong hệ thống NSNN vừa là một cấp ngân sách cơ sở, nó có vai trò hết sức quan trọng đối với chính quyền cấp xã. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã thì đòi hỏi phải có chính sách đủ mạnh để điều chỉnh các hoạt động ở xã đi đúng định hướng, góp phần thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của Đảng và nhà nước, cụ thể:
Thứ nhất, NSX là công cụ để điều chỉnh, kích thích mọi hoạt động của xã đi đúng định hướng, đúng chính sách, chế độ và tăng cường mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, công bằng trên địa bàn xã. Bằng việc đề ra hệ thống luật pháp, hệ thống thuế khóa đã kiểm tra, kiểm soát điều chỉnh lại các hoạt động sản xuất kinhdoanh, dịch vụ trên địa bàn xã, chống lại các hoạt động kinh tế phi pháp, trốn thuế và nghĩa vụ đóng góp khác.
Thứ hai, NSX cung cấp các phương tiện vật chất cho sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước cấp cơ sở. Thông qua thu NSX đã tập trung nguồn lực để đáp ứng nhu cầu chi ở cấp xã như chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, dự phòng ngân sách.
Thứ ba, NSX góp phần quan trọng trong việc xây dựng kết cấu hạ tầng nông thôn với phương trâm nhà nước và nhân dân cùng làm, hệ thống giao thông nông thôn, liên thôn, liên xã đã được xây dựng mới và nâng cấp thường xuyên, nhờ đó các cụm dân cư mới dần dần được hình thành, tác động đến sự phát triển và giao lưu kinh tế. Kinh tế nông thôn từng bước có sự chuyển dịch từ kinh tế thuần nông sang kinh tế sản xuất hàng hóa, dịch vụ, bộ mặt của làng xã từng bước được đổi mới cả về vật chất lẫn tinh thần, người dân được hướng lợi ích xã hội ngày càng lớn hơn từ Giáo dục, Y tế, Nông nghiệp nông thôn.
2.1.2.5.Các bước trong quản lý thu - chi ngân sách xã
Quản lý NSNN nói chung và quản lý NSX nói riêng đều có một chu trình khép kín giống nhau. Chu trình ngân sách hay còn gọi là quy trình ngân sách dùng để chỉ toàn bộ hoạt động của một ngân sách kể từ khi bắt đầu hình thành cho tới khi kết thúc chuyển sang ngân sách mới. Một chu trình ngân sách gồm ba khâu nối tiếp nhau, đó là: lập dự toán ngân sách (bao gồm chuẩn bị và quyết định dự toán NS); chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách.
a. Lập dự toán ngân sách xã
Đây là khâu mở đầu của chu trình ngân sách, nó đặt cơ sở nền tảng cho nhưng khâu tiếp theo. Nó là quá trình phân tích, đánh giá khả năng và nhu cầu
các nguồn tài chính để từ đó xác lập các chỉ tiêu thu, chi một cách đúng đắn, có căn cứ khoa học và thực tiễn; đồng thời trên cơ sở đó có thể xác lập những biện pháp về kinh tế - xã hội để tổ chức tốt các chỉ tiêu kế hoạch đề ra.
Hàng năm, trên cơ sở hướng dẫn của Uỷ ban nhân dân cấp trên, Uỷ ban nhân dân xã lập dự toán ngân sách năm sau trình Hội đồng nhân dân xã quyết định, (Bộ Tài chính, 2015).
- Căn cứ lập dự toán ngân sách xã:
+ Các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội của xã;
+ Chính sách, chế độ thu ngân sách nhà nước, cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách xã và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia nguồn thu do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định;
+ Chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do cơ quan có thẩm quyền ban hành. Đối với năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách địa phương, là định mức phân bổ chi ngân sách do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định;
+ Số kiểm tra về dự toán ngân sách xã do Ủy ban nhân dân cấp huyện thông báo;
+ Tình hình thực hiện dự toán ngân sách xã năm hiện hành và năm trước; + Báo cáo dự toán ngân sách của các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách xã. - Trình tự lập, quyết định dự toán ngân sách xã:
+ Bộ phận tài chính, kế toán xã phối hợp với cơ quan thuế hoặc đội thu thuế xã (nếu có) tính toán các khoản thu ngân sách nhà nước trên địa bàn (trong phạm vi phân cấp cho xã quản lý);
+ Các đơn vị, tổ chức thuộc Ủy ban nhân dân xã căn cứ vào chức năng nhiệm vụ được giao và chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi lập dự toán chi của đơn vị, tổ chức mình;
+ Bộ phận tài chính, kế toán xã lập dự toán thu, chi và cân đối ngân sách xã trình Ủy ban nhân dân xã báo cáo Thường trực Hội đồng nhân dân xã xem xét, cho ý kiến trước khi gửi Ủy ban nhân dân cấp huyện và Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện tổng hợp. Thời gian báo cáo dự toán ngân sách xã do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định;
+ Đối với năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách, Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện làm việc với Ủy ban nhân dân xã về cân đối thu, chi ngân sách xã thời kỳ ổn định mới theo khả năng bố trí cân đối chung của ngân sách địa phương. Đối với các năm tiếp theo trong thời kỳ ổn định ngân sách, Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện chỉ tổ chức làm việc với Ủy ban nhân dân xã về dự toán ngân sách khi có đề nghị của Ủy ban nhân dân xã;
+ Quyết định dự toán ngân sách xã: Sau khi nhận được quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Ủy ban nhân dân xã hoàn chỉnh dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn được giao quản lý; dự toán thu, chi ngân sách xã và phương án phân bổ ngân sách xã báo cáo Ban Kinh tế - Xã hội xã thẩm tra, Thường trực Hội đồng nhân dân xã xem xét, cho ý kiến, trình Hội đồng nhân dân xã quyết định theo thời hạn do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định. Sau khi dự toán ngân sách xã được Hội đồng nhân dân xã quyết định, Ủy ban nhân dân xã báo cáo Ủy ban nhân dân cấp huyện, Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện và cơ quan Kho bạc Nhà nước nơi giao dịch để tổ chức thực hiện;
+ Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện có trách nhiệm thẩm định dự toán ngân sách xã, trường hợp có sai sót phải báo cáo Ủy ban nhân dân cấp huyện yêu cầu Hội đồng nhân dân xã điều chỉnh dự toán theo đúng quy định, đồng thời gửi Kho bạc Nhà nước cùng cấp làm căn cứ để thực hiện dự toán theo quy định.
- Ngân sách xã được bố trí mức dự phòng ngân sách hàng năm tương ứng từ 2% đến 4% tổng dự toán chi để đảm bảo các nhiệm vụ phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, dịch bệnh, cứu đói; nhiệm vụ quan trọng về trật tự an toàn xã hội và nhiệm vụ cần thiết khác thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách xã mà chưa được dự toán, Ủy ban nhân dân xã quyết định sử dụng dự phòng ngân sách xã, kết thúc mỗi quý báo cáo Thường trực Hội đồng nhân dân xã và báo cáo Hội đồng nhân dân xã tại kỳ họp gần nhất.
- Điều chỉnh dự toán ngân sách xã hằng năm (nếu có) trong các trường hợp có yêu cầu của Ủy ban nhân dân cấp trên để đảm bảo phù hợp với định hướng chung hoặc có biến động lớn về nguồn thu và nhiệm vụ chi.
Ủy ban nhân dân xã tiến hành lập dự toán điều chỉnh báo cáo Ban Kinh tế- Xã hội xã, Thường trực Hội đồng nhân dân xã xem xét, cho ý kiến trước khi trình Hội đồng nhân dân xã quyết định và báo cáo Ủy ban nhân dân cấp huyện.
b. Tổ chức chấp hành ngân sách xã
- Căn cứ dự toán ngân sách xã và phương án phân bổ ngân sách xã cả năm đã được Hội đồng nhân dân xã quyết định, Ủy ban nhân dân xã quyết định phân bổ chi tiết dự toán chi ngân sách xã theo từng bộ phận gửi Kho bạc Nhà nước nơi giao dịch để nhập dự toán và làm căn cứ kiểm soát, thanh toán các khoản chi; đồng thời gửi Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện để báo cáo.
- Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã (hoặc người được ủy quyền) là chủ tài khoản thu, chi ngân sách xã.
- Xã có quỹ tiền mặt tại xã để thanh toán các khoản chi có giá trị nhỏ. Riêng những xã ở xa Kho bạc Nhà nước, điều kiện đi lại khó khăn, chưa thể thực hiện việc nộp trực tiếp, kịp thời các khoản thu của ngân sách xã vào Kho bạc Nhà nước thì cho phép để lại để chủ động chi theo chế độ quy định và trong phạm vi dự toán đã được Hội đồng nhân dân xã quyết định; định kỳ hằng tháng làm thủ tục hạch toán thu, hạch toán chi vào ngân sách nhà nước tại Kho bạc Nhà nước theo quy định.
* Chấp hành thu ngân sách:
- Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã chỉ đạo bộ phận tài chính, kế toán xã có