Phần 2 Tổng quan tài liệu
2.1. Lý luận về quản lý vốn đầu tư xây dựng CSHT các xã ĐBKK
2.1.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý vốn đầu tư CSHT các xã ĐBKK
2.1.5.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội các xã ĐBKK
Đây là khu vực còn nhiều khó khăn, cơ sở hạ tầng kinh tế -xã hội rất yếu kém nhiều xã chưa có đường ô tô đến trung tâm xã, nhiều nơi thiếu đất canh tác nông nghiệp, thiếu nước sinh hoạt nghiêm trọng. Sản xuất còn mang nặng tính tự nhiên, tự cấp, tự túc, phát, đốt rừng làm rẫy, sống du canh du cư hoặc định cư nhưng còn du canh… Số hộ đói nghèo, GDP bình quân đầu người thấp so với mức bình quân chung của cả nước. Trình độ dân trí rất thấp, số người mù chữ, thất học … Đời sống văn hoá - xã hội cộng đồng chậm cải thiện, thiếu thông tin liên lạc, truyền thanh, truyền hình nhiều nơi chưa đến dân… Tuy nhiên, khu vực này lại có vị trí rất quan trọng đối với quốc phòng, an ninh và là vùng đầu nguồn của các con sông lớn nên có vai trò to lớn bảo vệ môi trường sinh tái của cả nước.
Đây là khu vực có nhiều khó khăn nhất, trình độ phát triển thấp kém nhất, đòi hỏi Nhà nước phải tập trung đầu tư một cách đồng bộ theo chương trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội trên từng địa bàn huyện-xã. Các xã này có đặc điểm địa hình bị chia cắt mạnh, núi cao, suối sâu, dộ dốc lớn, hiểm trở, mùa mưa thường gây ra lũ ống, lũ quét, tạo thành dòng chẩy xiết, tàn phá nhiều công trình quan trọng của Nhà nước đầu tư ở địa bàn này. Do vậy đối với những công trình hạ tầng hầu hết là công trình tạm thì gặp rủi ro trong quá trình xây dựng cũng như trong quá trình khai thác sử dụng là khó tránh khỏi. Để hạn chế bớt tổn thất đối với những loại công trình này, nhất là công trình xây dựng đào đắp ngoài trời như cầu, cống, mương máng… thì việc lựa chọn vị trí xây dựng công trình là hết sức quan trọng. Do vậy trong quá trình chuẩn bị đầu tư cần phải nghiên cứu kỹ, lựa chọn phương án hợp lý, trước mắt có thể đầu tư tốn kém nhưng lâu dài an toàn hơn, bền vững hơn, mang lại hiệu quả kinh tế cao hơn (Phùng Đức Tùng và cs., 2012).
2.1.5.2. Năng lực và trách nhiệm của các chủ thể tham gia quản lý
Sau khi Quyết định 135 được ban hành hầu hết các tỉnh được đầu tư hết sức phấn khởi, bắt tay vào triển khai thực hiện sôi nổi. Vai trò, trách nhiệm của các cấp, các ngành từng bước xác lập và thể hiện trách nhiệm cao, thành lập Ban chỉ đạo thực hiện chương trình từ cấp tỉnh đến xã, tuy nhiên việc điều hành ban chỉ đạo còn kiêm nhiệm chưa thường xuyên, không chặt chẽ làm hiệu quả sử dụng
vốn thấp. Đây là chương trình đầu tiên phân cấp khá mạnh và triệt để cho cấp cơ sở do vậy có mặt được tiếp cận thực hiện tốt nhưng cũng có mặt còn hạn chế. Chúng ta hiểu rằng nếu có cơ chế chính sách đúng, môi trường đầu tư thuận lợi nhưng năng lực quản lý yếu kém, có xu hướng tìm kẽ hở trong chính sách để tham nhũng thì công tác quản lý không đạt như mong muốn. Các biểu hiện hạn chế trong nhân tố con người đối với quản lý đầu tư CSHT như quyết định đầu tư vội vàng thiếu chính xác, chất lượng công trình quy hoạch thấp, quy hoạch chưa thực sự đi trước một bước để làm căn cứ xác định địa điểm xây dựng cho dự án đầu tư, nên quyết định thiếu chính xác. Vì thế nên không ít dự án khi xây dựng chưa có quy hoạch tổng thể nên các công trình phải dịch chuyển địa điểm gây tổn thất, lãng phí, hiệu quả đầu tư thấp. Hiện tượng khá phổ biến khác là nhiều cấp có thẩm quyền khi ra các quyết định liên quan đến chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư, quyết định phê duyệt báo cáo KTKT-DTTK thiếu chính xác dẫn đến phải bổ sung, điều chỉnh. Việc bố trí công trình hằng năm dàn trải, phân tán đưa vào kế hoạch đâu tư qua lớn. Các công trình có khối lượng thực hiện quá lớn nhưng lại bố trí kế hoạch năm sau thấp dẫn đến kéo dài thời gian thực hiện dự án.
- Vai trò của người dân và cộng đồng chưa được coi trọng: Nguyên tắc chỉ đạo thực hiện của Nhà nước là “Trước hết phải dựa vào phát huy nội lực của từng hộ gia đình và sự giúp đỡ của cộng đồng, đồng thời có sự giúp đỡ tích cực của Nhà nước”. Mục đích đặt ra là khẳng định vai trò trách nhiệm của người dân đối với công trình mà họ được hưởng lợi, đồng thời tạo cơ hội cho người dân tham gia công đóng góp công sức vật lực để thực hiện chương trình. Thực tế người dân tham gia nhưng còn ở mức độ thấp, nhiều nơi chỉ mang tính hình thức. Hiện tượng huyện làm thay xã do tâm lý sợ xã không làm được, xã làm thay dân nhưng không đấu tranh để bảo vệ quyền lợi cho dân là khá phổ biến.
- Năng lực và trình độ thi công của tư vấn và nhầu thầu cũng ảnh hướng rất lớn đến chất lượng công trình dự án được đầu tư trên địa bàn.
Để tạo điều kiện cho các khu vực khai thác lợi thế của mình, đẩy nhanh nhịp độ phát triển kinh tế - xã hội trong những năm tới, góp phần tích cực vào sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, cần xác định đúng cơ chế đầu tư và có chính sách hỗ trợ phát triển phù hợp với điều kiện và trình độ của từng khu vực. Các ngành, các cấp phải tăng cường đi sâu chỉ đạo chặt chẽ việc thực hiện các chương trình lồng ghép trên địa bàn đảm bảo đưa lại lợi ích thiết thực cho đồng bào. Những nơi cơ sở quá yếu phải có cán bộ tăng cường đến công tác trực
tiếp hướng dẫn đồng bào thực hiện xoá đói giảm nghèo và xây dựng cơ sở chính trị vững mạnh (Phùng Đức Tùng và cs., 2012).
2.1.5.3. Cơ chế quản lý vốn đầu tư phát triển CSHT các xã ĐBKK
Từ năm 1998 đến năm 2011, Chương trình 135 là chương trình mục tiêu do Ủy ban dân tộc quản lý. Chương trình được Ủy ban dân tộc chủ trì thực hiện, phối hợp chặt chẽ với các Bộ, ngành liên quan, các văn bản hướng dẫn được ban hành sát với thực tế, đảm bảo các yêu cầu nhanh chóng, chính xác. Những bất cập trong triển khai Chương trình như định mức đầu tư, thời gian hưởng chính sách được điều chỉnh kịp thời. Sang giai đoạn 2012-2015, Chương trình 135 là thành phần của Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững, cơ chế quản lý có sự thay đổi, cụ thể là cơ chế chung cho Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bên vững và cơ chế riêng cho chương trình, dự án thành phần trong đó có chương trình 135. Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững cũng đã xác định nhiều mục tiêu có tính đa ngành, đa lĩnh vực cần phải thực hiện. Những nội dung trên đây gây khó khăn cho cơ quan quản lý. Quyết định số 1489/QĐ-TTg ngày 08/10/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững giao đoạn 2012-2015 đã quy định rõ trách nhiệm của các Bộ, ngành trong đó trách nhiệm của Bộ Lao động thương binh và xã hội là cơ quan quản lý chương trình có trách nhiệm: Chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành có liên quan, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tổ chức triển khai thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững, Ủy ban dân tộc là cơ quan chủ trì thực hiện là cơ quan chủ trì thực hiện chương trình. Tuy nhiên trên thực tế triển khai Chương trình 135 thuộc chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững, sự phối hợp giữa Bộ lao động – Thương binh và xã hội với vai trò là cơ quan quản lý chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững và Ủy ban dân tộc với vai trò là cơ quan chủ trì chương trình chưa đạt được kết quả như mong muốn. Ủy ban dân tộc phải chủ động trong quá trình tổ chức triển khai thực hiện chương trình, từ nội dung phối hợp với các bộ, ngành trong việc hướng dẫn thực hiện Chương trình đến những nội dung khác như đề xuất Thủ tướng Chính phủ giải quyết những khó khăn như quy định về bảo lãnh tạm ứng hợp đồng, quy định về điều kiện triển khai xây dựng, khởi công mới các công trình…
Cơ chế quản lý, văn bản hướng dẫn thực hiện chương trình cũng thay đổi tương ứng qua các năm. Do đó, cơ chế quản lý chương trình có nhiều hạn chế,
chậm được ban hành, hay thay đổi, thiếu đồng bộ, một số nội dung chưa rõ ràng, chưa phù hợp với điều kiện thực tế đã gây ra không ít những khó khăn trong quản lý điều hành, lồng ghép các chính sách và cân đối nguồn lực chương trình. Từ đó các địa phương lúng túng, bị động và không lập được kế hoạch dài hạn trong quá trình triển khai thực hiện. Có thể khẳng định rằng trong quá trình triển khai thực hiện chương trình này giai đoạn 2011-2015 còn chồng chéo, chưa phát huy trách nhiệm các bộ, ngành, địa phương tham gia quản lý (Phùng Đức Tùng và cs., 2012).
2.1.5.4. Bối cảnh kinh tế, chính trị, pháp luật của đất nước
Trong bối cảnh hầu hết các nước trên thế giới thực hiện các chính sách kích thích tăng trưởng tạo ra nhiều dự báo lạc quan về triển vọng phục hồi kinh tế. Song, kinh tế thế giới nhìn chung chưa có nhiều cải thiện rõ nét. Ở trong nước, tình hình sản xuất kinh doanh mặc dù đã có bước phục hồi nhưng tốc độ vẫn chậm. Trong tỉnh, cùng với chịu ảnh hưởng từ diễn biến bất lợi của kinh tế thế giới và trong nước, tình hình thời tiết, thiên tai…đã có những tác động không thuận lợi đến việc thực hiện nhiệm vụ phát triển KT- XH của tỉnh. Tình hình trên đây đã làm giá cả tăng cao, tăng nguy cơ mất ổn định kinh tế vĩ mô của nước ta. Trong khi đó một đất nước đang phát triển như nước ta, với một nguồn ngân sách hạn hẹp và một nhu cầu chi đầu tư cho phát triển vô cùng lớn. Dẫn tới số lượng các dự án cần đầu tư nhiều, nhưng kế hoạch vốn thì lại hạn hẹp, cơ chế phân bổ lại dàn trải. Trong tỉnh, cùng với chịu ảnh hưởng từ diễn biến bất lợi của kinh tế thế giới và trong nước, tình hình thời tiết, thiên tai…đã có những tác động không thuận lợi đến việc thực hiện nhiệm vụ phát triển KT-XH của tỉnh. Việc tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội là mục tiêu, nhiệm vụ trọng tâm, cấp bách hiện nay. Trong bối cảnh kinh tế như vậy ảnh hưởng đến quản lý đầu tư CSHT các xã ĐBKK bởi như chúng ta đã biết Chi NSNN cho đầu tư phát triển là nhằm để thực hiện các mục tiêu phát triển KT-XH của Nhà nước trong từng thời kỳ. Kế hoạch phát triển KT-XH là cơ sở nền tảng trong việc xây dựng kế hoạch chi đầu tư phát triển từ NSNN. Kế hoạch phát triển KT-XH của Nhà nước trong từng thời kỳ có ý nghĩa quyết định đến mức độ và thứ tự ưu tiên chi NSNN cho đầu tư phát triển. Chi đầu tư phát triển của NSNN gắn với kế hoạch phát triển KT-XH nhằm bảo đảm phục vụ tốt nhất việc thực hiện kế hoạch phát triển KT-XH và hiệu quả chi
đầu tư phát triển. Tuy vậy, cơ cấu chi đầu tư XDCB của NSNN lại không có tính ổn định giữa các thời kỳ phát triển KT-XH. Thứ tự và tỷ trọng ưu tiên chi đầu tư XDCB cho từng nội dung chi, cho từng lĩnh vực KT-XH thường có sự thay đổi giữa các thời kỳ phụ thuộc vào chủ trương, đường lối, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển KT-XH của Đảng và Nhà nước. Chẳng hạn sau một thời gian ưu tiên tập trung đầu tư vào lĩnh vực hạ tầng giao thông thì thời kỳ sau sẽ không còn ưu tiên vào lĩnh vực đó nữa do hạ tầng giao thông đã tương đối hoàn chỉnh; hoặc khi Đảng, Nhà nước chủ trương ưu tiên phát triển nông nghiệp và nông thôn thì các công trình phục vụ trực tiếp cho lĩnh vực này sẽ được tập trung ưu tiên bố trí đầu tư (Phùng Đức Tùng và cs., 2012).
2.1.5.5. Chính sách của nhà nước
Cơ chế, chính sách đầu tư xây dựng và quản lý vốn đầu tư XDCB của Nhà nước thường thay đổi và không đồng bộ (Từ năm 1981 đến nay, Chính phủ đã 14 lần sửa đổi, bổ sung quy chế quản lý đầu tư và xây dựng). Mặc dù đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư và xây dựng, nhưng vẫn chưa đầy đủ và chưa có chế tài đủ mạnh để hạn chế sự vi phạm của các tổ chức, đơn vị và các cá nhân tham gia quản lý và thực hiện đầu tư và xây dựng, nhất là các đơn vị quản lý các dự án sử dụng vốn NSNN. Nhiều văn bản quy phạm pháp luật chung chung, không cụ thể rõ ràng, còn có những nội dung mâu thuẫn với nhau làm cho đối tượng thực hiện gặp nhiều khó khăn.
Cơ chế quản lý các dự án đầu tư nói chung và cơ chế quản lý các dự án đầu tư CSHT các xã ĐBKK nói riêng là các quy định của Nhà nước thông qua các cơ quan có thẩm quyền về các nội dung quản lý làm chế tài để quản lý đầu tư và xây dựng. Nếu cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng mang tính đồng bộ cao sẽ là nhân tố quan trọng thức đẩy nhanh hoạt động đầu tư và xây dựng, tiết kiệm, hiệu quả trong việc quản lý vốn đầu tư cho xây dựng hạ tầng và ngược lại nếu chủ trương đầu tư thường xuyên bị thay đổi sẽ gây ra những lãng phí lớn đối với nguồn vốn đầu tư cho xây dựng hạ tầng. Mặc dù Chính phủ, các bộ, ngành đã có rất nhiều cố gắng nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các cơ chế chính sách, cho phù hợp hơn trong điều kiện nên kinh tế thị trường song cơ chế, quản lý kinh tế nói chung, quản lý đầu tư và xây dựng nói riêng vẫn chưa theo kịp cuộc sống (Phùng Đức Tùng và cs., 2012).