Phần 2 Tổng quan tài liệu
2.1. Cơ sở lý luận
2.1.3. Nội dung nghiên cứu quản lý ngân sách Nhà nước qua hệ thống Kho bạc
2.1.3.1. Nội dung quy trình quản lý ngân sách Nhà nước qua Kho bạc
* Khái niệm: Quản lý NSNN là quản lý NSNN qua KBNN thực chất là quản lý thu, chi NSNN và cấn đối hệ thống NSNN (Bộ tài chính, 2012).
+) Quản lý thu NSNN là việc nhà nước dùng quyền lực của mình, để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ NSNN nhằm thoả mãn các nhu cầu của nhà nước (Bộ tài chính, 2012).
+) Quản lý chi NSNN là việc nhà nước phân phối và sử dụng quỹ NSNN, nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của nhà nước theo những nguyên tác đã được xác lập (Bộ tài chính, 2012).
a. Trình tự quy trình quản lý chi NSNN các bước công việc và thời gian thanh tốn trước (Bộ tài chính, 2012).
Trong thời hạn 03 ngày làm việc kể từ khi cán bộ kiểm soát chi nhận được đầy đủ hồ sơ của chủ đầu tư, KBNN các cấp hồn thành thủ tục thanh tốn theo ngun tắc thanh tốn trước, kiểm sốt sau. Trình tự thanh tốn được thực hiện như sau: (Bộ tài chính, 2012).
Bước 1: Cán bộ kiểm soát chi căn cứ hồ sơ đề nghị thanh toán của chủ đầu
tư thực hiện kiểm tra việc lựa chọn nhà thầu theo quy định (thuộc đối tượng chỉ định thầu, đấu thầu hay các hình thức lựa chọn nhà thầu khác); đối chiếu mức vốn đề nghị thanh toán phù hợp với các điều khoản thoả thuận trong hợp đồng.
Trường hợp dự án thuộc đối tượng chỉ định thầu, trường hợp tự thực hiện hoặc phát sinh khối lượng ngoài hợp đồng: đối chiếu đảm bảo số vốn đề nghị thanh toán phù hợp với từng loại hợp đồng, giá hợp đồng, các điều kiện trong hợp đồng và theo dự tốn được duyệt (Bộ tài chính, 2012).
Trường hợp dự án thuộc đối tượng đấu thầu: đối chiếu đảm bảo số vốn đề nghị thanh toán phù hợp với giá hợp đồng, các điều kiện trong hợp đồng.
Đối với công việc thực hiện không theo hợp đồng: đối chiếu đảm bảo số vốn đề nghị thanh tốn theo dự tốn được duyệt (Bộ tài chính, 2012).
Căn cứ vào kết quả kiểm tra và kế hoạch vốn năm, cán bộ kiểm soát chi xác định số vốn thanh toán, số vốn tạm ứng cần phải thu hồi (nếu có), tên, tài khoản đơn vị được hưởng, ghi đầy đủ vào các chỉ tiêu và ký vào Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư, Giấy rút vốn đầu tư, Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn đầu tư (nếu có), đồng thời lập tờ trình lãnh đạo, trình Trưởng phịng Kiểm sốt chi NSNN tồn bộ hồ sơ thanh tốn và tờ trình lãnh đạo để ký trình Lãnh đạo KBNN phụ trách (Bộ tài chính, 2012).
Trường hợp số vốn chấp nhận thanh tốn trước có sự chênh lệch so với số vốn đề nghị của chủ đầu tư, cán bộ kiểm soát chi dự thảo văn bản (theo mẫu số 02/KSC) và báo cáo Trưởng phịng Kiểm sốt chi NSNN trình lãnh đạo KBNN ký gửi chủ đầu tư về kết quả chấp nhận thanh tốn (Bộ tài chính, 2012).
Bước 2: Trưởng phịng Kiểm sốt chi NSNN kiểm tra hồ sơ, ký tờ trình
lãnh đạo KBNN, và các chứng từ thanh toán bao gồm: Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư, Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn đầu tư (nếu có), Giấy rút vốn đầu tư, sau đó chuyển lại hồ sơ cho cán bộ kiểm sốt chi để trình lãnh đạo KBNN phụ trách (Bộ tài chính, 2012).
Trường hợp Trưởng phịng Kiểm sốt chi NSNN chấp nhận thanh toán số vốn khác so với số vốn cán bộ kiểm sốt chi trình, Trưởng phịng Kiểm sốt chi NSNN ghi lại số vốn chấp nhận thanh tốn trên tờ trình lãnh đạo và u cầu cán bộ kiểm soát chi dự thảo văn bản (theo mẫu số 02/KSC) trình lãnh đạo KBNN ký gửi chủ đầu tư về kết quả chấp nhận thanh tốn trước (Bộ tài chính, 2012).
Bước 3: Lãnh đạo KBNN phụ trách kiểm soát chi đầu tư xem xét, ký duyệt tờ trình lãnh đạo của phịng Kiểm sốt chi NSNN và Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư, sau đó chuyển trả hồ sơ phịng Kiểm sốt chi NSNN (Bộ tài chính, 2012).
Trường hợp lãnh đạo KBNN u cầu làm rõ hồ sơ thanh tốn thì phịng Kiểm sốt chi NSNN có trách nhiệm giải trình (Bộ tài chính, 2012).
Trường hợp lãnh đạo KBNN phê duyệt khác với số vốn đề nghị chấp nhận thanh tốn của phịng Kiểm sốt chi NSNN thì sau khi lãnh đạo trả hồ sơ, cán bộ kiểm soát chi dự thảo văn bản (theo mẫu số 02/KSC) và báo cáo Trưởng phịng Kiểm sốt chi NSNN trình lãnh đạo KBNN ký gửi chủ đầu tư về kết quả chấp nhận thanh tốn (Bộ tài chính, 2012).
Bước 4: Cán bộ kiểm soát chi chuyển chứng từ cho phòng Kế toán bao
gồm: Giấy rút vốn đầu tư, Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư, Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn đầu tư (nếu có) (Bộ tài chính, 2012).
(Thời gian thực hiện các bước 1, 2, 3, 4 là 02 ngày làm việc)
Bước 5: Kế toán viên thực hiện kiểm tra mẫu dấu, chữ ký, tính hợp lệ, hợp
pháp của chứng từ kế toán, hạch toán, nhập các thông tin liên quan và ký trên chứng từ giấy, máy sau đó trình Kế tốn trưởng. Kế tốn trưởng kiểm tra và ký chứng từ giấy, máy sau đó trình lãnh đạo KBNN phụ trách kế toán xem xét hồ sơ, ký duyệt chứng từ (Bộ tài chính, 2012).
Nếu phát hiện sai sót hoặc chứng từ kế tốn khơng hợp lệ, hợp pháp, phịng Kế tốn thơng báo lý do và chuyển trả hồ sơ phịng Kiểm sốt chi NSNN để xử lý (Bộ tài chính, 2012).
Bước 6: Lãnh đạo KBNN phụ trách kế toán xem xét, ký duyệt Giấy rút
vốn đầu tư, Giấy đề nghị thanh tốn tạm ứng vốn đầu tư (nếu có) sau đó chuyển trả hồ sơ phịng Kế tốn để làm thủ tục chuyển tiền cho đơn vị thụ hưởng. Đối với những khoản thanh tốn có giá trị cao theo quy định của quy trình thanh tốn điện tử thì phịng Kế tốn trình Lãnh đạo phụ trách kế tốn ký duyệt trên máy.
Phịng Kế tốn lưu 01 liên Giấy rút vốn đầu tư, (02 liên giấy rút vốn đầu tư trường hợp thu 2% thuế GTGT và làm thủ tục khấu trừ số thuế GTGT để nộp vào ngân sách nhà nước), Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn đầu tư (nếu có), hồ sơ cịn lại chuyển lại phịng Kiểm sốt chi NSNN để lưu hồ sơ và trả chủ đầu tư (Bộ tài chính, 2012).
Trường hợp chủ đầu tư lĩnh tiền mặt thì phịng Kế tốn chuyển các liên Giấy rút vốn đầu tư kiêm lĩnh tiền mặt sang bộ phận Kho quỹ để chi tiền cho đơn vị thụ hưởng và thực hiện luân chuyển chứng từ theo quy định của KBNN.
(Thời gian thực hiện các bước 5,6 là 01 ngày làm việc).
b. Trình tự quy trình quản lý chi NSNN các bước cơng việc và thời gian thanh tốn sau (Bộ tài chính, 2012).
Căn cứ hồ sơ đã nhận, trong thời hạn tối đa là 07 ngày làm việc kể từ khi cán bộ kiểm soát chi nhận được đầy đủ hồ sơ của chủ đầu tư, cán bộ kiểm soát chi thực hiện kiểm sốt lại hồ sơ thanh tốn, trong đó ngồi việc kiểm tra hồ sơ, tài liệu đề nghị thanh toán như nội dung nêu tại bước 1, tiết a, khoản 4.2.1, điểm 4.2 nêu trên, cán bộ kiểm soát chi cần tập trung kiểm soát các vấn đề sau: (Bộ tài chính, 2012)
- Kế hoạch vốn năm của dự án.
- Kiểm tra việc lựa chọn nhà thầu theo quy định (thuộc đối tượng chỉ định thầu, đấu thầu hay các hình thức lựa chọn nhà thầu khác) (Bộ tài chính, 2012).
- Đối với các công việc thực hiện theo hợp đồng: Kiểm tra khối lượng hoàn thành ghi tại Bảng xác định giá trị khối lượng cơng việc hồn thành đề nghị thanh toán, Bảng xác định giá trị khối lượng cơng việc phát sinh ngồi hợp đồng đề nghị thanh toán, để đảm bảo giá trị khối lượng hoàn thành được thanh toán theo hợp đồng kinh tế đã ký kết và dự toán được duyệt (trường hợp chỉ định thầu và thanh toán theo dự toán được duyệt hoặc trường hợp tự thực hiện hoặc phát sinh khối lượng ngoài hợp đồng); phù hợp với từng loại hợp đồng, giá hợp đồng và các điều kiện trong hợp đồng (Bộ tài chính, 2012).
- Đối với các công việc thực hiện không theo hợp đồng: Kiểm tra khối lượng hoàn thành ghi tại Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư để đảm bảo khối lượng hoàn thành được thanh tốn theo dự tốn được duyệt (Bộ tài chính, 2012).
Trường hợp sau khi kiểm sốt, số vốn chấp nhận thanh tốn có sự chênh lệch với số vốn đã thanh toán cho chủ đầu tư, cán bộ kiểm soát chi dự thảo văn bản (theo mẫu số 02/KSC) và báo cáo Trưởng phịng Kiểm sốt chi NSNN trình lãnh đạo KBNN ký gửi chủ đầu tư thông báo về kết quả kiểm soát và trừ vào những lần thanh toán tiếp theo (nếu số chấp nhận thanh toán nhỏ hơn số vốn đã thanh tốn) (Bộ tài chính, 2012).
2.1.3.2. Quy trình quản lý chi ngân sách Nhà nước qua Kho bạc
- Quy trình NSNN là dùng để chỉ tồn bộ hoạt động của một ngân sách kể từ khi bắt đầu hình thành cho tới khi kết thúc chuyển sang ngân sách mới.
Một chu trình ngân sách gồm 4 khâu nối tiếp nhau, đó là: lập ngân sách; chấp hành ngân sách; quyết toán ngân sách và kiểm tra, thanh tra ngân sách .
- Chu trình ngân sách thường bắt đầu từ trước năm ngân sách và kết thúc sau năm ngân sách. Trong một năm ngân sách đồng thời diễn ra cả 4 khâu của chu trình ngân sách đó là: chấp hành ngân sách của chu trình ngân sách hiện tại; quyết tốn ngân sách của chu trình ngân sách trước đó và lập ngân sách cho chu trình tiếp theo và kiểm tra, thanh tra của chu trình hiên tại.
Quản lý NSNN là trách nhiệm của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến việc quản lý và sử dụng NSNN; trong đó hệ thống KBNN giữ vai trị đặc biệt quan trọng. Luật NSNN đã quy định mọi khoản chi của NSNN chỉ được thực hiện khi có đủ điều kiện quy định, đồng thời theo nguyên tắc thanh toán trực tiếp cho đơn vị sử dụng ngân sách và các tổ chức được NSNN hỗ trợ thường xuyên phải mở tài khoản tại KBNN, chịu sự kiểm tra của cơ quan tài chính và KBNN trong quá trình thanh tốn và sử dụng kinh phí (Quốc hội, 2002).
Như vậy, KBNN chính là “trạm canh gác và kiểm sốt cuối cùng” được Nhà nước giao nhiệm vụ kiểm soát trước khi đồng vốn của Nhà nước ra khỏi quỹ NSNN.
Hình 2.1. Quy trình quản lý NSNN của KBNN
Nguồn: Tổng hợp từ phiếu điều tra (2015)
Thực hiện nhiệm vụ nói trên, KBNN chủ động bố trí vốn để chi trả đầy đủ và kịp thời cho các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách theo lệnh của cơ quan tài chính, hoặc theo yêu cầu rút dự toán ngân sách của đơn vị sử dụng ngân sách trên
Đơn vị cấp I Cơ quan Tài chính
Đơn vị thụ hưởng NS …………………… Cá nhân Thụ hưởng NS Đơn vị cung cấp Hàng hóa, lao vụ Ngân hàng Kho bạc nhà nước
cơ sở dự toán ngân sách đã được duyệt, đồng thời thơng báo và phân phối dự tốn ngân sách cho các cơ quan, đơn vị. Để thực hiện việc cấp phát, thanh tốn kinh phí một cách kịp thời, KBNN cịn thường xun phải cải tiến quy trình cấp phát, thanh tốn như mở rộng hình thức thanh tốn liên Kho bạc trong nội bộ hệ thống, cải tiến chế độ kế toán, ứng dụng tin học vào quản lý các nghiệp vụ... Từng bước thực hiện cấp phát, thanh toán trực tiếp cho đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người cung cấp hàng hố dịch vụ theo tính chất của từng khoản chi NSNN (Quốc hội, 2002).
Trên cở sở đó, KBNN thực hiện kiểm tra và hạch tốn các khoản chi của NSNN theo đúng chương, loại, khoản, hạng, mục, tiểu mục của mục lục NSNN; đồng thời, cung cấp đầy đủ và chính xác các thơng tin cần thiết, phục vụ các công tác chỉ đạo và điều hành của cơ quan tài chính và chính quyền các cấp. Ngồi ra, KBNN cịn phối hợp chặt chẽ với cơ quan tài chính trong việc bố trí, sắp xếp các nhu cầu chi tiêu, bảo đảm thu chi ngân sách nhà nước luôn được cân đối, việc điều hành quỹ NSNN được bảo đảm thuận lợi (Quốc hội, 2002).
Khi nhận được lệnh trả tiền của cơ quan tài chính hay đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách cấp, nhiệm vụ của KBNN là trả tiền ngay cho đơn vị được hưởng. Tuy nhiên, KBNN khơng chỉ có nhiệm vụ xuất nhập cơng quỹ, mà cịn có trách nhiệm quản lý quỹ NSNN. Với nhiệm vụ này của mình, KBNN chiụ trách nhiện về tính hợp pháp, hợp lệ của việc xuất tiền. Vì vậy, KBNN phải kiểm tra việc sử dụng kinh phí NSNN cấp cho các đơn vị, tổ chức kinh tế, bảo đảm đúng mục đích, đúng chế độ định mức chi tiêu của Nhà nước. Cơng việc kiểm tra đó được KBNN thực hiện thông qua việc xem xét hồ sơ, tài liệu chi NSNN trên các phương diện như dự toán ngân sách được duyệt, thẩm quyền chuẩn chi, chế độ, định mức chi tiêu của nhà nước. Trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện thấy cơ quan, đơn vị, tổ chức kinh tế sử dụng kinh phí được ngân sách nhà nước cấp khơng đúng mục đích, khơng đúng chế độ, chính sách của nhà nước, KBNN từ chối cấp phát thanh toán. Như vậy, trong quá trình quản lý và điều hành ngân sách nhà nước, KBNN không thụ động thực hiện theo các lệnh của cơ quan tài chính, hoặc đơn vị sử dụng ngân sách một cách đơn thuần. KBNN hoạt động có tính chất độc lập tương đối, theo cơ chế tác động trở lại đối với các cơ quan, đơn vị này. Thơng qua đó, KBNN có thể đảm bảo tính chặt chẽ trong quá trình sử dụng công quỹ nhà nước, đặc biệt trong khâu mua sắm, xây dựng, sửa chữa... Chính vì vậy, việc này không những đã hạn chế được tình trạng lãng phí, thất thốt, tiêu cực, mà còn đảm bảo cho việc sử dụng kinh phí NSNN đúng mục đích,
hợp pháp, tiết kiệm, có hiệu quả; đồng thời, tham gia kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng tiền mặt trong thanh tốn, góp phần chống tiêu cực, đề cao kỷ cương, kỷ luật quản lý tài chính - tiền tệ (Quốc hội, 2002).
Thơng qua cơng tác cấp phát, thanh tốn các khoản chi của NSNN, KBNN cịn tiến hành tổng hợp, phân tích, đánh giá tình hình chi NSNN qua KBNN theo từng địa bàn, từng cấp ngân sách và khoản chi chủ yếu. Từ đó rút ra những nhận xét, đánh giá về những kết quả đã đạt được, những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân; từ đó cùng các cơ quan hữu quan phối hợp nghiên cứu nhằm cải tiến và hoàn thiện cơ chế cấp phát, thanh toán và kiểm soát chi NSNN qua KBNN (Quốc hội, 2002).
2.1.3.3. Lập dự toán ngân sách Nhà nước
Dự toán ngân sách nhà nước hàng năm được lập căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh (Quốc hội, 2002).
Các khoản thu trong dự toán ngân sách phải được xác định trên cơ sở tăng trưởng kinh tế, các chỉ tiêu có liên quan và các quy định của pháp luật về thu ngân sách (Quốc hội, 2002).
Các khoản chi trong dự toán ngân sách phải được xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Đối với chí đầu tư phát triển, việc lập dự toán phải căn cứ vào quy hoạch, chương trình, dự án đầu tư đã có quyết định của cấp có thẩm quyền, ưu tiên bố trí đủ vốn phù hợp với tiến độ triển khai thực hiện các chương trình, dự án. Đối với chi thường xuyên, việc lập dự toán phải căn cứ vào nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí và tuân theo các chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Đối với chi trả nợ, phải căn cứ vào các nghĩa vụ trả nợ của năm dự toán (Quốc hội, 2002).
Việc quyết định chính sách, chế độ, nhiệm vụ quan trọng, phê duyệt chương trình, dự án do ngân sách nhà nước bảo đảm phải phù hợp với khả năng ngân sách hàng năm và kế hoạch tài chính 5 năm (Quốc hội, 2002).
Dự toán ngân sách nhà nước được tổ chức xây dựng, tổng hợp từ cơ quan thu, đơn vị sử dụng ngân sách, bảo đảm đúng thời gian vá biểu mẫu quy định (Quốc hội, 2002).
* Ý nghĩa của việc lập dự tốn
Khâu mở đầu có tính chất quyết định đến hiệu quả trong quá trình điều hành, về quản lý NSNN, là cơ hội để thẩm tra tính đúng đắn hiện thực và cân đối của NSNN và là công cụ điều hành nền kinh tế - xã hội của Nhà nước.