Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn
2.1. Cơ sở lý luận
2.1.2. Lý luận về quản lý khai thác các công trình thủy lợi
2.1.2.1. Các khái niệm
a. Quản lý công trình thủy lợi Khái niệm về quản lý:
Có rất nhiều học giả trong nước và ngoài nước đưa ra giải thích khác nhau về thuật ngữ “quản lý” bởi tính đa nghĩa và sự khác biệt giữa nghĩa rộng, nghĩa hẹp của thuật ngữ này. Nhưng theo cách hiểu chung nhất thì “Quản lý là sự tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu quản lý”. Việc tác động theo cách nào còn tùy thuộc vào các góc độ khoa học khác nhau, các lĩnh vực khác nhau cũng như cách tiếp cận của người nghiên cứu. Quản lý là một hệ thống bao gồm những nhân tố cơ bản: chủ thể, đối tượng, mục tiêu, công cụ, phương tiện, cách thức và môi trường quản lý. Những nhân tố đó tác động lẫn nhau để hình thành nên quy luật và tính quy luật quản lý (Hồ Văn Vĩnh và cs., 2003).
Khái niệm về quản lý nhà nước:
Giáo trình quản lý hành chính nhà nước nêu rõ: “Quản lý nhà nước là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm
vụ của Nhà nước” (Học viện Hành chính Quốc gia, 1993).
Theo đó, quản lý nhà nước là hoạt động mang tính chất quyền lực nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Quản lý nhà nước được xem là một chức năng của nhà nước trong quản lý xã hội và có thể xem là hoạt động chức năng đặc biệt quản lý nhà nước được hiểu theo hai nghĩa, nghĩa rộng và nghĩa hẹp: Theo nghĩa rộng: quản lý nhà nước là toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước, từ hoạt động lập pháp, hoạt động hành pháp, đến hoạt động tư pháp; Theo nghĩa hẹp: quản lý nhà nước chỉ bao gồm hoạt động hành pháp (Học viện Hành chính Quốc gia, 1993).
Trong luận văn này, quản lý nhà nước được hiểu theo nghĩa rộng, nghĩa là quản lý nhà nước bao gồm toàn bộ các hoạt động từ ban hành các văn bản luật, các văn bản mang tính luật đến việc chỉ đạo trực tiếp hoạt động của đối tượng bị quản lý và vấn đề tư pháp đối với đối tượng quản lý cần thiết của Nhà nước. Hoạt động quản lý nhà nước chủ yếu và trước hết được thực hiện bởi tất cả các cơ
quan nhà nước, song có thể các tổ chức chính trị - xã hội, đoàn thể quần chúng và nhân dân trực tiếp thực hiện nếu được nhà nước uỷ quyền, trao quyền thực hiện chức năng của nhà nước theo quy định của pháp luật.
Khái niệm về quản lý dựa vào cộng đồng:
“Quản lý dựa vào cộng đồng” là phương pháp dựa vào các bên liên
quan để thực hiện các nghiên cứu, thiết kế và thực hiện quản lý. (Thư viện học
liệu mở Việt Nam, 2016).
Quản lý dựa vào cộng đồng được sử dụng như một cách để tạo tính bền vững thông qua việc có sự tham gia và liên kết giữa các bên liên quan trong thực tiễn quản lý, từ đó xem xét nhu cầu của từng thành viên và đi đến một giải pháp tốt nhất, đảm bảo lợi ích cho nhà nước và cộng đồng (Khuyết danh, 2014).
Quản lý dựa vào cộng đồng là một phương pháp mới được áp dụng hiệu quả ở Việt Nam nhằm mục tiêu quản lý và phát triển bền vững tài nguyên dựa vào cộng đồng con người. Việc quản lý dựa vào cộng đồng nhằm gia tăng và phát huy sự tham gia tích cực, chủ động của người dân vì người dân được là người trực tiếp quản lý nguồn tài nguyên của mình cũng như là người trực tiếp được hưởng lợi, như vậy họ sẽ có trách nhiệm cũng như sự am hiểu hơn về chính địa phương mình, từ đó gia tăng hiệu quả quản lý (Khuyết danh, 2014).
Cả quản lý nhà nước và quản lý dựa vào cộng đồng đều là những nội dung quan trọng trong quản lý CTTL.
“Quản lý công trình thủy lợi”là phạm trù rộng, có chủ thể quản lý và khách thể quản lý, trong đó chủ thể là con người, khách thể là các công trình. Quản lý CTTL bao gồm các biện pháp quản lý, khai thác các CTTL và các phương thức tổ chức thực hiện kế hoạch dùng nước và nhằm khai thác một cách bền vững tài nguyên nước và hệ thống thuỷ lợi phục vụ hiệu quả nhất cho các
ngành kinh tế quốc dân. (Nguyễn Đức Châu, 2005).
Cụ thể, Quản lý CTTL là nghệ thuật điều hành xây dựng hệ thống hoạt động nghiên cứu, triển khai, thiết kế, duy tu, bảo dưỡng CTTL và kết hợp tổng thể các nguồn nhân lực với nguồn lực vật chất thông qua một chu trình khép kín của công trình, bằng việc sử dụng các kỹ năng quản lý nhằm đạt được những mục tiêu như thiết kế ban đầu và mục đích phục vụ của công trình, đồng thời nhằm đảm bảo phát huy hết năng lực và công suất làm việc của các CTTL
Như vậy, quản lý CTTL có sự phân cấp, cần có kinh phí để thực hiện, kinh phí để duy tu bảo dưỡng các công trình. Quản lý CTTL diễn ra ở mọi thời điểm và cần tuân thủ theo pháp lệnh khai thác và bảo vệ CTTL.
Việc quản lý CTTL cần dựa vào tình hình đặc điểm của công trình, điều kiện dự báo khí tượng thủy văn và nhu cầu nước, từ đó xây dựng kế hoạch lợi dụng nguồn nước đảm bảo việc xử lý linh hoạt và an toàn công trình, kéo dài thời gian phục vụ. Bên cạnh việc xây dựng kế hoạch dùng nước cần có phương án bảo vệ CTTL và phương án khai thác CTTL cụ thể nhằm sử dụng nước hợp lý, tiết kiệm, bảo vệ môi trường (Nguyễn Đức Châu, 2005).
b. Khai thác công trình thủy lợi
“Khai thác” là việc tiến hành những hoạt động để thu được những nguồn lợi sẵn có, phát hiện và sử dụng những cái có ích còn ẩn giấu hoặc chưa được tận dụng, mà ở đây là từ các CTTL (Thư viện Học liệu mở Việt Nam, 2016).
“Khai thác CTTL” là một quá trình vận hành, sử dụng và quản lý các công trình thuỷ nông nhằm đảm bảo cung cấp và tiêu thoát nước đúng kế hoạch tưới tiêu, góp phần nâng cao hiệu quả kinh tế cho khu vực tưới tiêu và xã hội (Thư viện Học liệu mở Việt Nam, 2016).
Khai thác CTTL được thực hiện theo mùa vụ, theo thời điểm nhất định, phục vụ sản xuất, dân sinh và phòng chống lụt bão. Khai thác phải đảm bảo quy trình đóng, mở, điều tiết, tưới tiêu nhất định, đảm bảo hiệu quả, có tác dụng sử dụng lâu dài và phục vụ tốt nhất cho cộng đồng.
Việc khai thác CTTL thực hiện theo nguyên tắc: Khai thác theo hệ thống công trình quy định bởi quy hoạch kế hoạch, quy trình, quy phạm, luận chứng kinh tế - kỹ thuật và dự án đầu tư đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt khi xây dựng, không chia cắt theo địa giới hành chính; Việc khai thác và bảo vệ CTTL phải bảo đảm các yêu cầu phòng, chống suy thoái, cạn kiệt, ô nhiễm nguồn nước và các tác hại khác do nước gây ra, bảo đảm an toàn công trình; Mỗi hệ thống CTTL phải do một tổ chức hoặc cá nhân trực tiếp QLKT và bảo vệ theo quyết định của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền; Tổ chức, cá nhân được hưởng lợi từ CTTL có trách nhiệm tham gia xây dựng kế hoạch khai thác và phương án bảo vệ công trình; CTTL được khai thác, sử dụng tổng hợp để phục vụ các ngành kinh tế quốc dân (Thư viện Học liệu mở Việt Nam, 2016).
c. Quản lý khai thác CTTL
thác công trình thủy lợi là công tác quản lý CTTL theo thẩm quyền được giao theo quy định (phạm vi đất công trình, duy trì, bảo quản, duy tu và bảo dưỡng khi cần thiết). Đặc biệt ngăn chặn các hành vi xâm chiếm, phá hoại công trình, đồng thời khai thác, sử dụng tiềm năng, năng lực thiết kế của hệ thống thủy lợi để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.” (UBTVQH, 2001).
Việc lựa chọn phương thức QLKT hệ thống CTTL cần xem xét trên tất cả các khía cạnh như quy mô (lớn vừa và nhỏ), yêu cầu kỹ thuật về quản lý vận hành, ảnh hưởng của hệ thống đối với an toàn xã hội và điều kiện kinh tế xã hội.
2.1.2.2. Nguyên tắc và bộ máy tổ chức quản lý khai thác hệ thống công trình thủy lợi
a. Nguyên tắc tổ chức quản lý khai thác các công trình thủy lợi
Theo Pháp lệnh khai thác và bảo vệ công trình Thủy lợi số 32/2011, việc tổ chức QLKT CTTL phải tuân thủ theo các nguyên tắc:
Bảo đảm tính hệ thống của công trình, kết hợp quản lý theo lưu vực, địa giới hành chính và vùng lãnh thổ, quản lý đồng bộ từ công trình đầu mối đến mặt ruộng hoặc đến công trình nhận nước của người sử dụng (UBTVQH, 2001).
Bảo đảm tính ổn định, quản lý vận hành an toàn, khai thác có hiệu quả và bền vững hệ thống CTTL trong việc tưới tiêu, cấp nước phục vụ các ngành sản xuất, dân sinh, kinh tế - xã hội và môi trường (UBTVQH, 2001).
Mô hình tổ chức quản lý khai thác CTTL phải phù hợp với tính chất, đặc điểm hoạt động, yêu cầu kỹ thuật quản lý, vận hành và điều kiện cụ thể của từng vùng, từng địa phương. Bảo đảm mỗi hệ thống công trình, CTTL phải do một tổ chức, cá nhân trực tiếp quản lý, vận hành và bảo vệ (UBTVQH, 2001).
Việc QLKT và bảo vệ các công trình đầu mối lớn, công trình quan trọng, hệ thống kênh trục chính và các kênh nhánh có quy mô lớn, kỹ thuật vận hành phức tạp phải do doanh nghiệp có năng lực và kinh nghiệm trong QLKT và bảo vệ CTTL thực hiện để bảo đảm vận hành công trình an toàn, hiệu quả.
Tổ chức, cá nhân được giao hoặc có tham gia quản lý khai thác và bảo vệ công trình, hệ thống CTTL phải có đủ năng lực, kinh nghiệm phù hợp với quy mô, tính chất, yêu cầu kỹ thuật của từng công trình, hệ thống công trình được giao, chịu trách nhiệm trước cơ quan đặt hàng (hoặc cơ quan hợp đồng dịch vụ), cơ quan QLNN trên địa bàn và pháp luật về kết quả thực hiện nhiệm vụ QLKT và bảo vệ CTTL trong phạm vi được giao (UBTVQH, 2001).
Mặt khác, cần phân định rõ chức năng quản lý nhà nước về khai thác CTTL và chức năng sản xuất kinh doanh của đơn vị quản lý khai thác công trình.
b. Các loại hình tổ chức quản lý khai thác công trình thủy lợi
Trong những năm qua, Bộ Nông nghiệp & PTNT đã ban hành nhiều chính sách tạo điều kiện thúc đẩy phát triển mô hình tổ chức quản lý khai thác CTTL như: Thông tư số 40/2011/TT-BNNPTNT ngày 27 tháng 5 năm 2011 của Bộ Nông nghiệp và PTNT về Quy định năng lực của tổ chức, cá nhân tham gia quản lý khai thác CTTL, Đề án nâng cao hiệu quả QLKT CTTL hiện có và Đề án tái cơ cấu ngành thủy lợi (ban hành vào ngày 21/4/2014)… Đặc biệt, Chương trình Mục tiêu Quốc gia về xây dựng nông thôn mới đã có riêng một tiêu chí về thủy lợi, trong đó quy định cụ thể phải có Tổ chức dùng nước quản lý hiệu quả công trình. Theo đó, để khắc phục tình trạng tổ chức phân tán, công tác tổ chức quản lý khai thác hệ thống thuỷ lợi được bố trí theo các mô hình sau: Mô hình 1: Kiện toàn các công ty quản lý khai thác CTTL theo hệ thống và trực thuộc Sở Nông nghiệp & PTNT. Mô hình này vận hành cho các tỉnh, thành có nhiều hệ thống thuỷ lợi lớn. Mô hình 2: Các tỉnh có một hệ thống thuỷ lợi lớn đám bảo tưới tiêu cho hầu hết diện tích cây trồng trong tỉnh, chỉ còn lại một số ít hệ thống công trình nhỏ độc lập thì lấy hệ thống thuỷ lợi lớn đó làm công ty quản lý khai thác công trình trung tâm tỉnh trực thuộc Sở Nông nghiệp & PTNT. Mô hình 3: Đặc trưng cho các tỉnh hai khu vực hoặc hai hệ thống độc lập trực thuộc sở chủ quản như tỉnh Thái Bình, Khánh Hoà… Mô hình 4: Mô hình này đặc trưng cho các tỉnh như Đồng bằng sông Cửu Long, miền núi, duyên hải miền Trung… (Bộ Nông nghiệp & PTNT, 2011).
Tùy thuộc điều kiện cụ thể của từng địa phương để thành lập mô hình tổ chức QLKT CTTL phù hợp theo các quy định của pháp luật, đảm bảo tinh gọn, hiệu quả. Ở nước ta hiện nay, hai loại hình tổ chức QLKT CTTL chính vẫn là tổ chức của nhà nước (chủ yếu là Doanh nghiệp khai thác CTTL, ngoài ra còn có Trung tâm, Ban quản lý thủy nông) và các tổ chức hợp tác dùng nước. Theo Đoàn Thế Lợi (2011), hiện nay có 91% số CTTL do Doanh nghiệp Nhà nước quản lý, phục vụ tưới cho 80% tổng diện tích được tưới, 9% số công trình do dân quản lý phục vụ tưới cho 20% diện tích được tưới. Các tổ chức nhà nước QLKT các công trình đầu mối, kênh chính của hệ thống thủy lợi có quy mô vừa và lớn, vận hành phức tạp. Các công trình còn lại do các tổ chức thủy nông cơ sở hay còn gọi là các tổ chức dùng nước quản lý bao gồm các công trình có quy mô nhỏ hoặc hệ thống thủy lợi nội đồng thuộc các hệ thống lớn do các công ty khai thác CTTL quản lý. Riêng phần công trình kênh mương mặt ruộng phạm vi xã, thôn
chủ yếu do dân quản lý. Điều này khẳng định hiệu quả phục vụ của công trình không chỉ công trình đầu mối, kênh trục chính mà phải có công trình mặt ruộng và không thể thiếu vai trò của nhân dân trong QLKT, vận hành các CTTL.
Hiện nay, huyện Thanh Oai, thành phố Hà Nội đang áp dụng mô hình 1 làm mô hình tổ chức quản lý khai thác CTTL.
Cơ quan quản lý Nhà nước
Cơ quan quản lý Ngành
Cơ quan quản lý, vận hành và khai thác hệ thống CTTL
Hình 2.1. Sơ đồ mô hình cơ cấu tổ chức quản lý và khai thác hệ thống công trình thủy lợi
Nguồn Nguyễn Đức Châu (2005)
Chính Phủ
Ban QL Trung ương các Dự án Thuỷ lợi Bộ NN&PTNT Ban QL các CTTL trực thuộc Sở HTX – Hội dùng nước BQL hoặc Nhân viên Ban chuyên môn
Xã, Thị trấn Công ty trực thuộc TP UBND Thành phố Sở NN&PTNT UBND Huyện Phòng Kinh tế Xí nghiệp (Trạm) UBND Xã, Thị trấn Thôn, Cụm dân cư HỆ THỐNG CTTL Tổng cục Thuỷ lợi Chi cục Thuỷ lợi
Ban Quản lý Trung ương các Dự án Thuỷ lợi là tổ chức sự nghiệp kinh tế trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, được Bộ trưởng giao làm chủ chương trình, dự án ODA thuỷ lợi, sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức và nguồn vốn khác để quản lý, điều hành thực hiện và tổng hợp toàn dự án theo quy định của pháp luật và các điều ước Quốc tế về ODA (Bộ Nông nghiệp & PTNT, 2011).
Ban Quản lý các CTTL trực thuộc Sở là đơn vị sự nghiệp thực hiện nhiệm vụ quản lý, triển khai các dự án về CTTL; đê điều; thủy sản; nước sạch; du lịch bằng nguồn vốn Trung ương và tỉnh (thành phố) được giao. Ban chịu sự quản lý và chỉ đạo trực tiếp của Sở Nông nghiệp& PTNT, UBND cấp tỉnh và Pháp luật (Bộ Nông nghiệp & PTNT, 2011).
Công ty quản lý và khai thác CTTL là một đơn vị sản xuất,có trách nhiệm và quyền hạn đóng mở công trình vận hành hệ thống theo đúng quy trình, quy phạm Nhà nước đã ban hành; bao gồm Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên (TNHH MTV) nhà nước sở hữu 100% vốn và các công ty khác tham gia hoặc được giao nhiệm vụ QLKT CTTL (Bộ Nông nghiệp & PTNT, 2011). Bộ máy tổ chức của doanh nghiệp thường được bố trí như sau:
Hình 2.2. Sơ đồ tổ chức Công ty quản lý khai thác công trình thủy lợi
Nguồn: Tác giả tổng hợp xây dựng (2017) Trạm quản lý và khai thác CTTL trực tiếp quản lý toàn bộ cơ sở vật chất
BAN GIÁM ĐỐC
- Chủ tịch Hội đồng thành viên
- Tổng giám đốc (hoặc do Chủ tịch HĐTV kiêm nhiệm) - Các Phó Tổng giám đốc
Các phòng chức năng
- Phòng Tổ chức hành chính
- Phòng Quản lý khai thác công trình - Phòng Kế hoạch kỹ thuật