Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn
2.2. Cơ sở thực tiễn liên quan đến quản lý khai thác các công trình Thủy Lợi
2.2.1. Kinh nghiệm thực hiện quản lý khai thác các công trình thủy lợi của một
một số nước trên thế giới
2.2.1.1. Kinh nghiệm của Australia
Australia là một nước có nền nông nghiệp và hệ thống thủy lợi phát triển. Trên thực tế, Australia thường xuyên phải đối mặt với hạn hán vì có lượng mưa thấp và chịu ảnh hưởng mạnh mẽ của hiện tượng Elnino. Để đối phó với tình trạng trên, chính phủ và nhân dân Australia đã tiến hành nhiều biện pháp và có được nhiều kinh nghiệm hay trong quản lý tài nguyên nước cũng như QLKT CTTL. Điển hình như việc QLKT hệ thống thuỷ lợi Murray-Darling - lưu vực sông lớn nhất của Australia (Bách khoa toàn thư mở Wikipedia tiếng Việt, 2016). Sông Murray-Darling dài 3.780 km, có diện tích lưu vực rộng 1.057.000 km2, diện tích tưới 1,5 triệu ha, chiếm 70% diện tích tưới cả nước. Tổng lượng dòng chảy và lưu lượng bình quân năm của sông chỉ đạt mức 400m3/s, thấp hơn nhiều so với các sông cùng diện tích lưu vực trên thế giới như sông Mekông: 15.000m3/s (Bách khoa toàn thư mở Wikipedia tiếng Việt, 2016). Điều này gây khó khăn cho việc sử dụng và khai thác nguồn lợi từ con sông này. Tuy nhiên do có biện pháp QLKT và phát triển phù hợp nên vẫn bảo đảm đáp ứng cho yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội và môi trường, đưa vùng
- Cây lúa đã chủ yếu được thay thế bằng các loại cây trồng, vật nuôi khác sử dụng ít nước hơn mà cho hiệu quả kinh tế cao. Ngay cả diện tích tưới cho cỏ cũng giảm để tưới cho hoa quả có hiệu quả kinh tế cao hơn. Các loài động vật sử dụng ít nước, dễ kiếm thức ăn như cừu đã được triển mạnh (Trung tâm Đào tạo và Hợp tác Quốc tế, 2014).
- Để đáp ứng yêu cầu tưới nước, cấp nước công nghiệp, sinh hoạt, duy trì dòng chảy sinh thái, đẩy mặn, vận tải thủy, trên các dòng chính và nhánh của sông Murray-Darling đã làm nhiều công trình hồ điều tiết nước: tổng dung tích các hồ là 5 tỷ m3 (1930), tăng lên 30 tỷ m3 (1970) và 34,7 tỷ m3 (2000) (Trung tâm Đào tạo và Hợp tác Quốc tế, 2014).
- Từ những năm 1980 trở lại đây, Australia đã có những cải cách lớn về tổ chức quản lý tài nguyên nước nói riêng và lĩnh vực tài nguyên nước nói chung. Nội dung của những cải cách đó là: Thứ nhất, quản lý nước được tăng cường tại các bang trên cơ sở tổng hợp lưu vực sông, gắn kết chặt chẽ các lĩnh vực đất, nước, CTTL, hạ tầng khác và đặc biệt chú ý đến dòng chảy môi trường; Thứ hai, hệ thống tưới được giao cho người sử dụng nước quản lý dưới dạng các công ty TNHH, hoạt động phi lợi nhuận. Ngoài nhiệm vụ chính là quản lý vận hành hệ thống CTTL, các công ty này còn thực hiện một số dịch vụ kinh doanh khác như thiết kế, chế tạo, lắp đặt công trình, thiết bị quản lý nước tự động cho các trang trại, công ty cấp nước đô thị và phát điện; Thứ ba, doanh thu của công ty chủ yếu từ dịch vụ tưới, tiêu để trang trải cho các hoạt động quản lý vận hành, được nhà nước hỗ trợ kinh phí sửa chữa lớn, thay thế tài sản. Trợ cấp giá nước được bãi bỏ hoàn toàn; Thứ tư, ngoài mục đích sử dụng nước cho sinh hoạt gia đình, mọi hoạt động khai thác tài nguyên nước đều phải có giấy phép; Thứ năm; lượng nước trong phạm vi được quyền sử dụng, nếu không dùng hết có quyền được nhượng, bán lại. Một phần nước đã được cấp phép trước đây cho các hộ dùng nước được nhà nước mua lại để duy trì dòng chảy môi trường (Trung tâm Đào tạo và Hợp tác Quốc tế, 2014).
Sau khi được tổ chức lại, hiệu quả phục vụ sản xuất của hệ thống thủy lợi lưu vực sông Murray-Darling tăng lên rõ rệt. Trước đây, hàng năm nhà nước phải trợ cấp cho Công ty quản lý thuỷ nông này 4 triệu đô la Úc thì nay tổng giá trị tài sản của hệ thống là trên 500 triệu đô la với khoảng 20.000 công trình. Doanh thu chủ yếu của công ty là từ dịch vụ cung cấp nước và phụ thuộc vào nguồn nước để phân phối hàng năm. Trong 10 năm tổng giá trị được đầu tư từ chính phủ là 67,5 triệu đô trong khi đó đóng góp của người hưởng lợi đã là 351 triệu đô (Ngô Thị Thu Hoa, 2014).
Thành công lớn nhất của công ty này là việc thực hiện quản lý tưới theo nhu cầu. Trên cơ sở khả năng nguồn nước và nhu cầu nước, công ty xác định lượng nước được sử dụng và kế hoạch dùng nước ổn định lâu dài. Các hộ dùng nước căn cứ vào kế hoạch đó để bố trí sản xuất cho phù hợp và có hiệu quả nhất. Bên cạnh đó, các hộ dùng nước còn được quyền mua bán, trao đổi công khai cho các hộ khác trong hệ thống với giá bán do hai bên chủ thể quyết định. Với cách quản lý như vậy đã thực hiện được việc tiết kiệm nước, hình thành thị trường nước, có sự cạnh tranh trong sử dụng, mang lại hiệu quả cao nhất cho nền kinh tế, xã hội và môi trường (Ngô Thị Thu Hoa, 2014).
Trải qua quá trình hoàn thiện với các cuộc cải cách liên tiếp, mô hình của tổ chức này vẫn được thế giới đánh giá là mô hình có hiệu quả cao. Việc hình thành thị trường nước và các diễn đàn thảo luận dân chủ đã giúp cho việc sử dụng nước đạt hiệu quả cao hơn (Ngô Thị Thu Hoa, 2014).
2.2.1.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc
Ở Trung Quốc tồn tại hai hình thức quản lý khai thác CTTL bao gồm: Quản lý tập trung: Các CTTL đều do Chính phủ quản lý, các đơn vị quản lý do Chính phủ thành lập, nước được cung cấp miễn phí, các chi phí vận hành, bảo dưỡng CTTL và các chi phí thường xuyên như lương cho công nhân viên, cán bộ lấy từ doanh thu công cộng. Cách quản lý này cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng xuống cấp của các CTTL ở Trung Quốc vào giữa thập kỷ 70 và lên đến đỉnh điểm vào đầu thế kỷ 80 (Viện Khoa học Thủy lợi, 2014).
Quản lý phân quyền: các CTTL được quản lý theo hợp đồng, theo nguyên tắc phân quyền quản lý và quyền sở hữu. Trong thời gian này, đối tượng tiêu dùng và các dịch vụ thuỷ nông cũng được chuyển đổi từ hình thức hợp tác xã sang cho hàng nghìn, hàng triệu các hộ cá thể. Các dịch vụ cung cấp nước đã phải được trả tiền thay vì “có thể được trả tiền” như trước đây. Cũng từ đây, trách nhiệm và nghĩa vụ của Trung ương cũng như địa phương được phân ra để quản lý CTTL một cách rõ ràng (Viện Khoa học Thủy lợi, 2014).
Bên cạnh đó, chính phủ Trung Quốc đã ban hành chính sách về giá nước mang tính nguyên tắc giao cho địa phương trực tiếp quản lý CTTL, quy định cụ thể cho phù hợp trên cơ sở lợi ích kinh tế và chi phí thực tế đã sử dụng, mức chi phí tính toán và ý kiến tham gia của người dân (Viện Khoa học Thủy lợi, 2014).
Kinh nghiệm của Trung Quốc cho thấy từ khi bắt đầu thu thuỷ lợi phí, việc sử dụng nước được tiết kiệm hơn. Đặc biệt là khi thuỷ lợi phí được tính bằng
khối lượng nước thực tế sử dụng, nhưng điều này cũng là một thách thức đối với các đơn vị quản lý vận hành, đòi hỏi các đơn vị quản lý CTTL phải có các biện pháp để quản lý tốt, giảm các tổn thất để cố nhiều nước bán cho nông dân theo yêu cầu của họ và giảm thiểu chi phí (Viện Khoa học Thủy lợi, 2014).
2.2.1.3. Kinh nghiệm của Nhật Bản
Cho đến đầu những năm 90 của thế kỷ XX, nguồn nước tại Nhật Bản chủ yếu được sử dụng cho nông nghiệp. Đến sau chiến tranh thế giới thứ 2, nguồn nước được cân đối gia tăng phục vụ cho các hoạt động công nghiệp và dân sinh khác. Từ đó, một loạt các căn cứ pháp lý có dựa trên cân bằng nguồn nước ra đời như: Luật cải tạo đất đai (để mở rộng sản xuất lương thực.năm 1949; Luật Phát triển quốc gia toàn diện năm 1950; Luật sản xuất điện năm 1952; Luật cung cấp nước và Luật về đập đa mục đích năm 1957; Luật Cung cấp nước cho công nghiệp năm 1958. Đến năm 1961, Luật Thúc đẩy phát triển tài nguyên nước ra đời quy định sự tham gia của các đơn vị quản lý nhà nước như sau:
Chú thích: MLIT: Bộ Đất đai, Hạ tầng, Giao thông và Du lịch JWA: Cơ quan nước Nhật Bản.
Hình 2.3. Sơ đồ sự tham gia của các đơn vị quản lý nhà nước về tài nguyên nước của Nhật Bản
Nguồn: Viện Khoa học Thủy lợi (2012)
Cục Thủy lợi, MLIT - Điều phối chung - Lập kế hoạch cung cầu Bộ Y tế, Lao động và Phúc lợi - nước sinh hoạt Vụ xử lý nước thải, MLIT - nước thải Cục Nước và Đất đai,, MLIT - công trình sông - quyền về nước Bộ Kinh tế, Thương mại và Công Nghiệp- nước cho công
nghiệp - sản xuất điện Bộ Môi trường - chất lượng nước - bảo tồn sinh thái Bộ Nông nghiệp Lâm nghiệp và Ngư nghiệp - nước tưới tiêu - bảo
vệ rừng
JWA - bảo trì và quản lý CTTL ở 7 lưu
Cơ quan nước Nhật Bản (JWA) là đơn vị hoạt động theo hình thức tập đoàn nhà nước, hoạt động dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Cục Thủy lợi thuộc Bộ Đất đai, Cơ sở hạ tầng, Giao thông và Du lịch Nhật Bản (MLIT). JWA có trách nhiệm quản lý nguồn nước thông qua các hệ thống thuỷ lợi theo lưu vực sông (không theo địa giới hành chính) đã đóng góp vào việc quản lý tài nguyên nước trong 7 hệ thống sông chính của toàn quốc gia trong 50 năm. Hiện nay, JWA đã xây dựng, vận hành và tái thiết lại các công trình quản lý tài nguyên nước phục vụ cho việc sử dụng nước và chống lũ như đập, kênh và một số công trình khác (Viện Khoa học Thủy lợi, 2012).
Khác biệt cơ bản của JWA và các doanh nghiệp QLKT CTTL của Việt Nam là: JWA có thể coi là 1 doanh nghiệp Nhà nước với quy mô quản lý trên toàn quốc, phạm vi hoạt động không phụ thuộc vào địa giới hành chính, chỉ chịu sự quản lý trực tiếp từ Bộ MLIT, tương tự như 3 doanh nghiệp thuỷ lợi của Việt Nam là Bắc Hưng Hải, Bắc Nam Hà, Dầu Tiếng. Tuy nhiên về mặt quy mô thì JWA phụ trách trên phạm vi toàn quốc, còn 3 công ty thuộc bộ chỉ phụ trách tại 3 khu vực liên tỉnh nhỏ hơn. Với các doanh nghiệp QLKT CTTL còn lại của Việt Nam hoạt động đều phụ thuộc vào địa giới hành chính và chịu quản lý trực tiếp từ UBND các tỉnh (Viện Khoa học Thủy lợi, 2012).
2.2.2. Kinh nghiệm thực hiện quản lý khai thác các công trình thủy lợi của một số địa phương trong nước một số địa phương trong nước
2.2.2.1. Kinh nghiệm của một số địa phương
a. Kinh nghiệm quản lý khai thác hệ thống thủy lợi tỉnh Bắc Giang
Bắc Giang là một tỉnh miền núi phía Bắc có tổng diện tích tự nhiên 3.822km2 (trong đó diện tích canh tác là 81.308 ha, diện tích trồng lúa, màu là 73.756 ha, nằm trong lưu vực sông Hồng - sông Thái Bình. Tỷ trọng nông, lâm nghiệp của tỉnh chiếm gần 50% giá trị tổng sản phẩm, do đó công tác thuỷ lợi của tỉnh đóng một vai trò quan trọng (Bách khoa toàn thư bằng tiếng Việt Wikipedia tiếng Việt, 2011).
Thực tế trong nhiều năm qua, hệ thống thuỷ lợi của tỉnh Bắc Giang đã phục vụ tốt cho sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, tiêu thoát nước và cấp nước sinh hoạt phục vụ đời sống người dân, đặc biệt là đối với người dân miền núi, góp phần đáng kể vào việc tăng giá trị sản phẩm và cải thiện nâng cao chất lượng cuộc sống của nhân dân. Hệ thống thuỷ lợi của tỉnh Bắc Giang được chia
theo 5 vùng với 461 hồ chứa, 147 đập dâng, 674 trạm bơm, 5.530 km kênh mương tưới, tiêu các cấp, đã chủ động tưới được 53% diện tích canh tác và khắc phục kiên cố hóa kênh mương bằng nguồn vốn của nhân dân. Tuy nhiên hệ thống thủy lợi của tỉnh Bắc Giang vẫn tồn tại một số công trình đang bị xuống cấp, ảnh hưởng đến khả năng phục vụ và chống lũ kém (Sở Nông nghiệp và PTNT tỉnh Bắc Giang, 2014).
Để khắc phục tình trạng này, tỉnh đã xây dựng các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả cho hệ thống thủy lợi như:
- Thực hiện việc hiện đại hoá hệ thống CTTL và hệ điều hành quản lý, vận hành công trình của tỉnh Bắc Giang bắt đầu được thực hiện ở hệ thống thuỷ lợi Cấm Sơn - Cầu Sơn. Bên cạnh đó, tỉnh đang triển khai Dự án tưới thử nghiệm cây ăn quả Bắc Giang là dự án tưới cây ăn quả, cây có giá trị kinh tế cao đã tận dụng nguồn vốn hỗ trợ từ trong nước và nước ngoài.
- Triển khai đầu tư các công trình cải tạo nâng cấp trạm bơm và hệ thống kênh tưới tiêu theo nguyên tắc nhà nước và nhân dân cùng làm như khu vực huyện Tân Yên, Việt Yên, Hiệp Hòa của tỉnh Bắc Giang, tuy nhiên nguồn lực đóng góp của nhân dân trong các công trình này chưa nhiều, cần phát huy mạnh hơn ở những công trình sau (Sở Nông nghiệp và PTNT tỉnh Bắc Giang, 2014).
- Hoàn thiện hệ thống cơ chế chính sách đối với các loại hình tổ chức hợp tác dùng nước. Nhiều loại hình tổ chức hợp tác dung nước đã và đang tồn tại nhưng chưa có cơ chế hoạt động phù hợp. Ở Bắc Giang, bộ máy tổ chức ở các tổ chức hợp tác dùng nước còn mỏng, thiếu ổn định, chưa đủ năng lực để làm tốt các nhiệm vụ theo quy định. Việc quản lý, chỉ đạo điều hành sản xuất còn mang tính mệnh lệnh hành chính. Việc phân cấp QLKT CTTL triển khai chậm và chưa phù hợp. Do đó cần ổn định mô hình tổ chức quản lý, thống nhất bộ máy (kể cả quản lý nhà nước và tổ chức khai thác, vận hành CTTL). Bên cạnh đó, cần có quy định rõ ràng về quyền và trách nhiệm của các tổ chức QLKT CTTL đối với việc sở hữu quản lý, sử dụng đất đai thuộc phạm vi CTTL do tổ chức đó quản lý.
- Công tác quy hoạch hệ thống thủy lợi cũng được tỉnh chú trọng. Tuy nhiên quy hoạch thủy lợi 2010-2020 được UBND tỉnh Bắc Giang phê duyệt từ năm 2010 trong khi đến nay hệ thống thủy lợi đã có nhiều biến động. Do vậy, tỉnh Bắc Giang cần điều chỉnh quy hoạch thủy lợi phù hợp hơn với tình hình thực tế hiện nay (Sở Nông nghiệp và PTNT tỉnh Bắc Giang, 2014).
b. Kinh nghiệm quản lý khai thác hệ thống thủy lợi tỉnh Bắc Ninh
Bắc Ninh là một tỉnh được thành lập sau, do đó đã kế thừa được nhiều kinh nghiệm về quản lý nói chung và QLKT CTTL nói riêng từ các địa phương khác. Đến nay, hệ thống thủy lợi tỉnh Bắc ninh có thể đảm bảo tưới tiêu cho hơn 40.000 ha canh tác, nhưng diện tích tưới, tiêu chưa chủ động còn chiếm tỷ lệ khá lớn, các công trình xây dựng đã lâu hiện tại đã và đang xuống cấp nên không phát huy được hết năng lực, nhiều công trình được xây dựng đầu tư mới nhưng chậm tiến độ và không đáp ứng được yêu cầu kỹ thuật như thiết kế; kỹ thuật tưới và chế độ tưới khoa học chưa được áp dựng rộng rãi... (Sở Nông nghiệp và PTNT tỉnh Bắc Ninh, 2015). Từ kinh nghiệm QLKT hệ thống thủy lợi tại một số địa phương trên cả nước, tỉnh Bắc Ninh rút ra những bài học kinh nghiệm để khắc phục các điểm yếu cho công tác QLKT hệ thống thủy lợi của mình như sau:
- Quản lý hệ thống thủy lợi theo lưu vực để tận dụng tối đa mặt thủy lực của nguồn nước, giảm phát sinh chồng chéo trong công tác quản lý và giảm thất thoát về nguồn lực. Tỉnh Bắc Ninh cũng phân các khu vực tưới tiêu cho từng vùng cụ thể gồm vùng tưới tiêu Bắc Đuống và Nam Đuống được QLKT bởi Công ty Bắc Đuống và Nam Đuống. Hàng năm các công ty khai thác CTTL xây dựng các phương án chống hạn, chống úng, xác định vùng có diện tích khó tưới và vùng có diện tích dễ bị úng ngập để có phương án chỉ đạo khắc phục (Sở Nông nghiệp và PTNT tỉnh Bắc Ninh, 2015).
- Các Công ty khai thác CTTL, Trung tâm hoặc Ban Quản lý thực hiện