Phần 1 Mở đầu
2.2. Cơ sở thực tiễn
2.2.2. Kinh nghiệm huy động nguồn lực công đồng cho xây dựng nông thôn mới ở
mới ở Việt Nam
2.2.2.1. Một số cơ chế chính sách huy động sự tham gia của cộng đồng ở Việt Nam
Liên quan đến công tác huy động sự tham gia của người dân trong các hoạt động phát triển nông thôn ở Việt Nam, có một số cơ chế chính sách đáng chú ý sau đây:
a. Quy chế tổ chức huy động, quản lý và sử dụng các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân để xây dựng cơ sở hạ tầng
Theo Chính phủ (1999), ngày 16 tháng 04 năm 1999, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 24/1999/NĐ-CP về quy chế tổ chức huy động, quản lý và sử dụng các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân để xây dựng cơ sở hạ tầng của các xã, thị trấn.
Nghị định xác định rõ một số vấn đề sau:
- Việc huy động các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân để đầu tư cơ sở hạ tầng (CSHT) phải do nhân dân bàn bạc và quyết định trên cơ sở dân chủ, công khai, quyết định theo đa số.
- Mức độ huy động đóng góp của nhân dân, mức miễn, giảm cho các đối tượng chính sách xã hội do nhân dân bàn bạc và quyết định căn cứ vào thu nhập bình quân và khả năng đóng góp của nhân dân trên địa bàn.
- Việc huy động đóng góp tự nguyện của nhân dân, quản lý và sử dụng các khoản đóng góp đó để xây dựng CSHT của xã được thực hiện theo phương thức nhân dân bàn và quyết định trực tiếp.
- Các xã thành lập Ban giám sát công trình để giám sát quá trình huy động, quản lý và sử dụng các khoản đóng góp của nhân dân. Các thành viên của Ban giám sát do nhân dân bàn và quyết định cử ra trong số đại diện hộ gia đình trong xã.
- Hình thức huy động đóng góp của nhân dân có thể bằng tiền, hiện vật hoặc ngày công lao động.
- Việc thi công công trình phải ưu tiên sử dụng lao động và lực lượng thi công tại xã, chỉ mời thầu và tổ chức đấu thầu với lực lượng thi công ngoài địa bàn xã trong trường hợp công trình đòi hỏi kỹ thuật cao, tính chất phức tạp mà lực lượng của xã không đảm nhận được.
Có thể thấy, Nghị định 24 đã nêu rõ vai trò của nhân dân khi được vận động tham gia đóng góp các khoản tự nguyện phục vụ xây dựng CSHT ở địa phương. Khi đóng góp tiền của, sức lao động, người dân được quyền thảo luận mức đóng góp, được quản lý các khoản đóng góp của mình và được ưu tiên trực tiếp tham gia các hoạt động xây dựng CSHT từ nguồn lực mà mình đóng góp.
b. Quy chế giám sát đầu tư của cộng đồng
Quy chế giám sát đầu tư của cộng đồng được ban kèm Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg ngày 18 tháng 04 năm 2005 của Thủ tướng Chính phủ. Đây là
một hoạt động tự nguyện của dân cư sinh sống trên địa bàn xã nhằm theo dõi, đánh giá việc chấp hành các quy định về quản lý đầu tư của cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư, chủ đầu tư, ban quản lý dự án, các nhà thầu và đơn vị thi công dự án trong quá trình đầu tư… Một số nét chính là:
- Quyền giám sát đầu tư của cộng đồng là quyền mà người dân sinh sống trên địa bàn xã được giám sát các dự án đầu tư thông qua Ban giám sát đầu tư của cộng đồng.
- UBND các cấp có trách nhiệm xem xét, giải quyết các vấn đề thuộc thẩm quyền theo quy định của pháp luật mà cộng đồng yêu cầu.
- Ban giám sát của cộng đồng có trách nhiệm yêu cầu chủ đầu tư, các nhà thầu báo cáo, giải trình, cung cấp thông tin làm rõ những vấn đề mà cộng đồng có ý kiến.
- Chủ đầu tư có trách nhiệm công khai hoá thông tin về quản lý đầu tư theo quy định của pháp luật, trả lời, giải trình, cung cấp các thông tin khi cộng đồng yêu cầu.
Các quy định được nêu trong quy chế này hiện nay vẫn đang được áp dụng trong Chương trình MTQG xây dựng NTM. Ở các xã điểm cũng đã hình thành Ban giám sát của cộng đồng để giám sát các hoạt động đầu tư xây dựng NTM. Quy chế này nêu rõ vai trò giám sát của cộng đồng và trách nhiệm của các đơn vị liên quan. Tuy nhiên, quy chế chưa đề cập đến năng lực giám sát của cộng đồng, đặc biệt đối với các công trình kỹ thuật phức tạp, hoặc thù lao cho cộng đồng khi tham gia giám sát. Vấn đề đặt ra là liệu cộng đồng có đủ khả năng giám sát không, có được hướng dẫn, đào tạo để giám sát các hoạt động đầu tư tại địa phương không, và có sẵn sàng tham gia giám sát mà không có hỗ trợ kinh phí không…
c. Quy chế dân chủ cơ sở
Nhằm đảm bảo quyền của nhân dân được biết, tham gia ý kiến, quyết định, thực hiện và giám sát việc thực hiện dân chủ ở cấp xã, ngày 20 tháng 04 năm 2007, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh số 34/2007/PL- UBTVQH11 về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn. Một số nội dung trong thực hiện dân chủ cơ sở là:
- Những nội dung phải công khai cho dân biết: gồm 11 nội dung như kế hoạch phát triển KT-XH, phương án chuyển dịch cơ cấu kinh tế và dự toán, quyết
toán ngân sách xã hàng năm; dự án, công trình đầu tư và thứ tự ưu tiên, tiến độ thực hiện; việc quản lý và sử dụng các loại quỹ, khoản đầu tư; chủ trương, kế hoạch vay vốn cho nhân dân để phát triển sản xuất… Hình thức công khai có thể bằng cách niêm yết tại trụ sở Hội đồng nhân dân, UBND xã, công khai lên hệ thống truyền thanh, công khai thông qua trưởng thôn để báo đến nhân dân.
- Những nội dung nhân dân bàn và quyết định trực tiếp là: chủ trương và mức đóng góp xây dựng CSHT, các công trình phúc lợi công cộng trong phạm vi cấp xã, thôn do nhân dân đóng góp toàn bộ hoặc một phần kinh phí và các công việc khác trong nội bộ cộng đồng dân cư phù hợp với quy định của pháp luật.
- Những nội dung nhân dân bàn, biểu quyết để cấp có thẩm quyền quyết định gồm hương ước, quy ước của thôn bản; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm trưởng thôn; bầu, bãi nhiệm, miễn nhiệm thành viên Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư cộng đồng.
- Những nội dung nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định gồm các dự thảo kế hoạch phát triển KT-XH cấp xã; quy hoạch sử dụng đất; kế hoạch triển khai các chương trình, dự án; dự thảo đề án thành lập mới, chia đơn vị hành chính…
- Những nội dung nhân dân giám sát gồm tất cả các hoạt động mà chính nhân dân được biết qua công khai, những hoạt động dân bàn và quyết định, biểu quyết hoặc tham gia ý kiến.
Như vậy, theo Pháp lệnh thực hiện quy chế dân chủ cơ sở, người dân được biết công khai tất cả các chương trình, kế hoạch phát triển ở địa phương mình sinh sống, được tham gia bàn và quyết định, được tham gia góp ý kiến và được giám sát mọi hoạt động mà mình có quyền tham gia. Pháp lệnh cũng nêu rõ trách nhiệm của chính quyền, cán bộ, công chức xã, thôn; của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan và của nhân dân trong việc thực hiện dân chủ ở cấp xã.
d. Cơ chế huy động sự tham gia của cộng đồng trong chương trình thí điểm xây dựng NTM thời kỳ CNH, HĐH
Chương trình thí điểm xây dựng NTM thời kỳ CNH-HĐH do Ban Bí thư chỉ đạo thực hiện tại 11 xã điểm trong 3 năm (2009-2011), nhằm xây dựng các xã điểm trở thành mô hình thực tế về NTM, đồng thời thử nghiệm đổi mới một số cơ chế, chính sách không phù hợp với phương pháp tiếp cận xây dựng NTM dựa vào nội lực cộng đồng như cơ chế quản lý sử dụng vốn ngân sách hỗ trợ, cơ chế quản lý xây dựng cơ bản… Trên cơ sở đó tổng kết rút kinh nghiệm về nội dung,
cơ chế, chính sách nhằm thúc đẩy nhanh, đảm bảo tính nhân rộng của mô hình khi thực hiện chương trình MTQG trên phạm vi cả nước (Bộ Tài chính, 2009).
Phương châm thực hiện mô hình NTM cấp xã là dựa vào nội lực của cộng đồng địa phương. Nhà nước chỉ hỗ trợ một phần trực tiếp cho các xã điểm để phát huy sự đóng góp của người dân và cộng đồng. Các hoạt động cụ thể của từng mô hình thí điểm do chính người dân ở mô hình tự đề xuất và thiết kế trên cơ sở bàn bạc dân chủ, công khai và quyết định thông qua cộng đồng. Các cấp uỷ Đảng, chính quyền đóng vai trò chỉ đạo, tổ chức điều hành quá trình hoạch định và thực thi chính sách, cơ chế, tạo hành lang pháp lý, hỗ trợ vốn, kỹ thuật, nguồn lực, tạo điều kiện, động viên tinh thần… cho người dân thực hiện vai trò làm chủ thông qua cộng đồng (Bộ Tài chính, 2009).
Để huy động các nguồn lực cho hoạt động thí điểm tại 11 xã điểm, Bộ Tài chính đã có Thông tư số 174/2009/TT-BTC ngày 08 tháng 09 năm 2009 hướng dẫn cơ chế huy động và quản lý các nguồn vốn tại 11 xã điểm. Thông tư xác định nguồn lực và ngày công lao động của nhân dân, cộng đồng trong xã là một trong những nguồn lực để tổ chức thực hiện Đề án của Ban Bí thư. Việc quản lý vốn được thực hiện như sau: (i) đối với các đối tượng mà ngân sách nhà nước hỗ trợ chiếm từ 50% trở lên thì thực hiện theo quy định của Thông tư này; (ii) Đối với các đối tượng mà ngân sách nhà nước hỗ trợ vốn chiếm dưới 50% thì việc thực hiện quản lý vốn do cộng đồng và Ban quản lý xây dựng NTM xã tự bàn bạc thống nhất (Bộ Tài chính, 2009).
Cơ chế huy động vốn thực hiện trên nguyên tắc huy động tối đa nguồn lực của địa phương; huy động sức dân (nhân lực, vật lực) đóng góp tự nguyện, tích cực để xây dựng làng quê của mình (với phương châm Nhà nước và nhân dân cùng làm); huy động vốn đầu tư của doanh nghiệp.
Điểm đáng lưu ý trong cơ chế hỗ trợ vốn ngân sách nhà nước cho xây dựng nông thôn mới là: Các đối tượng (dự án) ngân sách trung ương hỗ trợ 100% gồm: chi phí cho công tác quy hoạch; đường giao thông đến trung tâm xã; xây dựng trụ sở xã; kinh phí cho công tác đào tạo kiến thức về xây dựng NTM cho cán bộ xã, thôn, cán bộ Hợp tác xã và chủ trang trại. Các đối tượng còn lại, căn cứ trên cơ sở điều kiện KT-XH, cũng như điều kiện tự nhiên của từng vùng, ngân sách trung ương sẽ hỗ trợ một phần từ nguồn bổ sung có mục tiêu để thực hiện Đề án; phần còn lại do ngân sách địa phương hỗ trợ, doanh nghiệp đầu tư, nhân
dân đóng góp và huy động từ cộng đồng. Mức hỗ trợ cho từng đối tượng (dự án) cụ thể do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định, đảm bảo nguyên tắc số tiền hỗ trợ từ ngân sách trung ương tối đa không quá 70% tổng chi phí thực hiện của từng đối tượng của Đề án (Bộ Tài chính, 2009).
Như vậy, trong Chương trình thí điểm xây dựng NTM của Ban Bí thư, ngân sách Trung ương hỗ trợ 100% kinh phí cho các công trình hạ tầng cấp xã đường giao thông và 02 hoạt động (công tác quy hoạch, công tác đào tạo kiến thức NTM cho cán bộ). Các nội dung khác trong Đề án NTM của mỗi xã, nguyên tắc hỗ trợ từ ngân sách trung ương tối đa không quá 70%. Phần còn lại (30%) các địa phương huy động nguồn lực từ cộng đồng, doanh nghiệp,… Trong thông tư không nêu rõ 30% này có thể quy từ việc hiến đất làm công trình hay công lao động hay tiền mặt (Bộ Tài chính, 2009).
e. Cơ chế huy động cộng đồng trong chương trình Mục tiêu Quốc gia xây dựng Nông thôn mới
Theo Bộ Nông nghiệp và PTNT, Bộ Kế hoạch đầu tư, Bộ Tài chính (2011), sau khi Thủ tướng Chính phủ ra quyết định về chương trình MTQG xây dựng NTM, Bộ NN&PTNT, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư liên tịch số 26/2011/TTLT-BNNPTNT-BKHĐT-BTC ngày 13 tháng 04 năm 2011 hướng dẫn một số nội dung thực hiện Chương trình MTQG xây dựng NTM . Nguyên tắc thực hiện cũng xác định phát huy vai trò chủ thể của cộng đồng dân cư địa phương là chính, Nhà nước đóng vai trò định hướng, ban hành các tiêu chí, quy chuẩn, các hoạt động cụ thể do chính cộng đồng người dân ở thôn, xã bàn bạc dân chủ để ra quyết định và tổ chức thực hiện.
Trong hướng dẫn của Thông tư 26 không chỉ rõ các bước huy động nguồn lực cộng đồng hay cơ chế khuyến khích sự tham gia của cộng đồng, chỉ có một số nội dung đề cập đến vai trò tham gia của người dân và cộng đồng là: Trong nội dung về nhiệm vụ và quyền hạn của Ban quản lý NTM xã có xác định Ban quản lý xã có nhiệm vụ tổ chức và tạo điều kiện cho cộng đồng tham gia thực hiện, giám sát các hoạt động thực thi các dự án đầu tư trên địa bàn xã. Ở cấp thôn, cộng đồng thôn trực tiếp bầu Ban phát triển thôn. Khi xây dựng NTM, Ban phát triển thôn tổ chức lấy ý kiến của người dân tham gia góp ý vào bản quy hoạch, bản đề án xây dựng NTM của xã; tổ chức vận động nhân dân tham gia các phong trào thi đua; tự giám sát cộng đồng các công trình xây dựng cơ bản trên địa bàn thôn. Đề án NTM của xã bắt
buộc phải được người dân, cộng đồng và các đối tượng có liên quan tham gia, đóng góp ý kiến. Đối với các dự án phát triển hạ tầng KT-XH: chương trình khuyến khích người dân, cộng đồng tự nguyện hiến đất để xây dựng các công trình hạ tầng KT-XH trên địa bàn xã. Khi lựa chọn nhà thầu xây dựng CSHT, chương trình khuyến khích thực hiện hình thức giao cộng đồng dân cư hưởng lợi trực tiếp từ công trình, nhóm thợ, cá nhân trong xã có đủ năng lực thực hiện xây dựng. Về vốn đầu tư cho chương trình, ngoài vốn ngân sách và các nguồn vốn tín dụng, doanh nghiệp, còn có các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân trong xã, các khoản huy động từ cộng đồng. Cơ chế huy động vốn xác định huy động tối đa nguồn lực của địa phương (Bộ Nông nghiệp và PTNT, Bộ Kế hoạch đầu tư, Bộ Tài chính, 2011)
Tuy nhiên, chương trình MTQG chưa có thông tư hướng dẫn về cơ chế tài chính (Thông tư 174/TT-BTC chỉ mới áp dụng cho 11 xã điểm) nên các địa phương chưa nắm được cách thức cụ thể trong việc huy động, quản lý, sử dụng và thanh quyết toán vốn cho xây dựng NTM (Bộ Tài chính, 2009).
2.2.2.2. Kinh nghiệm huy đông nguồn lực cộng đồng trong xây dựng nông thôn mới của một số địa phương ở nước ta
a. Kinh nghiệm của xã Diễn Tháp - Diễn Châu - Nghệ An
Diễn Tháp là một xã đồng bằng cách trung tâm huyện Diễn Châu khoảng 8 km về phía tây bắc, có tổng diện tích tự nhiên là 367,07 ha, với 1600 hộ và 5900 nhân khẩu, được chia làm 9 xóm với 13 chi bộ và 226 đảng viên, nhân dân cần cù, năng động và sáng tạo, là xã anh hùng lực lượng vũ trang nhân dân (Ủy bản nhân dân huyện Diễn Châu, 2017).
Chương trình Mục tiêu quốc gia về nông thôn mới được xác định là chương trình có ý nghĩa quan trọng tác động trực tiếp đến việc nâng cao vật chất và tinh thần của mỗi người dân, làm cho diện mạo nông thôn ngày càng khởi sắc.
Theo Ủy bản nhân dân huyện Diễn Châu (2017), thực hiện chương trình này rút một số kinh nghiệm sau đây: Nắm chắc các chủ trương, nghị quyết của cấp trên, coi trọng công tác vận động nhân dân, phát huy dân chủ rộng rãi, vận dụng linh hoạt, sáng tạo, xây dựng mô hình điểm cho nhân dân học tập, làm theo, đúc rút kinh nghiệm để nhân ra diện rộng, biết phát huy sức mạnh tổng hợp của