Phần 2 Tổng quan nghiên cứu
2.2.Cơ sở lý luận về đánh giá tính khả thi và hiệu quả của phương án quy
CỦA PHƢƠNG ÁN QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT
2.2.1. Khái niệm tiêu chí đánh giá tính khả thi và hiệu quả của phƣơng án quy hoạch sử dụng đất
Khái niệm về “tiêu chí” là một vấn đề khó, cịn nhiều tranh luận. Theo từ điển tiếng Việt: “Tiêu chí là tính chất, dấu hiệu làm căn cứ để nhận biết, xếp loại sự vật, một khái niệm...”. Như vậy, tiêu chí đánh giá tính khả thi và hiệu quả của phương án quy hoạch sử dụng đất có thể nhìn nhận như sau:
- Để nhận biết, cần có một hệ thống các chỉ tiêu: có thể là chỉ tiêu tổng hợp hay theo từng yếu tố, chỉ tiêu định tính hoặc định lượng;
- Cịn để xếp loại (tức là phân mức đánh giá) cần có chuẩn để so sánh: có thể là một chuẩn mực hay ngưỡng để đánh giá dựa trên các định mức, chỉ số cho phép, đơn giá hoặc quy ước nào đó được chấp nhận...
2.2.2. Phân loại tính khả thi của quy hoạch sử dụng đất
Tính khả thi biểu thị khả năng thực hiện của phương án quy hoạch sử dụng đất khi hội tụ đủ một số điều kiện hoặc yếu tố nhất định cả về phương diện tính tốn, cũng như trong thực tiễn. Như vậy, để nhìn nhận một cách đầy đủ về góc độ lý luận, tính khả thi của phương án quy hoạch sử dụng đất sẽ bao hàm “Tính khả thi lý thuyết”- được xác định và tính tốn thơng qua các tiêu chí với những chỉ tiêu thích hợp ngay trong quá trình xây dựng và thẩm định phương án quy hoạch sử dụng đất; “Tính khả thi thực tế” chỉ có thể xác định dựa trên việc điều tra, đánh giá kết quả thực tế đã đạt được khi triển khai thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất trong thực tiễn.
Khi triển khai thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất trong điều kiện bình thường, sự khác biệt giữa “Tính khả thi lý thuyết’ và “Tính khả thi thực tế” thường khơng đáng kể. Tuy nhiên, khơng ít trường hợp ln có những vấn đề phát sinh trong quá trình triển khai thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất do tác động của nhiều yếu tố khó đốn trước được như: tính kịp thời về hiệu lực thực thi của phương án quy hoạch; nhận thức và tính nghiêm minh trong thực thi quy hoạch của các nhà chức trách và người sử dụng đất; các sự cố về khí hậu và thiên tai; những đột biến về mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội; khả năng về các nguồn lực; áp lực mới về các vấn đề xã hội, thị trường, an ninh quốc phòng; tác động của nền kinh tế quốc tế...
Tính khả thi của phương án quy hoạch có thể được đánh giá và luận chứng thơng qua 5 nhóm tiêu chí sau (Võ Tử Can, 2006).
(1). Khả thi về mặt pháp lý, có thể bao gồm các tiêu chí đánh giá về:
- Căn cứ và cơ sở pháp lý để lập quy hoạch sử dụng đất gồm các chỉ tiêu: Các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật; Các quyết định, văn bản liên quan đến triển khai thực hiện dự án...;
- Việc thực hiện các quy định thẩm định, phê duyệt phương án quy hoạch sử dụng đất: Thành phần hồ sơ và sản phẩm; Trình tự pháp lý...
(2). Khả thi về phương diện khoa học - công nghệ, bao gồm:
- Cơ sở tính tốn và xác định các chỉ tiêu sử dụng đất: Tính khách quan của các yếu tố tác động đến việc sử dụng đất: điều kiện tự nhiên, định hướng phát triển kinh tế - xã hội; Sử dụng các định mức, tiêu chuẩn; Xây dựng các dự báo theo quy luật phát triển khách quan; căn cứ theo mơ hình mẫu...;
- Phương pháp công nghệ được áp dụng để xử lý tài liệu, số liệu và xây dựng tài liệu bản đồ...
(3). Khả thi về yêu cầu chuyên mơn kỹ thuật, gồm các tiêu chí đánh giá về:
- Mức độ đầy đủ các nội dung chuyên môn theo các bước thực hiện quy hoạch và các nội dung cụ thể của phương án quy hoạch sử dụng đất...;
- Nguồn tư liệu và độ tin cậy của các thông tin phụ thuộc vào cách thức thu thập, điều tra, xử lý và đánh giá;
- Tính phù hợp, liên kết (từ trên xuống dưới) của các chỉ tiêu sử dụng đất theo quy định trong hệ thống quy hoạch sử dụng đất các cấp.
(4). Khả thi về các biện pháp cần thiết để phương án quy hoạch thực hiện được. Theo kinh nghiệm, tiêu chí này có thể được đánh giá căn cứ theo đặc điểm hoặc tính chất đầu tư của nhóm các biện pháp sau đây:
- Nhóm 1: Là các biện pháp về tổ chức lãnh thổ nhằm tạo điều kiện không gian phù hợp với cơ cấu tổ chức sản xuất kinh doanh và mục đích sử dụng đất của doanh nghiệp và người sử dụng đất;
- Nhóm 2: Bao gồm các biện pháp về xây dựng các hạng mục và thiết bị cơng trình trên lãnh thổ, cần lượng vốn đầu tư cơ bản khá lớn và thực hiện theo dự án đầu tư hoặc thiết kế kỹ thuật chi tiết, như các cơng trình cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội; hệ thống ruộng bậc thang trên đất dốc và các thiết bị cơng trình bảo vệ đất; hệ thống cơng trình thuỷ lợi, ao hồ chứa nước;
- Nhóm 3: Bao gồm các biện pháp bảo vệ đất và môi trường sinh thái để phát triển bền vững. Các biện pháp thuộc nhóm này được đề xuất trong phương án quy hoạch sử dụng đất tuỳ theo đặc điểm của lãnh thổ, vốn cơ bản và cũng được triển khai thực hiện theo dự án đầu tư hoặc luận chứng kinh tế - kỹ thuật;
- Nhóm 4: Bao gồm các biện pháp không đòi hỏi vốn đầu tư cơ bản, nhưng được thực hiện bằng dự tốn chi phí sản xuất bổ sung hàng năm của doanh nghiệp hoặc người sử dụng đất như nâng cao độ phì và tính chất sản xuất của đất, áp dụng các quy trình cơng nghệ gieo trồng tiên tiến, thực hiện các biện pháp kỹ thuật canh tác chống xói mịn, sử dụng các chế phẩm hoá học, bón phân, bón vơi... Để triển khai thực hiện các biện pháp thuộc nhóm này, trong phương án quy hoạch sử dụng đất cần xác định rõ các thông số cần thiết về đặc điểm mang tính cơng nghệ của từng khu đất, cũng như những kiến nghị về hướng cải tạo việc sử dụng đất.
(5). Khả thi về các giải pháp tổ chức thực hiện và quản lý quy hoạch, được đánh giá theo nhóm các giải pháp gồm:
- Các giải pháp về nguồn lực và kinh tế: Huy động các nguồn lực về vốn và lao động để đẩy nhanh tiến độ thực hiện các cơng trình, dự án; Giải quyết tốt việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các cơng trình, dự án...;
- Các giải pháp về quản lý và hành chính: Xác định rõ trách nhiệm của các ngành, các cấp trong việc thực hiện và quản lý quy hoạch; Tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất đã được quyết định, xét
duyệt; Kiểm soát chặt chẽ tình trạng tự phát chuyển đổi đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, nuôi trồng thuỷ sản hoặc chuyển sang sử dụng vào các mục đích khác khơng theo quy hoạch; Thực hiện tốt việc đào tạo nghề, chuyển đổi cơ cấu ngành nghề đối với lao động có đất bị thu hồi...;
- Các giải pháp về cơ chế chính sách: Tạo điều kiện để nơng dân dễ dàng chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi trên đất nông nghiệp nhằm tăng hiệu quả sử dụng đất, phù hợp với nhu cầu thị trường; Bảo đảm cho đồng bào dân tộc miền núi có đất canh tác và đất ở; Tổ chức tốt việc định canh, định cư; Ổn định đời sống cho người dân được giao rừng, khốn rừng; khuyến khích ứng dụng tiến bộ khoa học, cơng nghệ có liên quan đến sử dụng đất nhằm tăng hiệu quả sử dụng đất.
2.2.3. Bản chất và phân loại hiệu quả của quy hoạch sử dụng đất
Hiệu quả là tổng hồ các lợi ích về kinh tế, xã hội và môi trường mà quy hoạch sử dụng đất sẽ đem lại khi có thể triển khai thực hiện phương án trong thực tiễn (với phương án đã được đảm bảo bởi các yếu tố khả thi).
Quy hoạch sử dụng đất là một bộ phận hợp thành trong hệ thống kinh tế của xã hội. Quá trình lập phương án quy hoạch sử dụng đất khá phức tạp, liên quan đến nhiều vấn đề và chịu tác động của nhiều yếu tố khác nhau như các mối quan hệ sản xuất; hình thức sở hữu đất đai và các tư liệu sản xuất khác. Vì vậy, cần phải lưu ý một số vấn đề khi xem xét hiệu quả quy hoạch sử dụng đất như sau:
(1). Hiệu quả của QHSDĐ phải được đánh giá trên cơ sở hệ thống các mối quan hệ về kinh tế cùng với việc sử dụng các chỉ tiêu đánh giá phù hợp;
(2). Khi xác định hiệu quả của QHSDĐ cần xem đồng thời giữa lợi ích của những người sử dụng đất với lợi ích của toàn xã hội;
(3). Đất đai là yếu tố của mơi trường tự nhiên, vì vậy cần chú ý đến các yêu cầu bảo vệ và nâng cao độ phì nhiêu và giữ gìn các đặc điểm sinh thái của đất đai;
(4). Khi tính tốn các chỉ tiêu hiệu quả cần tách bạch rõ phần hiệu quả đem lại của quy hoạch sử dụng đất thông qua các chỉ tiêu đồng nhất về chất lượng và có thể so sánh được về mặt số lượng;
(5). Phương án quy hoạch sử dụng đất là cơ sở để thực hiện các biện pháp như chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất, cải tạo và bảo vệ đất, xây dựng các cơng trình thuỷ lợi, giao thơng, các dự án xây dựng cơng trình phục vụ sản xuất, kinh
doanh... Vì vậy, cần tính đến hiệu quả của tất cả các biện pháp có liên quan được thực hiện cho đến khi định hình phương án QHSDĐ.
Do đặc điểm tổng hợp, nên việc đánh giá và luận chứng phương án quy hoạch sử dụng đất khá phức tạp. Thông thường, khi đánh giá về góc độ kinh tế ln chứa đựng cả vấn đề môi trường cũng như yếu tố xã hội của phương án. Ngoài ra, khi xây dựng phương án quy hoạch sử dụng đất sẽ giải quyết đồng thời nhiều vấn đề riêng nhìn từ góc độ kỹ thuật, cũng như về mặt quy trình sản xuất. Như vậy, nội dung luận chứng tổng hợp và đánh giá phương án quy hoạch sử dụng đất sẽ bao gồm các hợp phần sau: luận chứng và đánh giá về kỹ thuật; luận chứng và đánh giá về quy trình cơng nghệ; luận chứng và đánh giá về kinh tế; luận chứng và đánh giá tổng hợp.
Luận chứng về kỹ thuật được thực hiện để đánh giá việc bố trí đất đai về mặt khơng gian của phương án quy hoạch sử dụng đất và về đặc điểm tính chất của đất. Khi lập quy hoạch, để luận chứng và đánh giá kỹ thuật sẽ sử dụng các tiêu chuẩn cho phép. Các chỉ tiêu kỹ thuật được so sánh giữa các phương án quy hoạch với nhau hoặc so với tình trạng trước quy hoạch sẽ cho phép đưa ra nhận định về mức độ đáp ứng các tiêu chuẩn đề ra, mức độ cải thiện và những tồn tại, bất cập về điều kiện không gian của việc sử dụng đất.
Luận chứng về quy trình cơng nghệ nhằm đánh giá khả năng đáp ứng các yêu cầu tái sản xuất mở rộng của việc tổ chức lãnh thổ đề ra trong phương án quy hoạch. Các chỉ tiêu luận chứng và đánh giá thường biểu thị dưới dạng cân đối các nguồn lực, các loại sản phẩm... Ngồi ra, cịn đề cập đến các vấn đề khác như phân bố sản xuất, cơ cấu tổ chức sản xuất, áp dụng các khu luân canh, chuyên canh.
Mục tiêu của luận chứng về kinh tế và luận chứng tổng hợp nhằm xác định phương án, tính tốn hiệu quả của các biện pháp đề ra trong quy hoạch, xác định các chỉ tiêu tổng hợp (biểu thị bằng tiền) đặc trưng cho hiệu quả của phương án quy hoạch sử dụng đất, so sánh những kết quả nhận được với các chi phí bổ sung.
2.3. TÌNH HÌNH QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT TRONG VÀ NGỒI NƯỚC
2.3.1. Tình hình quy hoạch và thực hiện quy hoạch sử dụng đất trên thế giới
Quy hoạch sử dụng đất đóng vai trị quan trọng trong thực hiện công tác quản lý đất đai của mỗi quốc gia và đã được tiến hành từ rất lâu. QHSDĐ mang tính đặc thù riêng ở mỗi nước, song đều có những quy định về nội dung, phương pháp tiến hành... phân ra các cấp, kiểu quy hoạch. Có 2 loại hình quy hoạch này
dù ở đâu trên thế giới thì cũng có những mối quan hệ nhất định. Trên cơ sở quy hoạch không gian người ta tiến hành phân vùng sử dụng đất sau đó tiến hành quy hoạch chi tiết cho từng khu vực. Quy hoạch chi tiết phát triển từng vùng thông thường được đấu thầu cho các cơ quan phát triển bất động sản tư nhân. Tuy nhiên, mỗi phương án quy hoạch chi tiết đều phải tuân thủ chặt chẽ các quy định về xây dựng và môi trường; các phương án quy hoạch chi tiết phải được công bố công khai và trưng cầu ý kiến của cộng đồng dân cư nơi có quy hoạch ít nhất là ba tháng trước khi phê duyệt và triển khai.
a. Về cấp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Tại Hàn Quốc, việc lập QHSDĐ thực hiện theo các cấp: quốc gia, cấp
tỉnh, vùng thủ đô; cấp huyện, vùng đơ thị cơ bản. Theo đó, QHSDĐ được thực hiện từ tổng thể tới chi tiết. Quy hoạch cấp tỉnh, vùng thủ đô phải căn cứ trên cơ sở quy hoạch cấp quốc gia; quy hoạch cấp huyện, vùng đô thị phải căn cứ vào quy hoạch cấp tỉnh (Nguyễn Thảo, 2013).
Ở Canada, là một nước liên bang nên QHSDĐ có những điểm riêng biệt.
Theo đó, chính quyền Trung ương khơng có vai trị trong việc lập QHSDĐ. Thẩm quyền này thuộc về các tỉnh (bang). Mỗi bang có quyền tự trị riêng về đất đai và tài nguyên, do đó đều có hệ thống quy hoạch riêng. Tại mỗi bang, chính quyền địa phương lập quy hoạch theo 2 cấp: Kế hoạch phát triển (như quy hoạch tổng thể) và quy hoạch vùng. Chính quyền cấp tỉnh xây dựng khn khổ pháp lý cho việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quyết định trực tiếp một số vấn đề quan trọng liên quan đến đất đai (như bảo vệ đất nơng nghiệp); hoạch định chính sách, giám sát và kiểm soát trực tiếp việc phân chia đất đai.
Ở Trung Quốc, QHSDĐ được lập theo 4 cấp: cấp quốc gia, cấp tỉnh (thành
phố trực thuộc trung ương, thành phố thuộc tỉnh), cấp huyện (Nguyễn Thảo, 2013). Các bước đi của Indonesia có nét giống Việt Nam; vẫn chủ yếu dựa trên việc cải tạo và tu bổ các đơ thị cũ, tính chắp vá trong quy hoạch vẫn còn tồn tại và khá phổ biến.
Các nước thuộc Liên Xơ (cũ) có bước đi tương tự nhau; trước hết là lập sơ đồ tổng thể phát triển lực lượng sản xuất sau đó tiến hành quy hoạch chi tiết các ngành, trên cơ sở nhu cầu sử dụng đất của các ngành để tiến hành QHSDĐ. Tuy nhiên, việc phân bổ các khu chức năng để bảo đảm phát triển bền vững và bảo vệ môi trường luôn luôn là vấn đề được quan tâm hàng đầu. Một nguyên tắc cơ bản
của các nước này là bảo vệ nghiêm ngặt đất sản xuất, đặc biệt là đất canh tác. Tại các nước này quy hoạch tổng thể phát triển lực lượng sản xuất do Ủy Ban kế hoạch Nhà nước (tương đương Bộ Kế hoạch và Đầu tư của Việt Nam) đảm trách; quy hoạch đô thị do ngành xây dựng, quy hoạch sử dụng đất đai do cơ quan quản lý đất đai thực thi.
Tại Thụy Điển và các nước Đông Âu khác phân vùng sử dụng đất được lồng ghép ngay trong khi tiến hành quy hoạch tổng thể không gian. Việc mọi quan tâm chủ yếu tập trung vào quy hoạch chi tiết phát triển đô thị và vấn đề bảo vệ môi trường sống luôn được đặt lên hàng đầu.
Ở các quốc gia phát triển như Đức, Mỹ QHSDĐ luôn gắn liền với việc giải quyết các yêu cầu về môi trường, đảm bảo sử dụng đất hiệu quả bền vững. Vì