Phần 2 Nghiên cứu tổng quan
2.3. Tình hình nghiên cứu quy hoạch sử dụng đất trên thế giới và việt nam
THẾ GIỚI VÀ VIỆT NAM
2.3.1. Tình hình nghiên cứu quy hoạch sử dụng đất của một số nước trên thế giới Trên thế giới công tác quy hoạch kế hoạch sử dụng đất đã được tiến hành Trên thế giới công tác quy hoạch kế hoạch sử dụng đất đã được tiến hành từ lâu và chiếm vị trí quan trọng trong cơng tác quản lý tài nguyên đất đai cũng như trong quá trình sản xuất, song để phù hợp với từng điều kiện, đặc điểm riêng mà mỗi nước để đưa ra những phương pháp khác nhau.
2.3.1.1. Tình hình nghiên cứu quy hoạch sử dụng đất của Trung quốc
Trung Quốc coi trọng việc phát triển KT-XH bền vững, công tác bảo vệ môi trường luôn được quan tâm lồng ghép và thực hiện đồng thời với phát triển KT-XH. Trong kế hoạch hàng năm, kế hoạch dài hạn của Nhà nước, của các địa phương đều được dành một phần hoặc một chương mục riêng về phương hướng, nhiệm vụ và biện pháp để phát triển bền vững, bảo vệ môi trường sử dụng tiết kiệm và hợp lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên đặc biệt là tài nguyên đất. Đến nay Trung Quốc đã tiến hành lập QHSDĐ từ tổng thể đến chi tiết cho các vùng và địa phương theo hướng phân vùng chức năng (khoanh định sử dụng đất cho các mục đích) gắn với nhiệm vụ bảo vệ mơi trường.
Để quy hoạch tổng thể phù hợp với phân vùng chức năng, các quy định liên quan của pháp luật Trung Quốc đã yêu cầu mọi hoạt động phát triển các nguồn tài nguyên phải nhất quán với phân vùng chức năng. Một trong những ảnh hưởng tích cực của quy hoạch tổng thể và sơ đồ phân vùng chức năng là việc giảm thiểu xung đột đa mục đích nhờ xác định được các sử dụng tương thích cho phép ưu tiên ở các khu vực cụ thể.
Kinh nghiệm của Trung Quốc và Đài Loan là bài học đáng nghiên cứu: Những khu dân cư, khu công nghiệp, khu đô thị mới quy hoạch rất hiện đại và có tầm nhìn, phát triển bền vững cho một tương lai xa. Tuy nhiên, để quy hoạch được như Trung Quốc và Đài Loan địi hỏi phải có tiềm lực kinh tế lớn; ở các nước này quy hoạch đô thị vẫn do cơ quan xây dựng đảm nhiệm, việc QHSDĐ chủ yếu tập trung vào phân vùng các khu chức năng do cơ quan quản lý đất đai đảm nhiệm.
2.3.1.2. Tình hình nghiên cứu quy hoạch sử dụng đất ở Nhật Bản
Quy hoạch sử dụng đất ở Nhật Bản được phát triển từ rất lâu, đặc biệt được đẩy mạnh vào đầu thập kỷ 70 của thế kỷ 20. QHSDĐ ở Nhật Bản không những chú ý đến hiệu quả kinh tế, xã hội, mà còn rất chú trọng đến bảo vệ môi trường, tránh các rủi ro của tự nhiên như động đất, núi lửa…QHSDĐ ở Nhật bản chia ra: QHSDĐ tổng thể và QHSDĐ chi tiết.
QHSDĐ tổng thể được xây dựng cho một vùng lãnh thổ rộng lớn tương đương với cấp tỉnh, cấp vùng trở lên. Mục tiêu của QHSDĐ tổng thể được xây dựng cho một chiến lược sử dụng đất dài hạn khoảng từ 15 - 30 năm nhằm đáp ứng các nhu cầu sử dụng đất cho sự nghiệp phát triển KT-XH. Quy hoạch này là định hướng cho QHSDĐ chi tiết. Nội dung của quy hoạch này không quá đi vào chi tiết từng loại đất mà chỉ khoanh định cho các loại đất lớn như: Đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư, đất cơ sở hạ tầng, đất khác.
QHSDĐ chi tiết được xây dựng cho vùng lãnh thổ nhỏ hơn tương đương với cấp xã. Thời kỳ lập quy hoạch chi tiết là 5-10 năm về nội dung quy hoạch chi tiết rất cụ thể, không những rõ ràng cho từng loại đất, các thửa đất và các chủ sử dụng đất, mà cịn có những quy định chi tiết cho các loại đất như: về hình dáng, quy mơ diện tích, chiều cao xây dựng…. Đối với QHSDĐ chi tiết ở Nhật Bản hết sức coi trọng đến việc tham gia ý kiến của các chủ sử dụng đất, cũng như tổ chức thực hiện phương án khi đã được phê duyệt. Do vậy tính khả thi của phương án cao và người dân cũng chấp hành QHSDĐ rất tốt.
2.3.1.3. Bài học kinh nghiệm về quy hoạch sử dụng đất ở một số nước trên thế giới
Quy hoạch sử dụng đất của các nước trên thế giới mang tính đặc thù riêng, với những quy định về nội dung, phương pháp tiến hành... phân ra các cấp, kiểu quy hoạch.
a) Về phân cấp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Tại Hàn Quốc, QHSDĐ thực hiện theo các cấp: quốc gia, cấp tỉnh, vùng thủ đô; cấp huyện, vùng đơ thị cơ bản. Theo đó, QHSDĐ được thực hiện từ tổng thể tới chi tiết. Quy hoạch cấp tỉnh, vùng thủ đô phải căn cứ trên cơ sở quy hoạch cấp quốc gia; quy hoạch cấp huyện, vùng đô thị phải căn cứ vào quy hoạch cấp tỉnh (Nguyễn Thảo, 2013).
Tại Canada, là một nước liên bang nên QHSDĐ có những điểm riêng biệt. Theo đó, chính quyền Trung ương khơng có vai trị trong việc lập QHSDĐ. Thẩm quyền này thuộc về các tỉnh (bang). Mỗi bang có quyền tự trị riêng về đất đai và tài nguyên, do đó đều có hệ thống quy hoạch riêng. Tại mỗi bang, chính quyền địa phương lập quy hoạch theo 2 cấp: kế hoạch phát triển (như quy hoạch tổng thể) và quy hoạch vùng. Chính quyền cấp tỉnh xây dựng khuôn khổ pháp lý cho việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quyết định trực tiếp một số vấn đề quan trọng liên quan đến đất đai (như bảo vệ đất nơng nghiệp); hoạch định chính sách, giám sát và kiểm soát trực tiếp việc phân chia đất đai (Nguyễn Thảo, 2013).
Tại Trung Quốc, QHSDĐ được lập theo 4 cấp: cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.
b) Về nguyên tắc và căn cứ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Ở Hà Lan, việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải trên cơ sở kết quả khảo sát đánh giá các tham số ở các địa phương: tham số kỹ thuật (chất lượng đất, đặc điểm địa hình, hiện trạng sử dụng, các khả năng cải thiện với bên ngoài...); tham số kinh tế (tiềm năng phát triển kinh tế); tham số văn hoá - xã hội (cơng trình văn hố, nghệ thuật, bảo tồn các truyền thống văn hoá...); các giá trị và tiêu chuẩn xã hội; tham số môi trường (mức độ ô nhiễm nước và đất, khơng khí). Việc đưa ra quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên cơ sở kết quả khảo sát các tham số này sẽ giúp chính quyền có được cái nhìn tổng qt và chi tiết nhất về đặc điểm của từng vùng, lãnh thổ; từ đó đưa ra bản quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phù hợp, hiệu quả và có tính bền vững (Nguyễn Thảo, 2013).
Ở Angiêri QHSDĐ được xây dựng trên nguyên tắc nhất thể hoá, liên hợp hố và kỹ luật đa phía. Trong tồn bộ q trình quy hoạch có sự tham gia đầy đủ của các địa phương liên quan, các tổ chức ở cấp chính phủ, tổ chức nhà nước, các cộng đồng và các tổ chức nơng gia… Ở nước này, chính phủ có trách nhiệm ngay từ đầu với những quan hệ ở tầm vĩ mơ cịn cơng chúng người có liên quan tới các hành vi lập quy hoạch giữ một vị trí quan trọng (Nguyễn Thảo, 2013).
c) Về thẩm quyền lập, quyết định, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Ở Hàn Quốc, QHSDĐ cấp quốc gia do Bộ trưởng Bộ Đất đai, Giao thông và Hàng hải phê duyệt, QHSDĐ cấp tỉnh do tỉnh phê duyệt, quy hoạch đất cấp huyện hoặc quy hoạch đô thị cơ bản do Tỉnh trưởng phê duyệt. Quốc hội không can thiệp vào quá trình xét duyệt QHSDĐ.
Ở Hà Lan, quyền quyết định QHSDĐ cấp quốc gia thuộc về Nghị viện và Chính phủ. Giúp việc cho các cơ quan này có Ủy ban Quy hoạch Không gian Nhà nước, Cơ quan Quy hoạch không gian Nhà nước và Hội đồng tư vấn quy hoạch không gian. Tại cấp tỉnh, Ủy ban Quy hoạch không gian tỉnh và Cơ quan quy hoạch không gian tỉnh là các cơ quan chuyên môn giúp việc cho Hội đồng tỉnh và Ban chấp hành Hội đồng tỉnh về đất đai. Tại địa phương có Phịng Quy hoạch cấp huyện, Hội đồng Huyện và Ban Chấp hành Hội đồng huyện. Tuy nhiên, chỉ có các huyện lớn mới có Phịng Quy hoạch cấp huyện. Các huyện khác thuê các chuyên gia tư vấn tư nhân thực hiện các công việc quy hoạch như khảo sát, tư vấn và lập kế hoạch. Huyện có 2 loại sơ đồ dùng cho chính sách quy hoạch là Sơ đồ bố trí tổ chức và Sơ đồ QHSDĐ. Hội đồng huyện sau khi thông qua Sơ đồ sẽ báo cáo lên Ban chấp hành Hội đồng tỉnh và Cơ quan Quy hoạch không gian nhà nước (Nguyễn Thảo, 2013).
d) Về kỳ quy hoạch
Ở Hàn Quốc, kỳ quy hoạch đối với cấp quốc gia, cấp tỉnh là 20 năm, QHSDĐ vùng đô thị cơ bản và kế hoạch sử dụng đất là 10 năm. Sau 5 năm sẽ tiến hành rà soát để điều chỉnh cho phù hợp với yêu cầu phát triển và thị trường. Ở Trung
Quốc, theo quy định của Luật đất đai năm 1999 thì kỳ QHSDĐ của các cấp là 10
năm. Ở Canada, trước năm 2005 kỳ quy hoạch là 05 năm nhưng thực tế chứng minh là không hợp lý, nên hiện nay, Luật quy hoạch của Canada không quy định khoảng thời gian này. Do đó, kỳ quy hoạch có thể rất linh hoạt, có thể thay đổi nhưng phải thực hiện các thủ tục phê duyệt theo quy định của Luật (Nguyễn Thảo, 2013).
e) Về quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Ở Thụy Điển, quá trình lập quy hoạch quốc gia bao gồm hai bước. Bước đầu tiên là tiến hành nghiên cứu về nhu cầu sử dụng đất từ các bộ, ngành, khu vực, chính quyền địa phương và chính quyền Trung ương; đồng thời, tham vấn về nhu cầu sử dụng đất ưu tiên đối với mỗi lĩnh vực sử dụng đất (nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, giao thông vận tải, sản xuất điện, bảo vệ môi trường và văn hóa). Bước thứ hai là tham vấn các thành phố về ưu tiên của họ cho các nhu cầu cạnh tranh về sử dụng đất. Chính quyền quận sẽ biên soạn các kết quả này và gửi cho Chính phủ và Quốc hội để quyết định trong các trường hợp có xung đột giữa lợi ích quốc gia với lợi ích khu vực hoặc địa phương (Nguyễn Thảo, 2013).
Ở Canada, công tác QHSDĐ được điều chỉnh bởi các quy định pháp luật của cơ quan lập pháp của tỉnh (bang), với một đạo luật đặc biệt cho thành phố thủ đô và một Luật quy hoạch cho 200 thành phố cịn lại. Theo Luật quy hoạch chính quyền tỉnh, mỗi thành phố lập kế hoạch phát triển và bản quy hoạch vùng (bao gồm kế hoạch chi tiết, các quy định về sử dụng đất và các tiêu chuẩn phát triển). Kế hoạch phát triển phải tuân thủ các quy định, chính sách của tỉnh; các cơ quan khác phải được tham vấn trong q trình chuẩn bị kế hoạch. Nếu họ khơng đồng ý với một kế hoạch phát triển được đề xuất, họ có thể khiếu nại đến một hội đồng đặc biệt và thường kế hoạch sẽ khơng được phê duyệt nếu có phản đối này. Việc giải quyết xung đột thường được thực hiện thông qua thương lượng, thỏa thuận giữa các bên (Nguyễn Thảo, 2013).
2.3.2. Tình hình nghiên cứu quy hoạch sử dụng đất của Việt Nam 2.3.2.1. Công tác lập quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam 2.3.2.1. Công tác lập quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam
a. Trước Luật đất đai năm 1988
Quy hoạch sử dụng đất đai chưa được coi là công tác của ngành Quản lý đất đai mà chỉ được thực hiện như một phần của quy hoạch phát triển ngành nông - lâm nghiệp. Các phương án phân vùng nông - lâm nghiệp đã đề cập tới phương hướng sử dụng tài ngun đất trong đó có tính tốn đến quỹ đất nơng nghiệp, lâm nghiệp và coi đây là phần quan trọng. Tuy nhiên, do còn thiếu các tài liệu điều tra cơ bản và chưa tính được khả năng đầu tư nên tính khả thi của phương án cịn thấp. Từ năm 1981 đến năm 1986 thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ V, hầu hết các quận huyện trong cả nước đã xây dựng quy hoạch tổng thể cấp huyện.
b. Từ Luật đất đai 1988 đến Luật Đất đai 1993
Giai đoạn này công cuộc đổi mới nông thôn diễn ra sâu sắc, QHSDĐ cấp xã nổi lên như một vấn đề cấp bách về giao đất, cấp đất. Đây là mốc đầu tiên triển khai QHSDĐ cấp xã trên phạm vi toàn quốc. Theo tinh thần của Luật Đất đai 1988, để tăng cường công tác quản lý đất đai, ngày 14 tháng 7 năm 1989 Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý ruộng đất ban hành Quyết định số 201 QĐ/ĐKTK về việc ban hành quy định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Trong bản quy định ban hành kèm theo Quyết định này quy định về điều kiện, đối tượng và thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Ngày 6 tháng 11 năm 1991, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng ban hành Chỉ thị số 364-CT về việc giải quyết những tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới
hành chính tỉnh, huyện, xã. Thực hiện Chỉ thị này, các địa phương đã tiến hành xác định, cắm mốc địa giới hành chính và lập hồ sơ địa giới hành chính. Tiếp theo, ngày 12 tháng 5 năm 1993, Cục trưởng Cục Đo đạc và Bản đồ nhà nước đã ban hành Quyết định số 77-QĐ-CT quy định kỹ thuật thành lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính các cấp của nước Cộng hồ xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Theo đó, Ban chỉ đạo 364 của tỉnh phải lập phương án kinh tế - kỹ thuật thành lập bản đồ địa giới hành chính các cấp của tỉnh.
c. Thời kỳ thực hiện Luật Đất đai từ năm 1993 đến năm 2003
Sau Đại hội Đảng lần thứ VII năm 1992, Nhà nước ta triển khai công tác nghiên cứu chiến lược phát triển, quy hoạch tổng thể kinh tế, xã hội ở hầu hết 53 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các vùng kinh tế. Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai đã được quy định trong Luật Đất đai 1993, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 68/NĐ - CP ngày 01/10/2001 quy định nội dung cụ thể về lập và xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các cấp địa phương. Từ năm 1994, Chính phủ đã chỉ đạo triển khai xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai cả nước đến năm 2010. Chính phủ đã chỉ đạo rà soát QHSDĐ đối với tất cả các đơn vị trực thuộc Bộ Quốc phịng và Bộ Cơng an, đến nay đã hoàn thành trên phạm vi cả nước. Năm 2006, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 57/2006/QH11 về kế hoạch sử dụng đất 5 năm (2006 – 2010) cả nước. QHSDĐ được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt là cơ sở để xác định cơ cấu sử dụng đất hợp lý. Và trong giai đoạn này thành tích đáng kể đạt được là đã lập QHSDĐ cấp tỉnh đến năm 2010 được 59 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, 223 đơn vị cấp huyện. Một số tồn tại một số hạn chế là lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và phê duyệt cịn chậm, tính khả thi chưa cao. Phương thức sử dụng đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng còn nhiều bất hợp lý; thu hồi, bồi thường, giải phóng mặt bằng còn nhiều ách tắc, bất cập; nợ đọng, trốn tránh tiền thuê đất, tiền sử dụng đất còn nhiều; xử lý vi phạm về quản lý, sử dụng đất chưa nghiêm và không kịp thời.
d. Thời kỳ sau Luật Đất đai năm 2003 đến trước ngày 1/7/2014
Luật Đất đai năm 2003 đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khố XI, kỳ họp thứ 4 thơng qua ngày 26 tháng 11 năm 2003. Luật này có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2004. Khung pháp lý đối với công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định rõ, giành cả mục 2 với 10 điều, Nghị định số 181/2004/NĐ - CP với 29 điều.
Luật Đất đai năm 2003 quy định rõ nội dung việc lập quy hoạch, kế hoạch