Phần 2 Tổng quan các vấn đề nghiên cứu
2.3. Hệ thống đăng ký đất đai của việt nam qua các giai đoạn
2.3.1. Hệ thống đăng ký đất đai của Việt Nam trong quá khứ
Trong quá khứ, hệ thống đăng ký đất đai của Việt Nam có thể chia ra các giai đoạn như sau:
* Giai đoạn trước năm 1980
Sau Cách mạng tháng 8/1945, vấn đề được chính quyền cách mạng quan tâm hàng đầu là vấn đề người cày có ruộng. Tuy còn non trẻ, chính quyền cách mạng vẫn lần lượt ban hành nhiều chính sách và quy định để từng bước mang lại ruộng đất cho người nông dân. Rất nhiều Sắc lệnh đã được ban hành trong thời gian này, ví dụ như Sắc lệnh về sử dụng ruộng đất bỏ hoang (Sắc lệnh số 27b-SL ngày 02/3/1947 và Sắc lệnh số 90-SL ngày 22/5/1950), về tạm cấp ruộng đất (Sắc lệnh số 120-SL ngày 11/7/1950), về sử dụng ruộng đất vắng chủ (Sắc lệnh số 25-SL ngày 13/02/1952), về sử dụng công điền, công thổ (Sắc lệnh số 87- SL ngày 05/3/1952), về chính sách ruộng đất nói chung, trong đó có vấn đề giảm tô, giảm tức, hiến ruộng (Sắc lệnh số 149-SL ngày 12/4/1953).
Phục vụ cho công cuộc cải cách ruộng đất, bộ máy quản lý đất đai cũng được điều chỉnh. Năm 1958, Sở Địa chính được thành lập trực thuộc Bộ Tài chính. Năm 1959, Cục Đo đạc - Bản đồ được thành lập trực thuộc Phủ Thủ tướng. Ngày 09/12/1960, Chính phủ quyết định chuyển ngành địa chính từ Bộ Tài chính sang Bộ Nông nghiệp phụ trách và đổi tên là ngành quản lý ruộng đất. Tuy nhiên, hệ thống này chỉ phụ trách quản lý đất đai trong lĩnh vực nông nghiệp. Đất đai trong lĩnh vực khác bị phân tán tùy loại cho nhiều ngành khác
nhau quản lý như lâm nghiệp, xây dựng …v.v dẫn đến sự chồng chéo, mâu thuẫn trong các quy định quản lý đất đai. Nhu cầu thống nhất được đặt ra. Năm 1979, Tổng cục Quản lý ruộng đất được thành lập trực thuộc Hội đồng Chính phủ, với trách nhiệm thống nhất quản lý nhà nước đối với đất đai trên toàn lãnh thổ nhằm phát triển sản xuất, bảo vệ đất đai, bảo vệ môi trường, sử dụng tiết kiệm, hợp lý và có hiệu quả cao các loại đất. Hồ sơ đăng ký giai đoạn này chủ yếu chỉ hai loại là bản đồ giải thửa (đo bằng thước hoặc chỉnh lý bản đồ cũ) và sổ mục thống kê ruộng đất. Thông tin đất đai chỉ phản ánh hiện trạng (diện tích, loại đất, tên người sử dụng); không làm thủ tục kê khai, truy cứu đến cơ sở pháp lý và lịch sử sử dụng đất như chế độ cũ. Vì vậy, theo thời gian và sự biến động, các hồ sơ đất đai của chế độ cũ để lại không được cập nhật, điều chỉnh nên không còn được sử dụng.
* Giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1987
Sau khi đất nước hoàn toàn thống nhất, trải qua một thời gian củng cố, xây dựng bộ máy, từ năm 1980 việc đăng ký đất đai mới bắt đầu được thực hiện trở lại. Trong năm 1980, có hai quy định của Hội đồng Chính phủ được ban hành. Đó là: Quyết định 201/CP ngày 01/7/1980 về thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước; và Chỉ thị 299/TTg ngày 10/11/1980 của Thủ tướng Chính phủ về công tác đo đạc, phân hạng và đăng ký thống kê ruộng đất.
Trên cơ sở các quy định của Chính phủ, Tổng cục Quản lý ruộng đất đã ban hành Quyết định 56-ĐKTK ngày 05/11/1981 quy định về thủ tục đăng ký thống kê trong cả nước. Theo đó, việc đăng ký đất đai được tiến hành thống nhất với quy trình chặt chẽ, có ít nhiều kế thừa cách làm của chế độ cũ. Mỗi xã thành lập một Hội đồng đăng ký - thống kê ruộng đất, thực hiện xác định ranh giới hành chính từng xã, xét duyệt đơn đăng ký đất đai và lập sổ sách đăng ký của xã với hệ thống hồ sơ đất đai được quy định khá chi tiết gồm 14 loại mẫu giấy tờ khác nhau. Hồ sơ của xã phải được Ủy ban nhân dân huyện duyệt mới được đăng ký và cấp giấy chứng nhận.
Các mẫu giấy tờ trong hồ sơ đất đai bao gồm: biên bản xác định ranh giới hành chính; sổ dã ngoại; biên bản và các kết quả chi tiết kiểm tra, đo đạc ngoài đất, trong phòng; phiếu thửa; đơn đăng ký quyền sử dụng đất; bản kê khai ruộng đất của tập thể; bản tổng hợp các trường hợp sử dụng đất không hợp pháp; sổ
đăng ký ruộng đất cho cá nhân, tổ chức; sổ mục kê; biểu tổng hợp diện tích đất ở (theo tự khai); biểu tổng hợp diện tích khoanh bao trên bản đồ; biểu thống kê diện tích ruộng đất; mẫu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; bản đồ địa chính; thông báo công khai hồ sơ đăng ký đất; biên bản kết thúc công khai hồ sơ; sổ khai báo biến động; trích sao khai báo biến động; trích lục bản đồ kèm theo trích sao khai báo biến động.
Cho đến thời điểm này, hệ thống hồ sơ đăng ký đất đai vẫn chỉ mang tính chất kiểm kê, phản ánh hiện trạng sử dụng đất. Và do tiến hành chưa chặt chẽ nên sự sai sót, nhầm lẫn trong hồ sơ khá cao (hơn 10%, có nơi hơn 30%). Vì thế công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng chưa được thực hiện.
* Giai đoạn Luật Đất đai 1987 có hiệu lực
Kể từ khi Luật Đất đai đầu tiên được ban hành năm 1987 và có hiệu lực năm 1988, vấn đề đăng ký đất đai, lập hồ sơ địa chính và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được chính thức quy định là một trong những nội dung của hoạt động quản lý nhà nước đối với đất đai, trở thành một trong những nhiệm vụ bắt buộc trung ương phải chỉ đạo các địa phương tiến hành.
Kế thừa và phát huy kết quả đo đạc, đăng ký đất đai theo Chỉ thị 299/TTg, Tổng cục Quản lý ruộng đất đã ban hành Quyết định 201-QĐ/ĐKTK ngày 14/7/1989 ban hành quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và Thông tư số 302 TT/ĐKTK ngày 28/10/1989 để hướng dẫn thi hành quy định này. Các địa phương đã đồng loạt triển khai thực hiện từ năm 1990, tạo ra sự chuyển biến lớn trong hoạt động đăng ký đất đai. Đặc biệt, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo mẫu của Tổng cục Quản lý ruộng đất quy định trong Quyết định số 201-QĐ/ĐKTK được phát hành, chính thức cấp để thừa nhận quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất khi diện tích của họ được đăng ký, thể hiện trên bản đồ địa chính và ghi vào sổ địa chính.
Tuy nhiên, việc đăng ký đất đai chủ yếu là kế thừa các kết quả trước đó, rà soát khắc phục tồn tại. Chỉ có việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là thủ tục mới hầu như chưa được thực hiện. Hơn nữa, do hồ sơ đất đai trước đây chỉ phản ánh hiện trạng, còn nhiều sai sót, không xác định chính xác nguồn gốc pháp lý và quyền của người sử dụng đất, đồng thời, do chính sách đất đai có nhiều biến động nên thực tiễn thi hành hết sức khó khăn, với kết quả còn nhiều hạn chế.
* Giai đoạn Luật Đất đai 1993 có hiệu lực
Đến Luật Đất đai 1993, với sự thừa nhận chính thức thị trường bất động sản nói chung và thị trường quyền sử dụng đất nói riêng thông qua những quy định về giá đất, về các quyền giao dịch đối với quyền sử dụng đất của người sử dụng đất (dưới chế độ sở hữu duy nhất của toàn dân đối với đất đai được xác lập theo Hiến pháp 1980 tại Việt Nam, người dân không có quyền sở hữu đất đai, nhưng có quyền sử dụng đất do Nhà nước trao. Những quy định về hoạt động đăng ký đất đai trong Quyết định 201/ĐKTK không còn phù hợp vì nó chỉ chủ yếu phục vụ công tác quản lý đất đai của Nhà nước, chưa xác lập chính xác và bảo vệ được quyền sử dụng đất của người sử dụng đất với tư cách là một tài sản của người dân. Vì vậy, hệ thống đăng ký đất đai tiếp tục có sự thay đổi cả về cơ quan quản lý lẫn thủ tục đăng ký.
Năm 1994, Tổng cục Địa chính được thành lập với chức năng quản lý nhà nước về đất đai và đo đạc, bản đồ trên phạm vi toàn quốc (Đến thời điểm năm 1994, cả nước tồn tại song song hai hệ thống cơ quan có cùng trách nhiệm, quyền hạn trong việc đo đạc, lập bản đồ liên quan đến đất đai là Tổng cục Quản lý ruộng đất và Cục Đo đạc và Bản đồ Nhà nước. Để thống nhất nhiệm vụ cho ngành địa chính, ngày 22/02/1994, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 12-CP thành lập Tổng cục Địa chính trên cơ sở hợp nhất hai cơ quan này. Cũng trong năm 1994, hoạt động quản lý nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị được trao cho Bộ Xây dựng. Theo đó, Bộ Xây dựng sẽ phát hành và các cơ quan xây dựng tại địa phương sẽ cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở cho người sở hữu nhà ở và sử dụng đất ở tại đô thị). Theo đó, song song tồn tại hai hệ thống đăng ký đất đai: một dành cho đăng ký quyền sử dụng đất thuộc ngành địa chính và một dành cho đăng ký quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị thuộc ngành xây dựng.
Trong quá trình thực hiện công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước, cơ cấu kinh tế nước ta chuyển đổi mạnh mẽ từ nông nghiệp sang công nghiệp và dịch vụ; kéo theo nó là sự chuyển đổi trong việc sử dụng các nguồn lực lao động, công nghệ, đất đai, tài nguyên thiên nhiên…v.v và sự tác động đến môi trường. Một lần nữa, ngành địa chính và hệ thống đăng ký đất đai được tổ chức lại với sự ra đời của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Ngoài ra, vấn đề số hóa hồ sơ địa chính, dữ liệu thông tin đất đai và cung cấp thông tin điện tử cũng chính thức
được quy định đã đặt ra nhu cầu tin học hóa hệ thống đăng ký đất đai và công khai thông tin. Mặc dù nội dung các quy định này chủ yếu vẫn hướng về khía cạnh quản lý hành chính đối với đất đai và có thể chưa thể triển khai đồng loạt tại các địa phương trong điều kiện hiện nay của Việt Nam, khi mà tư duy, quan điểm của các nhà quản lý vẫn chưa có nhiều thay đổi, nhưng sự chuyển biến được ghi nhận này sẽ là cơ sở cho những cải cách tiến bộ trong hệ thống đăng ký đất đai.
* Giai đoạn Luật Đất đai 2003 có hiệu lực
Luật Đất đai 1993 (gồm cả Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai 1998 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai 2001) là một trong những đạo luật quan trọng thể hiện đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước ta. Những kết quả đã đạt được trong quá trình thực hiện Luật Đất đai 1993 là rất nhiều và đã thúc đẩy phát triển kinh tế, góp phần ổn định chính trị - xã hội. Tuy nhiên, trước tình hình phát triển nhanh chóng về kinh tế - xã hội, pháp luật về đất đai mà nòng cốt là Luật Đất đai 1993 cũng bộc lộ rõ những hạn chế. Để khắc phục những thiếu sót trên, thực hiện Nghị quyết số 12/2002/QH11 về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khoá XI (2002-2007), Quốc hội đã tiến hành xây dựng Luật đất đai mới thay thế cho Luật Đất đai 1993. Ngày 26 tháng 12 năm 2003, tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khoá XI đã thông qua Luật Đất đai mới - Luật Đất đai 2003. Hoạt động đăng ký đất đai được Luật Đất đai 2003 quy định thống nhất tiến hành tại một cơ quan được thành lập mới là Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất trực thuộc ngành Tài nguyên và Môi trường; kể cả giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng theo một mẫu chung cấp cho mọi loại đất và tài sản gắn liền trên đất. Theo đó, Chính phủ sẽ quy định theo hướng Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất là tổ chức sự nghiệp có chức năng tổ chức thực hiện đăng ký quyền sử dụng đất, quản lý hồ sơ địa chính gốc và thực hiện thủ tục hành chính trong quản lý đất đai theo cơ chế "một cửa".
Như vậy, trong các vấn đề đổi mới của Luật Đất đai 2003 so với Luật Đất đai 1993 vấn đề đổi mới về nội dung quản lý nhà nước về đất đai là lớn nhất. Luật đất đai lần này đã sửa đổi, bổ sung các nội dung quản lý nhà nước về đất đai cho đầy đủ và hoàn thiện hơn, khắc phục những tồn tại của Luật Đất đai 1993, tạo hành lang pháp lý điều chỉnh các quan hệ về đất đai trong thời kỳ bắt đầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.
* Giai đoạn Luật Đất đai 2013 có hiệu lực
Ngày 29 tháng 11 năm 2013, tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội Khóa XIII đã thông qua Luật đất đai năm 2013. Luật đất đai năm 2013 có 14 chương với 212 điều, tăng 07 chương và 66 điều so với Luật đất đai năm 2003, đã thể chế hóa đúng và đầy đủ những quan điểm, định hướng nêu trong Nghị quyết số 19- NQ/TW Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng, đồng thời khắc phục, giải quyết được những tồn tại, hạn chế phát sinh trong quá trình thi hành Luật đất đai năm 2003. Về đăng ký đất đai, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, Luật Đất đai 2013 có những đổi mới như sau:
- Luật quy định đăng ký đất đai đối với người sử dụng đất và người được giao đất để quản lý là bắt buộc; đăng ký quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất thực hiện theo yêu cầu của chủ sở hữu.
- Bổ sung quy định về các trường hợp đăng ký lần đầu, đăng ký biến động; quy định đăng ký đất đai được thực hiện bằng hình thức trên giấy và bổ sung quy định đăng ký trên mạng điện tử và đều có giá trị pháp lý như nhau; quy định các trường hợp kê khai đăng ký đều được ghi vào sổ địa chính, nếu không được cấp Giấy chứng nhận thì được tạm thời sử dụng cho đến khi Nhà nước có quyết định xử lý. Việc quy định hình thức đăng ký điện tử sẽ góp phần tích cực vào cải cách hành chính và tránh được sách nhiễu phiền hà khi người dân trực tiếp đăng ký. - Bổ sung quy định trường hợp quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là tài sản chung của nhiều người thì cấp mỗi người một Giấy chứng nhận hoặc cấp chung một Giấy chứng nhận; trường hợp là tài sản chung của vợ và chồng thì Giấy chứng nhận ghi cả họ, tên vợ và họ, tên chồng, nếu Giấy chứng nhận đã cấp chỉ ghi họ, tên của vợ hoặc chồng thì được cấp đổi sang Giấy chứng nhận mới để ghi cả họ, tên vợ và họ, tên chồng nếu có nhu cầu.
- Quy định cụ thể hơn những trường hợp sử dụng đất được cấp Giấy chứng nhận; cấp Giấy chứng nhận cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư đang sử dụng đất có có và không có các giấy tờ về quyền sử dụng đất, đặc biệt là Luật đất đai năm 2013 đã giao Chính phủ quy định các loại giấy tờ khác được xác lập trước ngày 15/10/1993 được xét cấp Giấy chứng nhận nhằm giải quyết những vướng mắc trên thực tiễn.